Multa LEPICOSC - lavori soggetti a LEPICOSC eseguiti prima dell'iscrizione all'albo

Incarto n.

52.2017.239

Lugano

16 novembre 2018

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matteo

Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Elisa

Bagnaia

statuendo

sul ricorso del 27 aprile 2017 della

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la

decisione del 14 marzo 2017 della Commissione di vigilanza per l'applicazione

della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di

operatore specialista nel settore principale della costruzione del 1°

dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500), con la quale le è stata inflitta una

multa di fr. 10'000.-;

ritenuto, in

fatto

A. La RI 1 è una ditta

che si occupa, tra le altre cose, della posa di sistemi di rivestimento per

facciate in mattoni faccia a vista.

Il 15 febbraio 2016, essa ha chiesto alla Commissione di vigilanza per l'applicazione

della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di

operatore specialista (CV-LEPICOSC) di essere iscritta all'albo degli operatori

specialisti indicando quale responsabile l'ing. civ. STS __________. La richiesta

è stata preavvisata negativamente dall'autorità. Contro questo atto l'ing. __________

ha inoltrato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, il quale è stato

dichiarato irricevibile in quanto diretto contro uno scritto che non costituiva

una decisione formale. Con risoluzione del 22 marzo 2016, rimasta incontestata,

la CV-LEPICOSC ha quindi respinto l'istanza di iscrizione della RI 1.

Il 12/14 aprile 2016, quest'ultima ha inoltrato un'altra domanda di iscrizione

all'albo indicando quale responsabile tecnico __________. Anche questa richiesta

è stata respinta dall'autorità con decisione 22 aprile 2016 poiché il referente

tecnico, svolgendo già tale ruolo per altre due imprese, non poteva essere

iscritto anche per una terza ditta.

B. a. Il 4 marzo 2016 la

CV-LEPICOSC ha eseguito un controllo su un cantiere a __________ (mappale 208

nel marzo 2016) dove era in corso l'edificazione di una casa d'abitazione

plurifamiliare. Constatata l'esistenza di una situazione non molto chiara, l'8

marzo seguente essa ha ordinato alla RI 1 la sospensione dei lavori e le ha

notificato l'avviso di avvio di un procedimento disciplinare. Sul cantiere,

infatti, erano stati rinvenuti tre operai: uno di loro aveva dichiarato di lavorare

per la ricorrente, mentre gli altri due per la __________ di __________. Uno di

questi ultimi si era poi corretto affermando di essere alle dipendenze della __________

(società dichiarata fallita il 2 febbraio 2016) per poi, in occasione di un

colloquio telefonico, fare riferimento alla RI 1. La ricorrente ha inizialmente

sostenuto, anche nel suo ricorso inoltrato contro la decisione di sospensione

dei lavori, che essendosi consorziata con la __________, ditta regolarmente

iscritta all'albo, non le si poteva impedire di svolgere i lavori in questione.

Con scritto del 15 marzo 2016, la __________ ha tuttavia precisato alla

CV-LEPICOSC che nonostante vi fossero state delle trattative con la RI 1 per

una possibile collaborazione, nessun accordo era stato concluso e nessun

operaio della __________ aveva lavorato sul cantiere di __________. L'11 marzo

2016 la RI 1 ha chiesto alla CV-LEPICOSC di revocare il provvedimento cautelare

concernente il cantiere di __________ producendo dei contratti di

consorziamento con la __________ di __________. L'autorità ha rifiutato la

richiesta il 16 marzo 2016.

La CV-LEPICOSC ha eseguito degli ulteriori controlli sul cantiere di __________

e meglio il 21 marzo 2016, il 7, il 14 e il 26 aprile 2016. A parte il 21 marzo

2016, durante tutti gli altri sopralluoghi l'autorità ha rilevato la presenza

di operai della RI 1 intenti a proseguire i lavori nonostante il provvedimento

cautelare.

b. Il 24 marzo 2016 la

CV-LEPICOSC ha eseguito un controllo su un cantiere di __________ (mappale

2704) dove era in costruzione uno stabile con appartamenti destinati ad uffici.

