Mancata conferma di un dipendente comunale per soppressione della funzione

Incarto n.

52.2017.289

Lugano

18 aprile 2018

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan

Maria Tattarletti, vicepresidente,

Sarah

Socchi, Lorenzo Anastasi, supplente

vicecancelliera:

Paola

Passucci

statuendo

sul ricorso 22 maggio 2017 di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la

decisione 12 aprile 2017 (n. 1709) del Consiglio di Stato, che respinge

l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 26 luglio

2016 con cui il municipio di CO 1 non l'ha riconfermato quale vice-segretario

comunale al termine del periodo amministrativo;

ritenuto, in

fatto

A. Il rapporto d'impiego

dei dipendenti del comune di CO 1 si fonda tuttora sugli art. 125 e 127 della legge

organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2). I dipendenti comunali sono

quindi nominati di quadriennio in quadriennio, ritenuto che la conferma è

presunta se entro sei mesi dalle elezioni comunali il municipio non comunica

loro di non confermarli in carica, precisandone i motivi e rispettando il termine

di tre mesi, stabilito dall'art. 132 LOC per la disdetta data dal dipendente.

La garanzia di

stabilità del rapporto d'impiego per la durata del periodo amministrativo,

sancita dagli art. 125 e 127 LOC, è limitata soltanto dall'art. 9 del

regolamento organico dei dipendenti del comune di CO 1 del 20 dicembre 1990

(ROD), che conferisce al consiglio comunale la facoltà di modificare o sopprimere

in ogni tempo determinate funzioni.

B. Durante il quadriennio

amministrativo 2012-2016, il 1° ottobre 2012, il municipio di CO 1 ha assunto RI

1, qui ricorrente, quale vice-segretario comunale.

C. Con messaggio 21

ottobre 2015 (n. 2338), il municipio ha sottoposto al consiglio comunale alcune

modifiche del ROD, che prevedevano fra l'altro di sopprimere la funzione di

vice-segretario comunale, sostituendola con due posti da occupare con due funzionari

responsabili (cfr. messaggio municipale n. 2338 del 21 ottobre 2015, pag. 5).

Il giorno dopo RI 1 si

è ammalato. Non risulta che nel frattempo abbia mai ripreso il lavoro per il

comune.

Il 23 novembre 2015 il

consiglio comunale ha approvato la modifica del ROD sottopostagli dal

municipio, che è entrata in vigore il 1° gennaio 2016, dopo l'approvazione da

parte del Consiglio di Stato.

D. a. Il 17

febbraio 2016, RI 1 ha chiesto al municipio di notificargli una decisione

formale munita dell'indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso, sulle conseguenze

giuridico-materiali ex art. 9 ROD e segnatamente

- con situazione di continuazione della malattia;

- con interruzione della malattia

inclusiva degli arretrati per vacanze non consumate.

b. Il 9 marzo 2016, il

municipio ha confermato a RI 1 che a seguito delle modifiche del ROD nel

frattempo entrate in vigore la sua funzione era stata soppressa, per cui

tornava applicabile l'art. 9 ROD. Considerato che la sua perdurante inabilità

al lavoro aveva reso difficile reperirgli un altro posto adeguato alle

dipendenze del comune, il municipio gli ha chiesto di contattare appena possibile

il segretario comunale per concordare un incontro al fine di discutere e

chiarire la sua situazione.

c. Il 14 marzo

successivo il ricorrente ha nuovamente chiesto al municipio di inviargli una

decisione formale adottata in applicazione dell'art. 9 ROD, avvertendo che in

caso contrario si riservava di inoltrare un ricorso per denegata giustizia.

E. a. Il 6 aprile

2016 il municipio ha invitato RI 1 a riprendere immediatamente la propria

attività lavorativa, considerato che era stato ritenuto abile al lavoro a far

tempo dal 1° aprile 2016.

b. Il 14 aprile 2016 il

ricorrente ha chiesto al municipio di indire un incontro allo scopo di definire

la sua posizione a seguito della soppressione della funzione di

vice-segretario.

La richiesta, rinnovata

il 13 maggio seguente, è rimasta inevasa.

