Approvazione di un progetto stradale concernente la formazione di una pista ciclopedonale

Incarti n.

52.2017.25

52.2017.36

Lugano

27 dicembre 2018

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan

Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea

Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura

Bruseghini

statuendo

sui ricorsi

a.

b.

del

17 gennaio 2017 di

RI

1

RI

2

patrocinati

da: PA 1

ai

quali è subingredita

RI

3

patrocinata

da: PA 1

e

del

18 gennaio 2017 di

RI

4

patrocinata

da: PR 1

contro

la

risoluzione del 23 novembre 2016 (n. 5152), con cui il Consiglio di Stato ha

approvato il progetto stradale concernente la formazione di una pista

ciclopedonale su via Campagna Adorna nel Comune di Mendrisio;

ritenuto, in

fatto

A. Il Comune di

Mendrisio, sezione di Genestrerio, non gode dell'intavolazione a registro

fondiario definitivo e dispone di un registro fondiario prodefinitivo.

B. a. Il 17 maggio 2016 la

Sezione amministrativa immobiliare del Dipartimento del territorio (Sezione) ha

disposto la pubblicazione per il periodo 20 maggio - 20 giugno 2016 del

progetto stradale e dei piani espropriativi per la formazione della pista

ciclopedonale sul tratto via Campagna Adorna - via Laveggio - via Carlo Colombara

nel Comune di Mendrisio. Il progetto prevede in particolare la ridefinizione

del calibro stradale esistente lungo via Campagna Adorna, dall'incrocio Croce

Grande fino al nucleo abitativo di Genestrerio, al fine di integrarvi una pista

ciclabile bi-direzionale larga 3 m. I piani sono stati elaborati, fra l'altro,

sulla base del rilievo della situazione esistente dell'Ufficio della Geomatica

del 13 marzo 2015 e della planimetria catastale su supporto digitale della zona

d'intervento (cfr. Relazione tecnica e preventivo di spesa del 27 novembre

2015, capitolo 2, pag. 5).

b. Entro il termine di

pubblicazione sono state notificate due opposizioni al Consiglio di Stato:

quella di RI 1 e RI 2, allora comproprietari del mapp. 290 di Mendrisio,

sezione di Genestrerio, interessato da un'occupazione temporanea di 38 m2,

e quella di RI 4, proprietaria del mapp. 289 di Mendrisio, sezione di Genestrerio,

interessato, oltre che da occupazione temporanea, da espropriazione definitiva

di 5 m2, destinati all'allargamento del campo stradale. Richiedendo

all'autorità una serie di informazioni e chiarimenti, RI 1 e RI 2 hanno in

particolare sostenuto che l'opera prevista occupasse in via definitiva una

porzione del loro fondo, per la quale rivendicavano un'indennità espropriativa

di fr. 800.-/m2 oltre a una perdita di valore del terreno residuo. A

comprova della loro tesi hanno richiesto una misurazione ufficiale della

superficie della loro proprietà. Anche RI 4 ha contestato, fra l'altro, la

misurazione dei confini del suo fondo così come il calcolo della superficie espropriata,

ritenuta superiore a quella riportata nella tabella di espropriazione. Si è

inoltre opposta alla quantificazione di fr. 400.-/m2 quale offerta

di indennità.

c. L'ulteriore scambio

di corrispondenza e trattative, intervenute nel corso della procedura, non

hanno portato ad alcun accordo fra le parti.

d. Con risoluzione del

23 novembre 2016 (n. 5152) il Consiglio di Stato ha approvato il progetto e,

nel contempo, ha evaso le opposizioni. In merito alle censure sollevate da RI 1

e RI 2, esso ha fra l'altro rilevato come quello pubblicato fosse il piano del

catasto ufficiale, negando la necessità di un'ulteriore misurazione della

particella ai fini del progetto stradale. Per quanto attiene alle critiche formulate

da RI 4, esso ha ribadito come il piano espropriativo pubblicato riprendesse i

dati del registro fondiario e del catasto ufficiale fornito dal geometra

revisore di zona, motivo per il quale non v'era da dubitare della sua

correttezza. In entrambe i casi ha indicato come le rivendicazioni di carattere

espropriativo esulassero dalla procedura.