Constatata la presenza dei medesimi operai di cui al controllo del 4 marzo 2016

a __________, i quali hanno tutti dichiarato nell'occasione di lavorare per la RI

1, l'8 aprile 2016 essa ha ordinato la sospensione dei lavori anche su questo

cantiere e contemporaneamente le ha notificato l'avvio di un procedimento

disciplinare. La CV-LEPICOSC ha eseguito ulteriori sopralluoghi il 15 e il 28

aprile 2016. In entrambi i casi, è stata constatata la presenza di operai

dell'insorgente intenti a proseguire i lavori nonostante il provvedimento

cautelare emanato nei suoi confronti.

c. Con risoluzione del

14 marzo 2017, preso atto delle osservazioni inoltrate dalla RI 1, la

CV-LEPICOSC ha inflitto a questa ditta una multa di fr. 10'000.- per aver

eseguito sui suddetti cantieri di __________ e di __________ dei lavori

soggetti alla LEPICOSC senza essere iscritta all'albo quale operatore specialista,

ponendo altresì a suo carico un importo di fr. 1'000.- a titolo di spese.

C. Avverso tale

pronuncia, la RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo

chiedendone l'annullamento, in via subordinata postula di riformare la

decisione nel senso di limitare la sanzione ad un ammonimento e ridurre

sensibilmente l'importo delle spese. La ricorrente sostiene di aver fatto tutto

quanto in suo potere per regolarizzare la propria situazione con la CV-LEPICOSC

e, considerato inoltre che aveva contestato l'obbligo di iscrizione con il

ricorso contro l'ordine di sospensione dei lavori sul cantiere di __________, poteva

attendersi di venir esentata da tale obbligo. Afferma poi che la contestata

sanzione sarebbe prematura giacché l'accoglimento del ricorso - a suo dire ancora

pendente - contro la mancata iscrizione della ditta con l'ing. civ. STS __________

quale referente, permetterebbe di ritenere che già a febbraio 2016 essa andava

iscritta all'albo e che di conseguenza i lavori a __________ e __________

potevano essere eseguiti, ciò che comporterebbe altresì la nullità degli ordini

di sospensione dei lavori. L'insorgente lamenta inoltre la violazione del

principio di proporzionalità in quanto, considerate le circostanze concrete del

caso, la multa inflitta sarebbe eccessiva e postula la pronuncia di un ammonimento.

Contesta infine le spese addossategli con la decisione di multa ritenendo che

non vi sia una specifica base legale e che l'importo sia ad ogni modo eccessivo.

D. All'accoglimento del

gravame si oppone la CV-LEPICOSC, le cui osservazioni verranno, per quanto

necessario, riprese in seguito.

E. In sede di replica e

di duplica le parti si sono sostanzialmente riconfermate nelle rispettive

domande di giudizio.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17a LEPICOSC. La

legittimazione attiva dell'insorgente, parte del procedimento di prima istanza

e destinataria della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la

tempestività del gravame (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Lo stesso è dunque

ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria

(art. 25 cpv. 1 LPAmm). D'altra parte nemmeno l'insorgente sollecita l'assunzione

di particolari prove.

2. Secondo quanto

stabilito dall'art. 1 cpv. 2 LEPICOSC, sono considerati operatori specialisti

nel settore principale della costruzione le persone giuridiche, le società di

persone o le ditte individuali che, con organico proprio, eseguono lavori

specialistici nell'ambito dei settori professionali elencati nell'allegato, tra

Fatti

i quali figura l'esecuzione di murature in cotto e pietra. Giusta l'art. 3 LEPICOSC,

a garanzia del corretto esercizio delle rispettive attività è istituito un albo

delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti. L'iscrizione

all'albo abilita le imprese di costruzione e gli operatori specialisti

all'esecuzione dei lavori nei rispettivi campi di attività (art. 4 cpv. 1

LEPICOSC). Non soggiace all'applicazione della LEPICOSC l'esecuzione di lavori,

a titolo professionale, di modesta importanza o particolarmente semplici che

possono essere eseguiti anche da persone senza particolari conoscenze nel ramo

della costruzione e senza l'ausilio di attrezzature importanti (art. 4 cpv. 2

LEPICOSC). Per gli operatori specialisti, sono considerati di modesta

importanza i lavori i cui costi preventivabili non superano l'importo di fr. 10'000.-