F. a. Il 24

maggio 2016, il municipio ha comunicato a RI 1 che la sua nomina non poteva

essere riconfermata e che il rapporto di lavoro sarebbe terminato alla fine del

mese di ottobre 2016, per mancata conferma giusta l'art. 7 ROD.

Il municipio ha altresì

rilevato che, omettendo di prendere contatto con il segretario e continuando a

rimanere assente benché fosse stato dichiarato abile al lavoro, il ricorrente

avrebbe dimostrato di non essere interessato a rimanere alle dipendenze del

comune.

b. Con scritto 9 giugno

2016, RI 1 si è opposto alla rescissione del rapporto d'impiego per mancata

conferma, rilevando di essere ancora ammalato e rimproverando al municipio di

non avergli offerto un'altra occupazione.

G. Il 26 luglio 2016 il

municipio ha quindi notificato a RI 1 la preannunciata mancata conferma del

rapporto d'impiego con effetto al 31 ottobre 2016. Per giustificare il

provvedimento, l'esecutivo comunale ha addotto la soppressione della funzione

di vice-segretario, l'assenza di alternative professionali adeguate, nonché l'apparente

indisponibilità a continuare il rapporto di lavoro.

H. Con giudizio 12

aprile 2017, il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo

il ricorso contro di esso inoltrato da RI 1.

Respinte le prove

richieste, il Governo ha in sostanza ritenuto che la mancata conferma fosse

sorretta da motivi sufficienti.

Fatti

I. Con ricorso 22 maggio

2017, RI 1 impugna il predetto giudizio davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla decisione di

licenziamento, con conseguente conferma del rapporto d'impiego.

Dopo aver illustrato in

dettaglio i fatti che hanno preceduto la decisione di non confermarlo in

carica, il ricorrente rimprovera al Consiglio di Stato di aver violato il

diritto di essere sentito, rifiutandosi di assumere le prove offerte. Nel

merito, ripropone in seguito le censure sollevate senza successo dinanzi al

Governo, insistendo sull'inesistenza di motivi atti a giustificare la mancata

conferma del rapporto d'impiego.

J. All'accoglimento del ricorso si

oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e il municipio,

che ribadisce la pertinenza dei motivi di disdetta addotti con la decisione impugnata.

K. Delle argomentazioni

espresse dalle parti con le successive comparse scritte si dirà, ove occorre,

nei seguenti considerandi.

Considerato, in

diritto

1.1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1

LOC. La legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente

toccato dal giudizio impugnato, è certa (art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm, RL 3.3.1.1).

Il ricorso, tempestivo

(art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Secondo l'art. 91

cpv. 1 LPAmm, se il Tribunale cantonale

amministrativo giudica il licenziamento disciplinare o la disdetta o la mancata

conferma ingiustificati, esso lo accerta nella propria sentenza. Il Tribunale

non può annullare il licenziamento, ripristinando il rapporto d'impiego. La

domanda di annullamento della decisione di mancata conferma posta a giudizio

dal ricorrente, è dunque improponibile. Il Tribunale può semmai soltanto accertare

l'illegittimità della decisione di non confermare in carica l'insorgente.

1.3. Il giudizio può

essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Come si vedrà qui di seguito, non occorre assumere le prove offerte dall'insorgente

(richiamo incarto concernente il ricorrente dalla sua assunzione, comprensivo

di note e rapporti interni, incarto relativo ai concorsi di segretario

comunale, incarto riferito all'approvazione del messaggio municipale n. 2338,

testi, ecc.).

2.Il ricorrente

rimprovera anzitutto al Consiglio di Stato di aver violato il suo diritto di

essere sentito, rifiutandosi di assumere le prove offerte che, a suo dire,

avrebbero permesso di dimostrare che la situazione non era affatto

incompatibile con il buon andamento del servizio e che, nella denegata ipotesi

che lo fosse stata, un'eventuale rottura del rapporto di fiducia era da

imputare al Municipio (cfr. replica, ad. 27).

