Licenza edilizia per la costruzione di un capannone commerciale-amministrativo

Incarto n.

52.2017.297

Lugano

3 dicembre 2018

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan

Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea

Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Barbara

Maspoli

statuendo

sul ricorso del 24 maggio 2017 della

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la

decisione del 26 aprile 2017 (n. 1872) del Consiglio di Stato, che ha accolto

il ricorso presentato da CO 1 contro la risoluzione

del 17 luglio 2015 con cui il Municipio di Vacallo le ha rilasciato la

licenza edilizia per la costruzione di un

nuovo capannone commerciale, espositivo e amministrativo (part. __________);

ritenuto, in

fatto

A. a. Il 18 dicembre 2013

la RI 1, qui ricorrente, ha chiesto al Municipio di Vacallo il permesso di

costruire un capannone ad uso commerciale, espositivo e amministrativo su un terreno

(part. __________) in pendio situato in località __________, nella zona

artigianale-commerciale (Ar-Co). Lo stabilimento, a pianta grossomodo rettangolare,

è alto circa 10 m e strutturato su due livelli che, secondo i piani, saranno

adibiti all'esposizione e alla vendita di materiali e manufatti per l'edilizia

(1'075 mq), nonché a deposito edile (224 mq) e uffici (151 mq).

L'accesso all'edificio è dato a valle da via __________, una strada di servizio secondo il piano regolatore, non

ancora realizzata, che attualmente si

presenta come un percorso asfaltato

(part. __________), largo circa 3 m, che da uno stretto imbocco risale dalla

strada cantonale sottostante (via __________). Lungo questo percorso è

in particolare prevista una rampa bidirezionale per i camion (a sud-ovest) e

una serie di posteggi (9). Ulteriori stalli (16), da realizzare a monte dello

stabile, saranno raggiungibili risalendo ulteriormente via __________ e

svoltando su una pista sterrata (censita quale strada privata dal PR), che

oltre un riale ripiega all'interno del fondo.

b. Nel termine di pubblicazione, alla domanda si sono opposti alcuni vicini,

tra cui il resistente CO 1, proprietario di un fondo attiguo (part. __________), che ha sollevato svariate eccezioni,

tra cui l'urbanizzazione insufficiente del fondo.

c. L'istante in licenza ha in seguito completato gli atti con ulteriore

documentazione. Dando seguito a una richiesta dell'Area dell'esercizio e della

manutenzione del Dipartimento del territorio (Area EM), finalizzato a chiarire

l'accesso veicolare verso la strada cantonale sottostante, ha in particolare

prodotto un "progetto stradale preliminare" del 31 luglio 2014 dello

studio d'ingegneria __________ per attuare un primo lembo (ca. 20 m) della

strada di servizio pianificata, adeguando in particolare il raccordo con via __________.

Ha in seguito allegato anche un piano di proposta di segnaletica (varianti 1 e

2) del medesimo studio per la regolazione dei percorsi dei mezzi pesanti

all'interno del comparto (scritto del 3 giugno 2015).

d. Il 18 giugno 2015, i Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno

emesso il proprio avviso al progetto (n. 87641), integrato, tra l'altro, dal

preavviso dell'Area EM (favorevole ai piani di variante ing. __________

del 31 luglio 2014 e alla condizione che la nuova segnaletica sulla strada

cantonale [variante 2] sia autorizzata dall'Ufficio cantonale preposto). La

Sezione della mobilità ha invece chiesto di ridurre il numero di posteggi (da

25 a 18).

e. Fatto proprio tale avviso cantonale, il 18 giugno 2015 il Municipio ha

rilasciato la licenza edilizia richiesta alle condizioni in esso contenute,

respingendo tutte le opposizioni pervenute.

B. Con giudizio del 26

aprile 2017, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso interposto da CO 1

avverso la predetta decisione, che ha annullato.

Disattesa una richiesta di sospensione della procedura, il Governo ha anzitutto

rilevato come il fondo dedotto in edificazione non fosse attualmente

sufficientemente urbanizzato; la stessa domanda di costruzione ne darebbe atto.