C. a. Avverso la

citata risoluzione governativa RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, postulandone in via principale l'annullamento e

chiedendo, in via subordinata, l'accoglimento della domanda di ampliamento

dell'espropriazione, che quantificano in almeno 16 m2, e delle

relative pretese di indennità. Essi contestano l'interesse pubblico alla base

dell'opera e ripropongono in sostanza le critiche disattese dal Governo. Offrono

come mezzi di prova il sopralluogo, la loro audizione, l'audizione di __________,

ex proprietario del limitrofo fondo al mapp. 285, e il richiamo dal Cantone e

dal Comune di vari incarti.

b. Chiamati a

presentare una risposta, il Municipio di Mendrisio non formula osservazioni e

si rimette al giudizio del Tribunale, mentre la Sezione postula la reiezione

del gravame con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei

considerandi di diritto.

c. In sede di replica e

di duplica i ricorrenti e la Sezione si sono riconfermati nelle rispettive

allegazioni e domande, mentre il Municipio ha postulato la reiezione

dell'impugnativa.

d. Il 5 dicembre 2018

il Tribunale ha chiesto ai ricorrenti se RI 3, proprietaria dal 29 ottobre 2018

del mapp. 290, intendesse subentrare nel procedimento. Con scritto dell'11/21

dicembre 2018 RI 3 ha comunicato di assumere in suo nome l'impugnativa con

l'accordo dei genitori.

D. a. Pure RI 4

insorge davanti a questo Tribunale, postulando l'annullamento della citata

risoluzione governativa. Producendo il rapporto dell'11 gennaio 2017 del

geometra P. C__________, da cui emergerebbe che i limiti della sua proprietà

corrispondono esattamente a quelli da lei indicati nell'opposizione, essa contesta

Fatti

i contenuti del piano espropriativo. Sottolineando poi come l'intero progetto

stradale sia fondato su misurazioni errate e/o imprecise e quindi affetto da

potenziali errori progettuali, essa censura un accertamento inesatto dei fatti

giuridicamente rilevanti. Lamenta infine l'atteggiamento, a sua detta, poco

collaborativo delle autorità.

b. In sede di risposta

il Municipio di Mendrisio non formula osservazioni e si rimette al giudizio del

Tribunale, mentre la Sezione postula la reiezione del gravame con argomenti che

verranno ripresi, se necessario, nei seguenti considerandi.

c. La ricorrente non ha

replicato.

Considerato, in

diritto

1.1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo così come la tempestività dei

ricorsi discendono dall'art. 25 della legge sulle strade del 23 marzo 1983

(Lstr; RL 725.100). La legittimazione degli insorgenti, già opponenti, è

inoltre certa (art. 20 cpv. 1 e 2 Lstr).

1.2. I ricorsi, ricevibili

in ordine, possono essere evasi sulla base degli atti, senza istruttoria, in

applicazione dell'art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del

24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). Sulla scorta di un apprezzamento anticipato,

il Tribunale non ritiene difatti necessario procedere all'assunzione delle

prove richieste da RI 3 (in particolare: sopralluogo e audizione testi), il cui

presumibile risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del

giudizio (RtiD II-2012 n. 59 consid. 3.3 con

rinvii; Marco Borghi/Guido Corti,

Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 18 n. 1c).

La situazione di fatto che sta alla base della controversia risulta infatti in

modo sufficientemente chiaro dalla documentazione versata agli atti dalle

autorità intimate.

1.3. I ricorsi, che

hanno il medesimo fondamento di fatto, possono essere evasi con un unico

giudizio (art. 76 cpv. 1 LPAmm).

2.2.1. Lo strumento

per pianificare e realizzare le strade cantonali è il progetto stradale (art.

10 cpv. 1 Lstr). Questa disposizione, nell'attuale versione, è il frutto di

un'importante revisione della Lstr, adottata il 12 aprile 2006, in vigore dal

1° gennaio 2007, che ha modificato la procedura di approvazione di questi impianti.