2.1. Il diritto di

essere sentito, garantito dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della

Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), comprende anche il

diritto dell'interessato di offrire prove pertinenti e di ottenerne l'assunzione

(cfr. DTF 140 I 285 consid. 6.3.1, 140 I 99 consid. 3.4, 134 I 140 consid. 5.3,

130 II 425 consid. 2.1 e la giurisprudenza ivi citata).

La procedura

amministrativa cantonale è retta dal principio inquisitorio, che impone

all'autorità di accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la

decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie confrontando

accuratamente i contrapposti interessi, senza essere peraltro vincolata dalle

domande delle parti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). In quest'ambito, all'autorità

spetta la facoltà di procedere al cosiddetto apprezzamento anticipato delle

prove, rinunciando a quelle offerte dalle parti la cui assunzione non

condurrebbe verosimilmente ad alcun nuovo chiarimento rilevante per il giudizio

(DTF 140 I 285 consid. 6.3.1, 137 III 208 consid. 2.2, 134 I 140 consid. 5.2,

130 II 425 consid. 2.1). In base alla valutazione anticipata delle prove

esibite l'autorità amministrativa può quindi rifiutarsi di assumere quelle considerate

ininfluenti, ma deve darne ragione nel proprio giudizio (STA 52.2012.12 del 18

ottobre 2012 consid. 2.2; 52.2012.160 del 6 luglio 2012 consid. 2.2;

52.2011.576 del 4 gennaio 2012 consid. 2.2; 52.2007.162 del 12 giugno 2007

consid. 2.2).

2.2. La presente

vertenza ha per oggetto la questione di sapere se la decisione 26 luglio 2016,

mediante la quale il municipio ha posto fine al rapporto di impiego,

rifiutandosi di confermare il ricorrente nella carica di vice-segretario comunale

in occasione della scadenza del periodo quadriennale di nomina di tutti i dipendenti

comunali, si fondi su giustificati motivi. I provvedimenti che hanno preceduto

questa decisione non sono oggetto del ricorso qui in esame. Esulando dai limiti

del presente giudizio, le critiche sollevate in proposito dal ricorrente non

possono dunque essere prese in considerazione.

Ferma questa premessa,

va rilevato e sottolineato come il motivo principale, addotto dal municipio per

giustificare la decisione di mancata conferma, sia costituito dalla soppressione

della funzione di vice-segretario comunale. Il motivo principale su cui si fonda

il provvedimento censurato non è dunque riconducibile a mancanze o ad altri

comportamenti ascrivibili al ricorrente, ma discende da un fatto oggettivo,

certo ed inoppugnabile, qual è la soppressione della funzione occupata. Fatto,

questo, che rende superflua qualsiasi assunzione di prove, volte a dimostrare l'inesistenza

di qualsiasi altro motivo, imputabile al ricorrente, in grado di giustificare

la decisione del municipio di non confermarlo in carica alla scadenza del

quadriennio amministrativo 2012-2016. Se già la soppressione del posto è atta a

giustificare la mancata conferma, non occorre esaminare se il provvedimento

possa essere giustificato anche da altri motivi.

Dovendosi ricondurre

la decisione impugnata ad un fatto oggettivo certo, che non deve essere

dimostrato e che da solo la giustifica, cade di conseguenza nel vuoto la

censura di violazione del diritto di essere sentito sollevata dal ricorrente

con riferimento al rifiuto del Consiglio di Stato di assumere le prove

richieste per dimostrare l'inesistenza di altri motivi atti a giustificare la

decisione di non confermarlo in carica. Questa conclusione si impone con la

forza dell'evidenza se si considera che la mancata conferma discende

direttamente dalla decisione 23 novembre 2015 con cui il consiglio comunale ha

modificato la pianta organica dei dipendenti comunali, sopprimendo la funzione

di vice-segretario. Decisione entrata in vigore il 1° gennaio 2016, che con l'approvazione

del Consiglio di Stato è diventata inoppugnabile. Per le medesime ragioni, le

prove chieste davanti al Governo e qui riproposte (consid. 1.3), non vengono

pertanto assunte nemmeno in questa sede.

3.3.1. Come detto

in ingresso, i dipendenti del comune di CO 1 sono nominati ogni quadriennio,

ovvero a tempo determinato, con scadenza generale sei mesi dopo le elezioni

comunali (art. 125 e 127 cpv. 1 LOC). La riconferma è presunta, soggiunge l'art.