(art. 4 cpv. 3 LEPICOSC). La violazione delle disposizioni della LEPICOSC è punita

dalla CV-LEPICOSC con l'ammonimento, la multa fino a fr. 100'000.- o la

radiazione dall'albo (art. 16 cpv. 1 LEPICOSC). Il contravventore è punibile

indipendentemente dal fatto che egli abbia agito in qualità di committente, di

progettista, di direttore dei lavori, di appaltatore principale oppure di subappaltatore

(art. 16 cpv. 3 LEPICOSC).

3. 3.1. La

ricorrente non contesta che i lavori svolti sui due cantieri di __________ e di

__________ siano, per importanza e costo, soggetti a LEPICOSC. Sostiene però di

aver fatto tutto quanto possibile per regolarizzare la propria situazione

presentando delle istanze di iscrizione all'albo, una delle quali non sarebbe

mai stata evasa definitivamente, e consorziandosi dapprima con la __________ e

poi con la __________, ditte regolarmente iscritte all'albo delle imprese.

3.2. Innanzitutto va detto che una parte dei fatti sui quali si fondano le tesi

ricorsuali sono errati. Come esposto in narrativa, l'11 marzo 2016 l'ing. __________

aveva effettivamente ricorso contro il preavviso negativo formulato dalla

CV-LEPICOSC nei suoi confronti per l'assunzione della carica di responsabile

tecnico della ricorrente. Tale impugnativa è però stata evasa da questo Tribunale

il 16 marzo 2016 con un giudizio d'irricevibilità (inc. n. 52.2016.128), stante

l'assenza di una decisione impugnabile. Il 22 marzo 2016, su richiesta della RI

1, la CV-LEPICOSC ha quindi provveduto a formalmente statuire sulla sua domanda

di iscrizione, corredata dalla candidatura dell'ing. __________, respingendola in

ragione del fatto che quest'ultimo non disponeva di una sufficiente pratica

quale responsabile tecnico, così come esatto dall'art. 5 cpv. 3 LEPICOSC. Tale

decisione non è stata contestata, per cui, contrariamente a quanto sostenuto

dalla ricorrente, per quanto concerne le sue richieste d'iscrizione all'albo,

nessuna procedura ricorsuale è ancora pendente.

In secondo luogo occorre ancora rilevare che l'esistenza di un consorzio con la

ditta __________ è stata chiaramente smentita da quest'ultima ditta con scritto

del 15 marzo 2016 indirizzato alla CV-LEPICOSC. Il consorzio con la __________

non era invece stato accettato dall'autorità, la quale, con scritto già del 16

marzo 2016, si era rifiutata di revocare la misura di sospensione dei lavori

concernente il cantiere di __________, ritenendo che un'eventuale collaborazione

tra queste due imprese non esimeva l'insorgente dall'obbligo di iscriversi all'albo

cantonale. Malgrado tutto questo, la RI 1 ha continuato a svolgere come se

nulla fosse la sua attività, proseguendo i lavori in atto a __________ e aprendo

un nuovo cantiere a __________.

Risulta pertanto del tutto priva di pregio la censura secondo cui la ricorrente

poteva legittimamente ritenere di non doversi iscrivere all'albo per poter

operare sui due suddetti cantieri. Premesso che l'ignoranza della legge non protegge il privato dal profilo della

buona fede (cfr. Adelio Scolari, Diritto

amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 652), nel caso concreto

la RI 1 era perfettamente consapevole che per poter eseguire le opere in

questione necessitava dell'iscrizione all'albo delle imprese, ma, invece di

attendere che l'autorità statuisse in merito alle sue istanze, essa ha

deliberatamente iniziato a compiere dei lavori che non era autorizzata a effettuare.