Attraverso questa revisione è difatti stata abbandonata la procedura di

approvazione dei progetti in due fasi (procedura completa di piano generale,

seguita da una seconda procedura di progetto definitivo), che è stata

sostituita da quella del solo progetto stradale. Questa soluzione, già scelta

dalla Confederazione e da altri Cantoni, permette non solo di guadagnare tempo,

ma anche di eliminare tutte quelle incertezze che sorgono in punto alla

ripartizione dei contenuti tra le due fasi, soprattutto quando dev'essere

svolto l'esame di impatto ambientale (cfr. il relativo messaggio dell'11

febbraio 2003 [n. 5361], in: RVGC, anno parlamentare 2005-2006, vol. 8, pag.

4135 segg., pag. 4157 seg.). La natura, ad un tempo pianificatoria e

d'autorizzazione a costruire, del progetto stradale elimina inoltre ogni

possibile discussione circa la conformità del progetto con la sua base

pianificatoria. La duplice indole di questo strumento lo situa, gerarchicamente,

al livello dei piani di utilizzazione cantonali (cfr. nello stesso senso il

recente rapporto del 1° marzo 2011 [n. 6309 R] della Commissione speciale per

la pianificazione del territorio sul messaggio del 9 dicembre 2009 concernente

il disegno di legge sullo sviluppo territoriale, in: RVGC anno parlamentare

2011-2012, vol. 1, pag. 483 segg., 494). Ciò implica, per quanto concerne gli

effetti, che le norme e i piani regolatori comunali in contrasto con il

progetto stradale decadono con l'entrata in vigore di quest'ultimo (momento

che, per questo strumento, coincide con la sua crescita in giudicato)

rispettivamente che i Comuni sono tenuti ad uniformare allo stesso i piani già

in vigore (cfr. art. 18 cpv. 3 e 49 cpv. 2 della legge sullo sviluppo

territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100; STA 52.2012.57 del 26 giugno

2012 consid. 2.1, 52.2008.273 del 3 febbraio 2009 consid. 4.2).

2.2. Il progetto

stradale deve indicare, tra l'altro, il tracciato della strada, l'assetto, lo

sviluppo planimetrico e altimetrico, le opere previste, principali e

accessorie, comprese quelle di protezione esterna, gli allacciamenti delle

infrastrutture e, se del caso, gli accessi ai fondi (art. 10 cpv. 2 lett. a

Lstr).

2.3. La citata

revisione della Lstr ha integrato nell'iter di approvazione del progetto

stradale la fase di pubblicazione degli atti, di notificazione delle pretese e

di evasione delle contestazioni prevista dalla legge d'espropriazione dell'8

marzo 1971 (Lespr; RL 710.100). Per questo motivo il progetto stradale

dev'essere accompagnato, tra l'altro, da una relazione sull'opera, da un piano

dal quale risultino la situazione dei fondi toccati dall'espropriazione e

l'eventuale rettifica dei confini, da una tabella d'espropriazione nella quale

siano indicati i singoli fondi interessati e per ciascuno di essi i titolari

dei diritti espropriati, la natura di tali diritti, la qualità degli immobili e

la superficie oggetto dell'espropriazione, le offerte d'indennità (art. 17 cpv.

1 lett. a-d Lstr, corrispondenti all'art. 21 Lespr). Il progetto è approvato

dal Consiglio di Stato, al quale spetta anche la competenza di evadere tutte le

questioni preliminari proprie della procedura espropriativa, come le

opposizioni alla pubblica utilità e le domande di modifica dei piani (art. 23

cpv. 1 Lstr), mentre al Tribunale d'espropriazione rimane unicamente il compito

di concedere all'occorrenza l'anticipata immissione in possesso dei diritti espropriati

e di svolgere la procedura di stima, stabilendo le indennità espropriative

sulla scorta delle pretese annunciate (art. 26 Lstr).