127 cpv. 2 LOC, se, entro sei mesi dalle elezioni, il municipio non comunica al

dipendente, precisandone i motivi, di non confermarlo in carica. Per principio,

durante il periodo di nomina, il rapporto d'impiego dei dipendenti comunali può

essere rescisso soltanto se sono dati i presupposti della destituzione o della

rimozione della carica per decadenza dei presupposti della nomina. Alla

scadenza di tale periodo, i dipendenti comunali possono invece essere licenziati

per giustificati motivi (art. 127 cpv. 3 LOC), ossia se sussiste un

valido motivo per non confermarli in carica per un ulteriore quadriennio.

Il motivo addotto per

giustificare la mancata conferma non presuppone una colpa specifica del dipendente.

Basta che il licenziamento risulti sorretto da motivi oggettivamente sostenibili.

La mancata conferma può quindi essere pronunciata

quando il dipendente non è più in grado di assolvere il proprio compito o

quando si instaura una situazione incompatibile con il buon andamento del

servizio, che pregiudica il compiuto soddisfacimento dell'interesse pubblico

curato dall'amministrazione.

Sono considerati

motivi giustificati, ad esempio,

l'inattitudine, ossia l'obiettiva incapacità di esplicare le mansioni inerenti

alla sua funzione o comunque a svolgere il lavoro per il quale il

pubblico dipendente è stato assunto o formato;

lo scarso rendimento - riguardato nella sua esistenza oggettiva, indipendentemente

dalle cause che potrebbero avervi influito - ed in particolare la palese

inefficienza del funzionario; e ancora

un'incompatibilità ambientale, dovuta a dissapori gravi con i colleghi o

ad attriti con i superiori, nociva all'andamento del servizio, ed in modo più

generale qualsiasi comportamento che costituisce un ostacolo obiettivo alla

prosecuzione del rapporto d'impiego (STA

52.2015.199 del 4 dicembre 2015, consid. 4.2; 52.2014.18 del 6 maggio 2014,

consid. 2.1; 52.2009.77 del 26 marzo 2009, consid. 2, confermata dalla STF 8C_411/2009 del 6 novembre 2009;

cfr. Guido Corti, Inadempimento dei doveri di servizio: sanzioni

disciplinari e provvedimenti amministrativi, in: RDAT II/1995 pag. 275).

La mancata conferma

può tuttavia essere pronunciata anche per motivi imputabili al datore di

lavoro, in particolare per soppressione del posto o della funzione occupata da

un dipendente.

In quest'ottica, va

rilevato che l'art. 9 ROD permette al datore di lavoro di sopprimere il posto o

la funzione non solo in concomitanza con la scadenza del periodo di nomina, ma anche

durante tale periodo, dietro corresponsione di un'indennità.

Ben si deve di

conseguenza dedurre che la soppressione del posto o della funzione costituisca

un motivo giustificato, di natura oggettiva ed assoluta, che permette di negare

la conferma in carica di un dipendente alla scadenza del periodo di nomina.

3.2. Nel caso

concreto, il municipio ha negato al ricorrente la conferma in carica del

ricorrente per il 31 ottobre 2016, data di scadenza del periodo di nomina dei

dipendenti comunali. Il provvedimento è stato adottato in applicazione

dell'art. 7 ROD, che riprende quasi testualmente i contenuti dell'art. 127 LOC.

Pur facendo

riferimento alla situazione venutasi a creare tra le parti, caratterizzata da

un inasprimento dei rapporti tale da escludere una continuazione del rapporto

d'impiego, non v'è dubbio che la decisione di non confermare in carica il ricorrente

sia da ricondurre in primo luogo alla soppressione della funzione di

vice-segretario, decisa dal consiglio comunale il 23 novembre 2015 giusta l'art.

9 ROD. Sotto questo risvolto, la decisione impugnata appare senz'altro

giustificata. Il motivo addotto, di natura oggettiva, era manifestamente insindacabile.