In ogni caso, quand'anche, per semplice ipotesi, si volessero seguire le argomentazioni

dell'insorgente, nulla muterebbe. Le imprese di costruzione e gli operatori

specialisti sono infatti abilitati ad eseguire i lavori soggetti alla LEPICOSC

solo una volta ottenuta l'iscrizione all'albo (art. 4 cpv. 1 LEPICOSC). Il

fatto di iniziare i lavori prima che l'autorità abbia verificato i presupposti

per l'iscrizione configura chiaramente una violazione della legge passibile di

sanzioni, anche qualora gli stessi dovessero poi risultare adempiuti.

4. 4.1. Accertato che la

ricorrente ha eseguito dei lavori assoggettati alla LEPICOSC senza essere

iscritta all'albo quale operatore specialista, resta da esaminare l'entità

della sanzione che le è stata inflitta.

4.2. In concreto va innanzitutto rilevata l'importanza

delle opere che erano state appaltate alla ricorrente e che quest'ultima ha

pressoché interamente eseguito senza disporre della necessaria autorizzazione.

In sede di risposta la CV-LEPICOSC ha stimato a circa fr. 200'000.- per ciascun

immobile il valore dei lavori. Importo, questo, che la ricorrente contesta in

modo del tutto generico, senza fornire ulteriori indicazioni. Dalla

documentazione agli atti emerge che per l'edificio di __________ il costo

complessivo preventivato, indicato nella domanda di costruzione, ammontava a

fr. 1'980'000.-. Dai rapporti di controllo della CV-LEPICOSC risulta che i lavori

di muratura faccia vista in cotto sono stati eseguiti su tutte e quattro le

facciate dell'edificio e su ben quattro piani. Per il cantiere di __________

non è dato di sapere il costo complessivo dell'opera indicato nella domanda di

costruzione. Dai rapporti di controllo emerge comunque che i lavori di muratura

sono stati eseguiti anche qui su tutte le facciate dell'edificio situate al

piano terra e al primo piano. In simili circostanze non vi possono dunque

essere dubbi circa il fatto che le opere realizzate nell'occasione dalla

ricorrente sono state di una certa ampiezza. Ne discende pertanto che, a

differenza di quanto cerca di far credere l'insorgente, l'infrazione a essa

imputabile è tutt'altro che lieve e trascurabile, ritenuto che i costi legati

all'esecuzione dei lavori, su entrambi i cantieri, superano ampiamente il

valore soglia fissato dalla legge di fr. 10'000.-. A questo proposito bisogna

pure considerare che la ricorrente ha agito illegalmente su addirittura due

distinti cantieri. Aspetto questo che distingue la presente fattispecie da

quelle trattate da questo Tribunale in passato e a cui fa riferimento la RI 1

(STA 52.2007.57 del 4 maggio 2007, 52.2007.315 del 22 ottobre 2007, 52.2007.376

del 3 gennaio 2008).

Dal profilo soggettivo va poi detto che, contrariamente a quanto sostenuto nel

ricorso, la colpa imputabile all'insorgente è senza ombra di dubbio rilevante.

La RI 1 era in effetti perfettamente consapevole delle prescrizioni di legge

volte a disciplinare la sua attività nel settore edilizio, ma ha comunque

intenzionalmente svolto dei lavori che sapeva non essere autorizzata ad effettuare.

Irrilevante, per la valutazione delle sue responsabilità, risulta poi il fatto

che l'8 settembre 2016 essa si sia finalmente dotata di un responsabile tecnico

in grado di permetterle di iscriversi all'albo. Ma non solo. Essa ha

ripetutamente ignorato gli ordini di sospensione dei lavori che le erano stati

notificati, dimostrando in questo modo totale disprezzo della legge. Non giova

a quest'ultima sostenere di aver agito in questo modo per motivi di sicurezza.