2.4. Davanti al

Tribunale cantonale amministrativo, contro la decisione di approvazione del

progetto stradale, sono proponibili sia censure riguardanti l'atto pianificatorio

in quanto tale, in particolare la conformità delle opere per rapporto alla

pianificazione direttrice sovrastante, sia censure riferite alle prescrizioni

del diritto edilizio o ambientale

concretamente applicabili. Censure sulle quali questo Tribunale

statuisce con pieno potere di cognizione (art. 25 Lstr; cfr. STA

52.2009.468-469 del 1° aprile 2010 consid. 2). In quest'ambito il potere

d'esame del Tribunale è, quindi, completo e contempla anche il sindacato di

opportunità. Questo pieno potere di cognizione, che esorbita dal campo

solitamente riservato all'azione giudiziaria, va tuttavia esercitato con il

dovuto riserbo e senso della misura, specie allorquando si tratta di dirimere

questioni con forte valenza tecnica, dove le conoscenze degli specialisti

costituiscono spesso un insostituibile elemento per la presa di decisione. Il

Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto esaminare con attento spirito

critico gli aspetti controversi della decisione impugnata, ma è solo se vi

scoprirà vizi di una certa rilevanza, inconciliabili col precetto dell'adeguatezza

che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di adozione o che procederà a una

sua modificazione. Non basta dunque che risulti possibile una soluzione

migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella contestata, per

sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve manifestare dei pregi

realmente superiori, nel suo complesso, da

convincere il Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità

amministrativa (STA 52.2008.422/427 del

31 maggio 2010 consid. 5).

3. RI 3 contesta

anzitutto la pubblica utilità dell'opera. A suo dire, infatti, già le piste

ciclabili esistenti nel comprensorio sarebbero inutilizzate, così come sottolineato

anche dalla stampa locale. Inoltre i tratti delle ciclopiste sarebbero

discontinui, creando percorsi "a singhiozzo", per di più condivisi

con i pedoni. Tali critiche non meritano accoglimento. Anzitutto, per quanto

attiene alla prima, l'articolo di giornale prodotto dalla ricorrente (doc. QII),

lungi dal documentare una generalizzata defezione da parte dei ciclisti a far uso

delle piste ad essi riservate, si riferisce alla tratta ben circoscritta di via

Sant'Apollonia a Coldrerio e si limita a segnalare il fatto che, malgrado la

creazione della ciclopista, i ciclisti sembrerebbero (ancora) preferire la via

carrabile. Conclude con un invito all'autorità a migliorare la segnalazione

delle ciclopiste e a prevedere maggiori controlli con eventuali sanzioni. Per

quanto attiene invece alla lamentata discontinuità dei percorsi, si osserva che

il contestato progetto stradale mira proprio a creare un percorso ciclabile

sicuro, comodo e continuo che colleghi gli insediamenti abitativi di Ligornetto,

Coldrerio e Mendrisio. Il suo tracciato si inserisce nella rete dei percorsi ciclabili

del Mendrisiotto e Basso Ceresio menzionati, con il grado di consolidamento "dato

acquisito", nella scheda M10 (Mobilità lenta) e R/M5 (Agglomerato del

Mendrisiotto/Rete urbana e mobilità) del piano direttore cantonale. Esso è incluso

nella prima tappa realizzativa dei percorsi ciclabili cantonali e regionali del

Mendrisiotto (cfr. messaggio governativo n. 6704 del 24 ottobre 2012 per l'attuazione

della strategia a favore della mobilità ciclabile [prima tappa]). Ora, proprio

perché non tutte le tratte della rete dei percorsi ciclabili del Mendrisiotto e

Basso Ceresio sono ancora state realizzate, esse risultano discontinue. Di qui

l'interesse pubblico di realizzare la tratta prevista dal contestato progetto

nell'ottica di dare continuità alla rete complessiva dei percorsi ciclabili.