La decisione di non confermare in carica il ricorrente alla scadenza del

periodo di nomina era anzi un atto dovuto, al quale il municipio non poteva

sottrarsi. Non v'è invero chi non veda come il municipio non avrebbe comunque

potuto decidere diversamente senza violare il diritto. È evidente che se l'avesse

confermato in carica nella funzione di vice-segretario comunale ormai

soppressa, la decisione sarebbe addirittura stata nulla (art. 8 ROD), poiché

contraria all'art. 28 ROD, che a partire dal 1° gennaio 2016 non la contempla

più nella pianta organica dei dipendenti. Si trattava dunque di una decisione

ineludibile. Conclusione, questa, che porta peraltro a considerare

improponibile, non soltanto per l'art. 91 cpv. 1 LPAmm, ma anche per questo

specifico motivo, la domanda di confermarlo in carica come vice-segretario comunale,

posta a giudizio dal ricorrente.

4.Invano il

ricorrente adombra il sospetto che il municipio abbia procrastinato la disdetta

sino alla scadenza generale del periodo di nomina 2012-2016 al precipuo scopo

di sottrarsi al versamento dell'indennità minima di un anno di stipendio,

prevista dall'art. 9 ROD nel caso in cui la soppressione del posto non coincida

con questo termine.

Al riguardo va

considerato che la modifica dell'art. 28 ROD, che ha soppresso la funzione di

vice-segretario occupata dal ricorrente, non ha direttamente comportato lo

scioglimento del rapporto d'impiego già al momento in cui è entrata in vigore

(1° gennaio 2016). Nemmeno il ricorrente lo pretende. Né una simile tesi

potrebbe d'altronde essere accreditata. È invero evidente che occorreva ancora una

decisione del municipio che lo rescindesse, rispettando almeno il termine di

disdetta di tre mesi, applicabile alla mancata conferma (cfr. art. 132 LOC;

art. 10 ROD), onde evitare che i dipendenti che vengono licenziati per soppressione

del posto, ovvero per un motivo riconducibile al datore di lavoro, vengano trattati

peggio dei dipendenti che perdono il posto in seguito a mancata conferma,

ovvero per motivi a loro imputabili.

Ciò premesso, anche se

il municipio avesse effettivamente voluto far coincidere la decisione di

soppressione del posto - che era tenuto ad adottare per rendere operativa la

modifica del ROD - con la scadenza del periodo di nomina, al fine di evitare di

dover versare al ricorrente l'indennità prevista dall'art. 9 ROD, non è dato di

vedere in quale violazione del diritto sarebbe incorso. Considerato che questa

norma di regolamento non prescrive alcun termine entro il quale disdire un

rapporto d'impiego che viene a trovarsi in contrasto con il ROD a seguito della

soppressione di una funzione, la decisione di far coincidere la disdetta per

soppressione del posto con la mancata conferma evita anzi di privilegiare i

dipendenti licenziati per soppressione del posto durante l'ultimo anno del

quadriennio amministrativo, rispetto ai dipendenti che non vengono confermati

per altri motivi.

La questione può

comunque rimanere indecisa, perché il municipio non si è mai esplicitamente

pronunciato sull'eventuale riconoscimento dell'indennità di cui all'art. 9 ROD,

che il ricorrente non ha nemmeno rivendicato, limitandosi a chiedere l'annullamento

della decisione di mancata conferma, con conseguente ripristino della nomina

quale vice-segretario. Oggetto del presente giudizio è invero soltanto la

disdetta del rapporto d'impiego per soppressione del posto, che in quanto tale

non può in nessun caso essere dichiarata illegittima, poiché costituisce la

logica ed inevitabile conseguenza della modifica della pianta organica entrata

in vigore il 1° gennaio 2016. Tanto meno può essere annullata (art. 91 cpv. 1

LPAmm).

5.In esito alle

considerazioni che precedono, il ricorso, in quanto volto ad ottenere il

ripristino del rapporto d'impiego nella funzione di vice-segretario comunale,

va dunque respinto nella misura in cui è proponibile.

Restano riservate le

decisioni che il municipio dovrà semmai ancora adottare in merito alla

liquidazione dei rapporti di dare e avere fra il comune ed il ricorrente.

La tassa di giustizia

(art. 47 cpv. 1 LPAmm) e le ripetibili (art. 49 cpv.1 LPAmm) sono poste a

carico del ricorrente secondo soccombenza.

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è

respinto nella misura in cui è proponibile.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta interamente a

suo carico. L'insorgente rifonderà al comune di CO 1 fr. 2'000.- a titolo di

ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

a:

a;

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La vicecancelliera