La licenza, ha aggiunto, non autorizza invece - né potrebbe autorizzare - l'adeguamento

della strada di servizio, così come prospettato dal citato "progetto

stradale preliminare". Il permesso edilizio, ha proseguito, non potrebbe d'altra

parte essere subordinato alla condizione che l'opera stradale pianificata venga

realizzata: ciò presuppone infatti, perlomeno, l'esistenza di un progetto

stradale approvato e che il relativo credito sia stato stanziato. Tanto meno la

licenza edilizia potrebbe essere assoggettata alla condizione di posare un'adeguata segnaletica (che pure richiede un'altra

procedura). Escluso già per tali motivi che il progetto potesse essere

autorizzato, l'Esecutivo cantonale ha infine abbondanzialmente indicato che, a

un esame sommario, non sembrerebbero prive di fondamento neppure le altre

censure sollevate dal vicino (riferite al calcolo dei posteggi, alla deroga

alla distanza dal riale a est del fondo e al principio di inserimento ordinato

e armonioso nel paesaggio).

C. Avverso tale giudizio,

la RI 1 si aggrava ora davanti a questo Tribunale, chiedendo che sia annullato

e sia ripristinata la licenza edilizia o, in via subordinata, che gli atti

siano retrocessi alla precedente istanza per nuova pronuncia.

Ripercorsi i fatti e biasimato il Governo per non aver considerato la sua

ultima richiesta di sospensione e la convenzione del 21 aprile 2017 che ha frattanto

stipulato con il Municipio (per la realizzazione anticipata della strada in

questione), la ricorrente ritiene in

sostanza che tale accordo basterebbe per considerare sufficientemente

urbanizzato il fondo. L'allestimento del progetto stradale e la sua

pubblicazione, ha aggiunto, sarebbero imminenti. Inammissibili, siccome

immotivate, sarebbero invece le considerazioni espresse sommariamente dal

Governo sulle altre censure.

D. All'accoglimento del

ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni.

L'Ufficio delle domande di costruzione si

riconferma nella sua posizione, così pure il Municipio, rimettendosi al

giudizio del Tribunale. CO 1 postula invece il rigetto del gravame, contestando

puntualmente le tesi dell'insorgente con argomenti di cui si dirà, per quanto

occorre, in appresso.

E. Con la replica e le

dupliche le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive

conclusioni e domande di giudizio, sviluppando ulteriormente le proprie tesi.

F. In sede di

istruttoria, il Tribunale ha chiesto al Municipio di produrre le decisioni

finora adottate, da esso medesimo e dal Consiglio comunale, in merito a

progettazione, stanziamento dei crediti necessari e realizzazione della strada

di servizio di via __________ (prevista dal PR). Della documentazione esibita

dall'Esecutivo comunale con scritto del 26 ottobre 2018 (corrispondente a

quella in parte già prodotta dall'insorgente) si riferirà, nella misura del

necessario, più avanti. Così pure delle relative osservazioni formulate dalle

parti.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13

marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente,

personalmente e direttamente toccata dal giudizio impugnato di cui è

destinataria (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,

tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere reso sulla base delle tavole processuali, integrate

dalla documentazione di cui si è detto in narrattiva (consid. F). La situazione

dei luoghi emerge in modo sufficientemente chiaro dai piani e dalle fotografie

agli atti. Non occorre ripetere il sopralluogo esperito dalla precedente

istanza. Tanto meno assumere le prove (testi, ecc.) genericamente sollecitate

dall'insorgente.

2. Da respingere è anzitutto la critica della

ricorrente al Governo di non aver ulteriormente

sospeso la procedura (art. 24 LPAmm) così come aveva postulato il 7 dicembre

2016, rispettivamente di non aver considerato la sua ennesima richiesta di

sospensione del 25 aprile 2017. Al di là del fatto che la trasmissione di quest'ultimo

scritto si è all'evidenza accavallata con la pronuncia resa dal Governo, va

comunque osservato che l'invio della convenzione stipulata con il Municipio il

21 aprile 2017 non imponeva affatto una sospensione della procedura di ricorso.

Tanto più che, come si vedrà qui di seguito, il percorso verso la realizzazione

della controversa strada risulta ancora oggi lungo e incerto, a prescindere

dalla predetta convenzione.

3. 3.1. L'autorizzazione

a costruire può essere rilasciata solo se il fondo è urbanizzato (art. 22 cpv.

2 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700). Un fondo

è urbanizzato se dispone, fra l'altro, di un accesso sufficiente ai fini della

prevista utilizzazione (art. 19 cpv. 1 LPT). La

nozione di accesso sufficiente attiene al diritto federale, il quale

stabilisce tuttavia unicamente principi generali, mentre i requisiti di

dettaglio sono eventualmente fissati dal diritto cantonale e comunale (cfr. DTF 123 II 337 consid. 5b, 117 Ib 308 con-sid. 4a; RDAT I-2003

n. 59 consid. 3; André Jomini, in:

Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, n. 2,

10 e 19 ad art. 19). L'esigenza

di un accesso sufficiente si riallaccia a considerazioni di polizia del

traffico, sanitaria e del fuoco. L'accesso deve essere tale da non

compromettere la sicurezza della circolazione stradale e la fluidità del

traffico. Deve inoltre garantire ai mezzi di soccorso la possibilità di

accedere liberamente al fondo. La sufficienza dell'accesso deve essere valutata

tenendo conto dell'utilizzazione prevista, segnatamente delle possibilità

edificatorie del comparto interessato e delle circostanze concrete (cfr. DTF

127 I 103 consid. 7d, 123 II 337 consid. 5b). L'autorità decidente fruisce in

proposito di una certa latitudine di giudizio, censurabile da parte del

Tribunale unicamente nella misura in cui perfezioni gli estremi della

violazione del diritto (cfr. art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm; DTF 121 I 65 consid.

3a). La sufficienza dell'accesso deve di massima essere assicurata sia di

fatto, sia di diritto al momento del rilascio

del permesso (cfr. DTF 127 I 103 consid. 7d; RtiD I-2011 n. 39 consid. 2.2 con

rinvii; I-2011 n. 19 consid. 4.1 e rimandi). Se non esiste già al momento del rilascio

della licenza edilizia, deve essere almeno certo che l'accesso sia

concretamente realizzato al momento in cui vengono portati a compimento i

lavori di costruzione dell'edificio o dell'impianto che ne viene servito (cfr.

STA 52.2008.182 del 23 settembre 2008 consid. 3.1; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 22 ad art. 19).

3.2. Per legge, l'ente pubblico

urbanizza le zone edificabili entro i termini previsti dal programma di urbanizzazione; se necessario, può

scaglionare l'urbanizzazione (cfr. art. 19 cpv. 2 LPT). Tale obbligo non conferisce al proprietario un

diritto soggettivo all'urbanizzazione dei suoi fondi (cfr. Eloi Jeannerat, in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre

Tschannen, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Ginevra/Zurigo/Ba-silea

2016, n. 47 ad art. 19). Per porre rimedio a eventuali ritardi nella

realizzazione delle opere di urbanizzazione, l'art. 19 cpv. 3 LPT stabilisce

che, se l'ente pubblico non urbanizza le zone edificabili nei termini previsti,

deve permettere ai proprietari fondiari di provvedere da sé all'urbanizzazione

dei fondi secondo i piani approvati dall'ente pubblico oppure di anticipare le

spese d'urbanizzazione giusta il diritto cantonale. Tale norma è stata recepita

a livello cantonale dall'art. 38 della legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011 (LST; RL 701.100). Secondo questa disposizione, se

l'urbanizzazione della zona edificabile non è realizzata nei termini previsti

dal programma di urbanizzazione, i proprietari fondiari possono:

- prevedere

da sé all'urbanizzazione dei fondi secondo i piani approvati, stabilendo con il

comune per contratto di diritto pubblico segnatamente le modalità d'esecuzione

dei lavori, il diritto di proprietà sulle opere, le condizioni per l'allacciamento

dei vicini, il riscatto delle opere e il trasferimento di diritti e obblighi

all'ente pubblico (lett. a);

- anticipare

Fatti

i costi dell'urbanizzazione, stabilendo con il comune mediante contratto di

diritto pubblico segnatamente l'importo da anticipare, il rimborso del capitale

anticipato e l'interesse dovuto (lett. b).

La norma presuppone

avantutto la mora dell'ente pubblico, che il proprietario può chiedere al

municipio di accertare, comunicandogli nel contempo di voler porre in atto uno

degli strumenti dell'art. 19 cpv. 3 LPT. L'esecutivo consenziente

sottoscriverà dunque un contratto di diritto

pubblico soggetto all'approvazione del legislativo (cfr. art. 13 cpv. 1 lett. g

e 42 cpv. 2 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 [LOC; RL 181.100];

Messaggio sul disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009,

n. 6309, pag. 63 seg.), che, nel caso in cui il proprietario intenda provvedere

autonomamente all'urbanizzazione, deve contenere le indicazioni esatte dall'art. 38 lett. a LST (cfr. anche art. 47 cpv. 2 del

regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst;

RL 701.110). In ogni caso, gli impianti di urbanizzazione devono essere

realizzati secondo i piani approvati dall'ente pubblico (cfr. art. 19

cpv. 3 LPT e 38 lett. a LST; STA 52.2016.645 del 25 giugno 2018 consid. 3.1).

4. 4.1. In

concreto, il fondo dedotto in edificazione (part. __________) è attualmente

servito da via __________, una strada in salita larga ca. 3 m, che con uno

stretto imbocco è collegata alla strada cantonale sottostante (cfr. piani e

fotografie agli atti). È pacifico che questo percorso che si spiega a valle del

fondo - nella sua configurazione attuale - sia manifestamente inadeguato a

sopportare il traffico indotto dal nuovo stabilimento (cfr. in tal senso, anche

la relazione tecnica del progetto stradale preliminare del 31 luglio 2014, pag.

1). Edificio che, come visto in narrativa, sarà destinato all'esposizione, alla

vendita e allo stoccaggio di materiali edili su una superficie di oltre 1'000

mq. Manifestamente insufficiente, come ben emerge dai piani e controlli dello

studio d'ingegneria __________, appare in particolare il primo tratto della

strada esistente, con il raccordo su via __________, che dovrebbe essere percorso dai camion (lunghi 10 m) che dovranno accedere

alla rampa prevista a sud-ovest (cfr. verifiche di uscita dei camion

annesse alla relazione tecnica del progetto preliminare del 31 luglio 2014 e

alla relazione tecnica del progetto definitivo del 24 agosto 2017, da cui

emerge che solo un allargamento del raccordo

potrebbe tutt'al più consentire le manovre). Ostacolato, senza l'allargamento

della strada, risulta pure l'accesso alla successiva serie di posteggi. Nemmeno

l'insorgente pretende del resto che la strada esistente risponda alle sue

effettive necessità.

4.2. Il piano regolatore, come già accennato, prevede di urbanizzare la zona

artigianale-commerciale di situazione ampliando il percorso esistente (part. __________) con una nuova strada di servizio (a

doppia corsia) larga fino a 6.50 m (m 5 + 1.50 di marciapiede), adeguando l'innesto

sulla strada cantonale (cfr. estratto piano del traffico agli atti). La strada,

attualmente, non è ancora stata realizzata. Il Governo ha in particolare

rilevato che la licenza edilizia non potrebbe essere subordinata alla

condizione che questa nuova opera viara venga eseguita: non essendo ancora

stato allestito e approvato un progetto stradale, né stanziato il relativo

credito per l'opera di competenza dell'ente pubblico, troppo incerta sarebbe la

sua concretizzazione, per comunque poter ritenere dato il requisito dell'accesso

sufficiente.

Il giudizio resiste alle critiche della ricorrente, e ciò anche considerando le

decisioni frattanto prese a livello comunale.

4.3. Anzitutto, è ben vero che nel corso dell'ultimo anno circa è stato

allestito (agosto 2017), pubblicato e approvato il progetto stradale per una "prima

tappa" d'ampliamento di via __________ e l'imbocco su via __________ (cfr.

doc. L, M e N, nonché allegati al citato scritto del 26 ottobre 2018). La

relativa decisione d'approvazione del Municipio del 25 maggio 2018, tuttavia,

non è ancora cresciuta in giudicato (essendo stata impugnata davanti al Governo,

cfr. citato scritto del 26 ottobre 2018).

Ben più significativo è comunque come a tutt'oggi manchi una determinazione del

legislativo comunale che avalli l'esecuzione di tale opera, approvando i

crediti necessari e il piano di finanziamento (cfr. art. 30 cpv. 1 della legge sulle strade del 23 marzo 1983 [Lstr;

RL 725.100] e 13 lett. g LOC); risoluzione, che di principio deve

precedere l'avvio della procedura di progetto

stradale (cfr. art. 30 cpv. 1 Lstr). Con decisione del 17 dicembre 2017, il

Consiglio comunale si è infatti finora limitato a concedere un credito di fr. 53'000.- per la progettazione

definitiva dell'allargamento stradale; non per la sua realizzazione.

Non porta ad altra conclusione la convenzione del 21 aprile 2017 (doc. G), con

cui la RI 1 si è impegnata ad anticipare i costi di progettazione (ca. fr.

13'932.-) e di costruzione (ca. fr. 110'000.- +/- 20%) di un primo lembo di via

__________ con il raccordo su via __________ ("limite d'opera 1";

ca. 370 mq) - inclusi eventuali espropri - mentre il Municipio ha impegnato il

Comune a rimborsarglieli (cfr. punti 2, 4 e 6 con preventivo e planimetria

allegati). Anzitutto non risulta che una simile convenzione - eccedente il

limite di delega dell'Esecutivo locale (fr. 60'000.-; cfr. art. 29 del

regolamento comunale di Vacallo) - sia stata sottoposta per ratifica al

Consiglio comunale. Inoltre, non è ben dato di vedere come tale accordo - che

come detto interessa solo il "limite d'opera 1" (con un'area d'intervento

di ca. 370 mq in cui è inclusa solo una prima striscia di una ventina di metri di

via __________, cfr. convenzione e planimetria citate) - possa coprire l'intera

prima tappa del progetto stradale pubblicato. Tappa che, come ben emerge dal

relativo incarto (doc. L), ingloba un tratto ben più lungo (ca. 70 m) della

strada di servizio di PR (comprensivo di tutta la fascia a valle della part. __________,

fino a poco prima del ponte sul riale [part. __________ e __________]), oltre a

diversi adeguamenti sulla strada cantonale, per una superficie totale d'intervento

pari a più del doppio (ca. 800 mq) e un preventivo di spesa ben più consistente

(fr. 477'414.-, di cui fr. 124'740.- per via __________ e fr. 352'674.- per via

__________; cfr. relazione tecnica del 24 agosto 2017, pag. 2 e 14 segg. e

planimetrie). Tale fatto è peraltro

confermato anche dal preventivo presentato il 17 ottobre 2017 dalla __________ al Municipio (cfr. pag. 1, da cui

emerge che il progetto presentato nell'agosto 2017 comprendeva già il "limite

d'opera 2", e planimetrie allegate).

Già solo a fronte di queste circostanze e dei diversi inciampi procedurali -

per quanto qui interessa - non si può quindi che ritenere ancora lungo e incerto

l'iter verso la realizzazione della strada di servizio pianificata, necessaria

affinché il fondo possa essere considerato sufficientemente urbanizzato ai fini

della destinazione auspicata in base all'art. 19 cpv. 1 LPT e alla

giurisprudenza sopraesposta (consid. 3.1). A giusta ragione il Governo ha quindi

annullato la licenza edilizia.

5. Fermo quanto

esposto - e senza che si renda necessario entrare nel merito di altri aspetti su

cui neppure il Governo si è veramente chinato -, il giudizio impugnato non può

pertanto che essere confermato, siccome immune da violazioni del diritto.

6. 6.1. Alla luce

dei considerandi che precedono, il ricorso va respinto.

6.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a

carico dell'insorgente, che rifonderà inoltre al resistente, assistito da un

legale, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per questa sede (art. 49

cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è

respinto.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dall'insorgente, resta a suo carico.

Quest'ultima rifonderà inoltre a CO 1 un identico importo a titolo di

ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.

).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

vicecancelliera