4. Le critiche degli insorgenti si

concentrano poi sul calcolo della superficie espropriata, ritenuta superiore a

quella riportata nella tabella di espropriazione (cfr. in particolare ricorso

di RI 1 e RI 2, pag. 4, n. 11: "Ma la censura sostanziale dei ricorrenti

verte sulla striscia di terreno del loro fondo di cui si misconosce una formale

espropriazione"). RI 4 ne deduce inoltre che l'intero progetto stradale

poggi su misurazioni errate e/o imprecise e sia quindi affetto da potenziali

errori progettuali. In proposito si osserva quanto segue.

4.1. Come esposto ai

considerandi che precedono, davanti a questa Corte sono proponibili, contro la

decisione di approvazione del progetto stradale, sia censure riguardanti l'atto

pianificatorio in quanto tale, in particolare la conformità delle opere per

rapporto alla pianificazione direttrice sovrastante, sia censure riferite alle

prescrizioni del diritto edilizio o ambientale concretamente applicabili. Ad eccezione

della critica relativa alla pubblica utilità dell'opera, sollevata da RI 3 e appena

evasa, i ricorrenti insorgono contro il progetto non tanto per censurarne un

difetto tecnico o per chiederne una modifica del tracciato, quanto piuttosto

per contestare il calcolo della superficie espropriata, che sarebbe maggiore

rispetto a quella prevista nella tabella di espropriazione pubblicata, e quindi

a lamentare le conseguenze economiche che il progetto avrà sulle loro proprietà.

È vero che RI 4 sostiene pure che l'intero progetto stradale poggerebbe su

misurazioni errate e/o imprecise e sarebbe quindi affetto da potenziali errori

progettuali. Senonché tali critiche si rivelano prive di fondamento. Infatti se

da un lato essa non sostanzia minimamente la tesi secondo cui dall'utilizzo dei

piani catastali indicati nella Relazione tecnica (cfr. supra, consid.

A.b) deriverebbero potenziali errori progettuali, anche l'affermazione

generalizzata secondo cui l'intero progetto stradale poggerebbe su misurazioni

errate e/o imprecise risulta priva di riscontri oggettivi, ritenuto peraltro

che, salvo RI 3, contro il progetto non sono insorti altri proprietari di fondi

toccati dall'opera.

4.2. Ad ogni modo, in sede di risposta la

Sezione ha ribadito come il contestato progetto si basa sulle misure catastali

ufficiali disponibili al momento della sua pubblicazione, ossia quelle risultanti

dal registro fondiario prodefinitivo, e come il piano di espropriazione

riprenda tali dati. Giustamente le critiche dei ricorrenti non sono state

accolte, in quanto estranee all'oggetto del contendere. Infatti, di principio,

non è in sede di progetto stradale ai sensi della Lstr che possono essere messe

in discussione le basi catastali su cui esso si fonda. Eventuali contestazioni

al riguardo andranno quindi fatte valere se del caso nel quadro della procedura

di misurazione ufficiale in atto nel Comune (cfr. Sezione che, in sede di

risposta, indica "(…) è in corso la procedura di pubblicazione della

misurazione ufficiale definitiva in forma numerica del catasto del Comune di

Mendrisio - sez. Genestrerio al fine d'intavolare il registro fondiario

definitivo. Tale misurazione è attualmente in consultazione presso l'ufficio

delle bonifiche e del catasto e in seguito verrà pubblicata presso il Municipio

di Mendrisio"). Le contestazioni riguardanti l'ampiezza della superficie

espropriata andranno invece proposte in sede espropriativa (cfr. STA n.

50.2004.4 del 16 settembre 2004 consid. 2.1 e.2.2, n. 50.2009.13 dell'11

novembre 2011 consid. 3).

5. 5.1. Sulla base delle

considerazioni che precedono, i ricorsi devono pertanto essere respinti.

5.2. Dato l'esito, la

tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico dei ricorrenti,

secondo soccombenza. Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. I ricorsi sono respinti.

Considerandi

2.

La tassa di giustizia di

complessivi fr. 2'000.- è posta a carico dei ricorrenti nella misura di fr.

1'000.- ciascuno. Agli insorgenti vanno restituiti i rispettivi importi (pari a

fr. 500.- ciascuno) versati in eccesso a titolo di anticipo per le presunte

spese processuali. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

vicecancelliera