Premesso che la RI 1 non doveva nemmeno iniziare ad intraprendere dei lavori che

non era autorizzata a svolgere, qualora vi fosse stata una situazione di

urgenza essa aveva comunque l'obbligo informare CV-LEPICOSC di questa

circostanza. Cosa che, però, s'è ben guardata dal fare. Per il cantiere di __________

poi la situazione è ancora più grave se si considera che la ricorrente ha

intrapreso questi lavori nonostante il fatto che l'autorità di prime cure le avesse

a più riprese ribadito che le opere di muratura faccia a vista che avrebbe

dovuto realizzare non potevano essere eseguite senza una preventiva iscrizione all'albo

delle imprese e che eventuali collaborazioni con altre ditte iscritte non la esimevano

dal dover adempiere questa esigenza.

In siffatte circostanze, questo Tribunale ritiene quindi rettamente commisurata

alla gravità dell'infrazione ed alla colpa del trasgressore la multa di fr.

10'000.- inflitta alla ricorrente.

5. 5.1. L'insorgente

si lamenta infine dell'importo di fr. 1'000.- accollatole a titolo di spese,

ritenendo che non vi sia una specifica base legale per la riscossione di tale

tributo. A suo dire l'art. 47 LPAmm non fornirebbe alcuna indicazione in merito

alla possibilità di prelevare delle spese in aggiunta alla multa e l'art. 9 del

regolamento della legge sull'esercizio della professione di impresario

costruttore e di operatore specialista nel settore principale della costruzione

del 3 dicembre 2014 (RLEPICOSC; RL 705.510) non contemplerebbe alcuna tariffa.

Vista l'assenza di base legale specifica e tenuto conto delle circostanze

concrete, sostiene che la CV-LEPICOSC poteva tuttalpiù prelevare un emolumento

parificabile ad una tassa di cancelleria e che pertanto l'importo della

contestata tassa vada quantomeno sensibilmente ridotto.

5.2. Anche questa censura si rivela del tutto destituita di fondamento e, come

tale, va respinta.

In concreto, il contributo richiesto si fonda sull'art. 47 cpv. 1 LPAmm, il

quale stabilisce, in materia di spese processuali, che l'autorità

amministrativa può applicare alle proprie

decisioni una tassa di giustizia in funzione dell'ampiezza e della difficoltà

della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria

delle parti. L'importo di questa tassa oscilla tra fr. 100.- e fr. 5'000.-

(procedimenti di carattere non pecuniario) o fr. 30'000.- (procedimenti a

carattere pecuniario). Tale disposizione, contenuta in una legge in senso

formale, definisce la cerchia dei contribuenti, la base

imponibile e la forchetta all'interno della quale l'importo della tassa deve

essere contenuto. L'art. 9 cpv. 2 RLEPICOSC non

apporta nulla di aggiuntivo a tale quadro, limitandosi a prevedere che gli emolumenti

percepiti per le procedure disciplinari e le altre decisioni dell'autorità,

siano fissati in funzione dell'effettivo onere amministrativo (cpv. 2).

5.3. In merito poi all'ammontare della tassa, bisogna

considerare che l'autorità di prime cure ha dovuto intervenire nei confronti

della RI 1 su due distinti cantieri effettuando ben una decina di controlli,

visto l'atteggiamento renitente assunto da quest'ultima ditta, e intrattenendo

con la medesima una fitta corrispondenza. Ne discende che l'ammontare della tassa,

che si situa ampiamente nei limiti di quanto sancito dall'art. 47 LPAmm, appare

tutto sommato correttamente commisurata all'onere lavorativo occasionato.

In ogni caso l'importo stabilito dall'autorità di prime cure non procede da un esercizio scorretto, in

quanto abusivo, dell'ampio potere di apprezzamento che deve esserle riconosciuto

in questo specifico ambito.

6.6.1. Stante tutto

quanto precede, il ricorso va pertanto respinto, con conseguente conferma della

decisione impugnata.

6.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a

carico del ricorrente, in quanto soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è

respinto.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'000.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.

).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera