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Incarti n.

52.2017.34

52.2017.40

Lugano

16 ottobre 2018

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matteo

Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Paola

Passucci

statuendo

sui ricorsi

a.

b.

del

17 gennaio 2017 del

RI 1, ,

patrocinato

da: PA 1, ,

del

20 gennaio 2017 del

Comune di ,

rappresentato

dal suo Municipio, ,

contro

la

decisione del 30 novembre 2016 (n. 5359) del Consiglio di Stato, che ha

respinto le impugnative presentate dagli insorgenti avverso la risoluzione del 14 gennaio 2016 con cui la

Sezione degli enti locali si è rifiutata di ratificare le condizioni di

finanziamento della nuova sede della Protezione Civile __________, approvate dal

Consiglio consortile in occasione della sua seduta del 20 maggio 2015;

ritenuto, in

fatto

A. a. Il 2 agosto

2012 la Delegazione amministratrice dell'allora Ente regionale di Protezione

civile del __________ (oggi RI 1; in seguito: RI 1) ha licenziato il messaggio

n. 2/2012 per la richiesta di un credito di CHF 3'910'000.- più spese

accessorie per l'acquisto degli spazi da adibire a nostra nuova sede

(composta di uffici, aule, magazzino e autorimessa) presso il Centro di Pronto

Intervento a __________. La Delegazione ha in particolare invitato i propri

delegati a voler risolvere:

1. È approvato l'acquisto in proprietà per piani

degli spazi da adibire a nuova sede dell'Ente regionale di PCI del __________

nel Centro di pronto intervento di proprietà del Comune di __________, la cui

costruzione è prevista sul mappale numero __________ di __________.

2. Alla Delegazione

amministratrice è concesso un credito di CHF 3'910'000.00 più spese

accessorie per l'acquisizione della quota di proprietà per piani.

3. La spesa sarà registrata nel conto investimenti,

voce numero 503, "Costruzioni edili".

4. Contributi o partecipazioni sanno registrati in

diminuzione dell'investimento previsto.

5. La quota parte dell'investimento di ogni singolo

comune sarà calcolata sulla base dell'ultimo dato ufficiale della popolazione

residente permanente al momento della stipulazione dell'atto d'acquisto.

6. Ai comuni è data facoltà di ammortizzare tutta o

parte della rispettiva quota d'investimento con uno o più versamenti da

concordare con la Delegazione amministratrice.

7. La Delegazione amministratrice è autorizzata a

finanziare l'investimento tramite un prestito bancario da stipularsi alle

migliori condizioni di mercato.

Gli oneri di finanziamento saranno addebitati ai

singoli Comuni in base alla rispettiva quota residua da ammortizzare.

8. La Delegazione amministratrice è autorizzata a

perfezionare gli atti necessari all'intavolazione della proprietà per piani.

9. Il credito è da utilizzare entro il 31 dicembre

2015.

b. Riunitasi in assemblea straordinaria il 26 settembre 2012, l'Assemblea

consortile ha approvato il messaggio con voto quasi unanime.

c. Adita su istanza del

24 ottobre 2012 della Delegazione amministratrice dell'Ente, con decisione del 3

dicembre 2012 la Sezione degli enti locali (SEL) ha ratificato la predetta risoluzione

assembleare. La medesima è quindi regolarmente cresciuta in giudicato.

B. Precedentemente

a questi eventi, e segnatamente il 1° gennaio 2012, erano entrate in vigore alcune

modifiche della legge federale sulla protezione della popolazione e sulla

protezione civile del 4 ottobre 2002 (LPPC;

RS 520.1) concernenti in particolare la costruzione di rifugi e l'attribuzione

della competenza nella gestione dei contributi sostitutivi ai Cantoni, invece

che ai Comuni e alle organizzazioni regionali.

A livello cantonale il legislatore ha quindi proceduto ad adattare le norme d'applicazione

del diritto federale, modificando in particolare gli art. 35 e 36 della legge

sulla protezione civile del 26 febbraio 2007 (LPCi; RL 520.100), poi entrati in

vigore il 1° gennaio 2014, nel senso che in Ticino la competenza a gestire i contributi

sostitutivi è stata attribuita al Dipartimento delle istituzioni e per esso

alla Sezione del militare e della protezione della popolazione (SMPP) con

effetto a partire dal 1° gennaio 2012. In virtù della norma transitoria di cui

al nuovo art. 36 LPCi, i contributi sostitutivi incassati dai Comuni fino al

31 dicembre 2011 vengono riversati alle Regioni (cpv. 1) e nei Comuni

con posti protetti a sufficienza possono essere utilizzati secondariamente

(al massimo 50%) per altri scopi di protezione civile (cpv. 2 lett. c).

C. Preso atto delle

suddette modifiche della LPCi pubblicate sul FU n. 84/2013 e pur essendo

consapevole che le stesse non erano ancora entrate in vigore, con lettera del

29 ottobre 2013 il Municipio di __________ si è rivolto alla SMPP chiedendo "di

poter utilizzare il 50% dei contributi sostitutivi da noi incassati sulla base

di autorizzazioni a costruire rilasciate entro il 31.12.2011 per il finanziamento

della nuova sede della PCi presso il nuovo Centro di pronto intervento".

Evadendo questa richiesta, con risoluzione del 18 febbraio 2014 la SMPP ha

autorizzato il Comune "ad utilizzare i propri contributi sostitutivi per finanziare altre misure

di protezione civile, in

quanto attualmente ha un grado di copertura superiore al 100% (un posto

protetto per abitante)". In particolare, l'ha autorizzato ad utilizzare

gli importi incassati dal Comune fino al 31.12.2011 a parziale finanziamento

della nuova sede della PCi presso il nuovo Centro di pronto intervento a __________

(quota parte del Comune di __________).

D. a. Dopo avere

debitamente informato i Comuni consorziati in merito al nuovo quadro

legislativo nel frattempo entrato in vigore e alla propria intenzione di

modificare le modalità di finanziamento della nuova sede volendo fare capo

integralmente ai contributi sostitutivi (cfr. lettera 23 aprile 2014 della

Delegazione consortile, agli atti), mediante istanza del 3 giugno 2014 il RI 1

ha formalmente chiesto alla SMPP di poter finanziare l'operazione di acquisto

della nuova sede attingendo dai contribuiti sostitutivi ed ha quindi postulato

che a tale scopo gli venisse riservato provvisoriamente l'importo di fr.

2'730'947.-, da poi addebitare sui contributi sostitutivi prelevati dai singoli

Comuni come da conteggio indicato nel medesimo scritto, che avrebbe potuto

essere leggermente modificato a dipendenza del numero di abitanti rilevati al

momento della firma dell'atto notarile di compravendita (cfr. richiesta

utilizzo contributi sostitutivi del 3 giugno 2014, agli atti).

b. In risposta a tale missiva, il 10 giugno 2014 la SMPP ha comunicato quanto

segue:

(…) in merito alla vostra lettera del 3 giugno u.s.

(…) riteniamo necessario fissare un incontro presso in nostri

uffici di __________. Lo scopo è di rettificare la documentazione in base alle

nuove disposizioni di legge relative al finanziamento con contribuiti sostitutivi

(CS).

Infatti quanto riportato nelle vostre lettere del 23 aprile u.s. trasmesse ai Comuni

da parte del Consorzio di PCi non corrisponde a quanto fissato nel Regolamento

sulla protezione civile (RPCi) entrato in vigore il 01.01.2014.

Le attuali basi legali conferiscono le competenze di

gestione dei contributi sostitutivi ai Consorzi di PCi previo ottenimento dell'autorizzazione

cantonale. L'utilizzo dei fondi (RPCi art. 31a cpv. a) per altri scopi di PCi a

favore di una Regione di PCi dovranno essere prelevati sussidiariamente

dal conto contributi sostitutivi della Regione dall'importo disponibile in

percentuale di quei Comuni con un grado di copertura superiore al 100%.

In questo senso la vostra richiesta del 3 giugno u.s.

di utilizzo dei CS è pertinente, mentre dovranno essere riviste le chiavi di

riparto (…).

c. Il 7 agosto 2014 la

SMPP, riferendosi nuovamente alla richiesta formulata il 29 ottobre 2013 dal

Municipio di __________ di utilizzo dei contributi sostitutivi per il

finanziamento della nuova sede regionale della PCi, ha comunicato a quest'ultimo

che sulla base delle normative in vigore "ogni utilizzo deve ottenere

preventivamente un'autorizzazione cantonale rilasciata dalla nostra Sezione".

Ricordato che "le modifiche al RPCi [regolamento sulla protezione civile del 3 giugno 2008; RL 520.110] stabiliscono

che, i fondi dei contributi sostitutivi per altri scopi di PCi a favore di un

Consorzio, devono venir prelevati prioritariamente dal conto contributi

sostitutivi della Regione dall'importo disponibile in percentuale di quei Comuni con un grado di copertura superiore al 100%",

la SMPP ha poi indicato l'iter procedurale da seguire per poter utilizzare i

contributi sostitutivi per altri scopi di PCi, definito in occasione del

prospettato incontro, che si era tenuto il 17 luglio 2014 presso i suoi uffici alla

presenza dei rappresentanti del RI 1, della SMPP e della SEL (cfr. lettere del

7 agosto 2014 della SMPP ai Comuni consorziati):

a) la Delegazione consortile deciderà l'importo dei

contributi sostitutivi che intenderà utilizzare e licenzierà un messaggio in

tal senso al Consiglio consortile (…);

b) susseguente invio del messaggio e della lettera

informativa ai Municipi e ai loro rappresentanti in Consiglio consortile;

c) decisione da parte del Consiglio consortile (…);

d) scaduti i termini di ricorso la Delegazione

consortile inoltrerà alla SMPP la richiesta di utilizzo dei contributi

sostitutivi.

E. Per attuare

quanto indicato in precedenza, il 10 settembre 2014 la Delegazione consortile

del RI 1 ha emanato un nuovo messaggio (n. 6/2014) - inviato ai Comuni

consorziati il giorno seguente - concernente il finanziamento della nuova sede

del Consorzio attingendo ai contributi sostitutivi, con il quale ha precisato

che, a seguito delle modifiche legislative intervenute negli ultimi tempi, si

rendeva necessario rettificare la decisione assembleare del 26 settembre 2012. In

particolare, per quanto qui più interessa, nella sua lettera accompagnatoria 11

settembre 2014 allegata al predetto messaggio, la Delegazione consortile ha

indicato quanto segue:

(…) In sintesi: i contributi sono in gestione

al Consorzio di PCi per cui, in caso di utilizzo per un'opera a carattere

regionale, a beneficiarne è il Consorzio e non più il singolo Comune. Nel caso

concreto del finanziamento della nostra nuova sede sarà il Consorzio a decidere

l'importo di contributi da utilizzare, e tutti i Comuni ne beneficeranno

indipendentemente dalla sufficienza di posti protetti sul loro territorio e dai

singoli importi precedentemente utilizzabili per altri scopi di protezione

civile. Conseguentemente necessita una nuova decisione del Consiglio consortile

in merito al finanziamento della nuova sede. La delegazione consortile ha

licenziato un messaggio in proposito, che ricevete in allegato. La proposta in

esso contenuta è di pagare totalmente l'acquisto della nuova sede attingendo ai

contributi sostitutivi, così che l'investimento sarà esente da costi di

finanziamento e di ammortamento (…).

La Delegazione consortile ha pertanto postulato la modifica dei punti 5, 6 e 7

della decisione adottata il 26 settembre 2012 dal legislativo consortile, come

segue:

1. Il

finanziamento sarà effettuato attingendo dal conto contributi sostitutivi regionale,

secondo i disposti dell'art. 31a cpv. 2 del Regolamento sulla Protezione

civile, e meglio come indicato nell'allegato C.

Copia dello scritto 11 settembre 2014 ai Municipi

dei Comuni consorziati e del messaggio ad esso allegato sono stati

inviati alla SMPP, che con lettera del 24 settembre 2014 ha proposto alcune

banali correzioni, poi apportate, riprendendo in toto il concetto di

finanziamento della nuova sede della PCi tramite l'utilizzo di contributi

sostitutivi.

F. Il 21 ottobre

2014 il RI 1 ha postulato presso la SMPP il rilascio dell'autorizzazione preventiva

per l'utilizzo dei contributi sostitutivi

regionali al fine di procedere all'acquisto della nuova sede presso il Centro

pronto intervento (CPI) a __________, con conseguente riservazione dell'importo

di ca. fr. 3'942'000.- (fr. 3'910'000.- prezzo forfettario d'acquisto + ca. fr.

32'000.- di spese accessorie).

Il 5 novembre seguente la SMPP ha provveduto a riservare, per conto del

Consorzio, l'importo richiesto, precisando tuttavia che la decisione definiva

sull'utilizzo dei contributi sostitutivi sarebbe stata emanata unicamente dopo

la crescita in giudicato della relativa risoluzione di competenza del Consiglio

consortile.

G. a. Con decisione

unanime del 20 maggio 2015, il Consiglio consortile del RI 1 ha approvato il

messaggio n. 6/2014, confermando in questo modo la volontà di finanziare la nuova

sede PCi, nel suo complesso, tramite contributi sostitutivi (cfr. estratto del

verbale della seduta, agli atti).

b. Cresciuta regolarmente in giudicato dopo pubblicazione agli albi dei Comuni

consorziati e sul FU n. 40/2015 del 22 maggio 2015, il 25 agosto 2015 la

summenzionata decisione è stata quindi sottoposta per ratifica alla Sezione

degli enti locali.

H. a. Preso atto del contenuto della circolare del 5

agosto 2015 dell'Ufficio federale della protezione della popolazione (UFPP),

trasmessa a tutti i Cantoni e nella quale veniva sottolineato come i

contributi sostitutivi non possano essere utilizzati per fare fronte alle spese

generate dall'amministrazione cantonale, regionale o comunale, come pure nel

settore dell'istruzione, nel corso di un incontro informale avvenuto il 15

ottobre 2015 con il Direttore del Dipartimento delle istituzioni, il presidente

del RI 1 ed il sindaco di __________ sono stati informati del fatto che, contrariamente

a quanto ipotizzato in un primo momento, non sarebbe stato possibile attingere

dai contributi sostitutivi incassati per poter finanziare l'acquisto della nuova

sede della PCi.

b. Il 17 novembre 2015 il Dipartimento delle istituzioni ha quindi allestito un

documento (doc. DD), che ha inviato a tutte le Regioni di PCi, con il quale ha

reso noto il contenuto della suddetta direttiva federale ed ha chiarito che i

fondi accumulati tramite il prelievo di contributi sostitutivi non potevano

essere impiegati per l'acquisto di immobili da destinare quale sede di PCi.

Fatti

I. Visto

il preavviso negativo 22 dicembre 2015 della SMPP - che riprende in sostanza

quanto indicato nella circolare dell'UFPP del 5 agosto 2015, ricordando altresì

che la regolamentazione dell'amministrazione dei contributi sostitutivi

spetta ai Cantoni, motivo per cui resta unicamente ipotizzabile un eventuale

uso dei contributi in parola nella forma di un prestito privilegiato (cfr.

preavviso agli atti) - con decisione del 14 gennaio 2016 la SEL si è rifiutata

di ratificare la risoluzione del 20 maggio 2015 del Consiglio consortile con

cui erano state modificate le condizioni di finanziamento della nuova sede

della PCi del __________ (dispositivo n. 1). Ha pure statuito (dispositivo n.

2) che restavano in vigore le condizioni d'acquisto della nuova sede di PCi

stabilite con risoluzione assembleare del 26 settembre 2012, riservata la

facoltà al RI 1 di definire direttamente con i servizi competenti del Cantone

(SMPP) un uso dei contributi sostitutivi nella forma di un prestito senza interessi.

L. Con

due separate impugnative (a) e (b), di identico tenore, il RI 1 e il Comune di __________

hanno impugnato la predetta decisione dinnanzi al Consiglio di Stato,

postulando, in ordine, che ne fosse accertata la nullità e, nel merito, il suo

annullamento, con conseguente rilascio dell'autorizzazione ad utilizzare i

contributi sostitutivi già riservati preventivamente (fr. 1'037'549.- per il

Comune di __________ e fr. 3'942'000.- per il RI 1, come da decisioni 18

febbraio e 5 novembre 2014 della SMPP) allo scopo di finanziare l'acquisto

della nuova sede della PCi a ________.

In quella sede i ricorrenti hanno

innanzitutto eccepito la competenza della SEL a statuire sulla domanda di autorizzazione

dell'uso dei contributi sostitutivi, asserendo che la decisione, stando

all'art. 30 RPCi, spettava esclusivamente alla SMPP. Nel merito, gli insorgenti

hanno poi contestato la risoluzione impugnata, sostenendo che il finanziamento della

nuova sede PCi tramite contributi sostitutivi andava ammessa poiché la formulazione

"altre misure di protezione civile" di cui all'art. 47 cpv. 2

LPPC contemplerebbe anche l'utilizzo di tali mezzi finanziari per la realizzazione

di infrastrutture come quella in discussione. Essi hanno infine ravvisato nell'agire della SMPP una lesione del principio

della buona fede e dell'affidamento, per il fatto che quest'ultima aveva dato a

più riprese, anche per atti concludenti, chiare garanzie in merito alla

possibilità di utilizzare i contributi sostitutivi incassati per l'acquisto

della nuova sede della PCi a ______. Da ultimo hanno censurato pure la

violazione del divieto di retroattività "in quanto è stata applicata,

quale presunta base legale per giustificare la mancata autorizzazione all'uso

dei CS [contributi sostitutivi], la direttiva 5 agosto 2015 dell'UFPP

(…), che non può comunque assumere

valenza di legge, ad un iter avviato nel 2012, attivato con il supporto

dell'Autorità di vigilanza".

M. Con giudizio del 30 novembre 2016

il Consiglio di Stato ha respinto entrambi i predetti ricorsi. Esposte le

normative federali e cantonali applicabili, il Governo ha rilevato che la

competenza della SEL a pronunciarsi sulla risoluzione 20 maggio 2015 del

Consiglio consortile scaturisce dai combinati art. 42 della legge sul

consorziamento dei Comuni del 22 febbraio 2010 (LCCom; RL 183.100), 205 della

legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100) e 49 del

regolamento di applicazione della legge organica comunale del 30 giugno 1987

(RALOC; RL 181.110). Nel merito, ha considerato che la nozione "altre

misure di protezione civile" di cui agli art. 47 cpv. 2 LPPC e 22 cpv.

1 lett. c dell'ordinanza sulla protezione civile del 5 dicembre 2003 (OPCi; RS

520.11) deve essere intesa in senso restrittivo, vale a dire che vi rientrano unicamente

le misure in stretta relazione con la protezione civile in quanto tale; la

realizzazione di aule, uffici e autorimesse non ricade dunque sotto questo

concetto, ragione per cui il finanziamento di simile opere tramite l'utilizzo

dei contributi sostitutivi non può essere ammesso. Dopo aver analizzato tutta

la corrispondenza agli atti, il Governo non ha ravvisato nell'agire della SMPP una disattenzione dei principi della

buona fede e dell'affidamento, non avendo la medesima mai dato chiare e

definitive garanzie in merito al rilascio di un'autorizzazione che

permettesse di far capo ai contributi sostitutivi per poter procedere all'acquisto

della nuova sede della PCi. L'esecutivo cantonale ha quindi respinto anche le

censure relative alla violazione del divieto di retroattività delle leggi

sollevate dagli insorgenti, annotando che la decisione con cui la SEL aveva

negato la ratifica della risoluzione 20 maggio 2015 del Consiglio consortile non

dipendeva tanto dalla direttiva del 5 agosto 2015 dell'UFPP, quanto piuttosto

dalle modifiche, entrate in vigore il 1° gennaio 2012, che erano state

apportate dal legislatore federale alla LPPC. Infondate sarebbero infine anche

le argomentazioni addotte con riferimento ad una presunta violazione del

principio di legalità, l'autorità avendo statuito sulla base delle norme di

legge in vigore.

N. Con separate impugnative di

identico tenore il RI 1 e il Comune di __________ insorgono ora dinanzi a

questo Tribunale, chiedendone l'annullamento e postulando di poter utilizzare i

mezzi finanziari accumulati attraverso il prelievo di contributi sostitutivi per

l'acquisto della nuova sede della Pci di __________. Ripropongono in sostanza le

medesime censure già sollevate davanti alla precedente istanza di giudizio.

O. All'accoglimento dei gravami si

sono opposti il Governo, senza formulare particolari osservazioni, e la SMPP, adducendo

degli argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.

Dal canto suo, la SEL si è limitata a fare riferimento al proprio allegato di risposta

del 29 febbraio 2016 inoltrato davanti al Consiglio di Stato.

Con gli allegati di replica e duplica

le parti si sono riconfermate

essenzialmente nelle loro rispettive, antitetiche tesi e conclusioni.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo è data dall'art. 50

cpv. 2 LPCi. La legittimazione attiva del Comune di __________ e del RI

1 è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). I ricorsi,

tempestivi (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono pertanto ricevibili in ordine e possono

essere evasi con un unico giudizio (art. 76 cpv. 1 LPAmm) sulla base delle

tavole processuali, senza procedere ad atti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

2.1. Con l'entrata in vigore, il

1° gennaio 2012, di alcune modifiche alla LPCC e all'OPCi si è introdotta la

possibilità di utilizzare i contributi sostitutivi in primo luogo per

finanziare i rifugi pubblici dei Comuni e rinnovare

i rifugi privati (art. 47 cpv. 1 LPPC) e, solo in secondo piano, per sostenere "altre

misure di protezione civile" (art. 47 cpv. 2

LPPC). A questo proposito l'art. 22 cpv. 1 OPCi precisa che i contributi

sostitutivi sono destinati secondo il

seguente ordine di priorità: (a) alla realizzazione, all'equipaggiamento,

all'esercizio, alla manutenzione e al rinnovamento dei rifugi pubblici, (b) al

rinnovamento dei rifugi privati, solo se i proprietari hanno rispettato

l'obbligo di diligenza, (c) ad altre misure di protezione civile, in

particolare per il controllo periodico dei rifugi o l'acquisizione di materiale

di protezione civile. L'elenco riportato dall'OPCi non è esaustivo, i Cantoni

sono liberi di fissare le loro priorità.

2.2

A livello cantonale la materia è

regolata dagli art. 35 e 36 LPCi, nonché 29 e segg. RPCi.

L'art. 35 cpv. 1 LPCi dispone che il

Consiglio di Stato disciplina il prelievo di contributi sostitutivi. Il

Dipartimento, soggiunge il cpv. 2, ne fissa l'ammontare. Giusta l'art. 36 cpv.

1.

LPCi, nella sua formulazione in vigore dal 1° gennaio 2014 (BU 2013, 507) i

contributi sostitutivi sono incassati dal Cantone. Essi sono registrati per

singolo Comune e vengono gestiti dal Dipartimento mediante lo specifico "Fondo

contributi sostitutivi PCi". I contributi sostitutivi, precisa il cpv. 2, possono

essere usati come segue: (a) prioritariamente (al minimo 50%) per la

realizzazione, l'equipaggiamento, l'esercizio, la manutenzione e il

rinnovamento dei rifugi pubblici, come pure per il rinnovamento dei rifugi privati

a livello cantonale, (b) secondariamente (al massimo 50%) per altri scopi di

protezione civile. Secondo la norma transitoria di cui all'art. 36 cpv. 1 LPCi,

i contributi sostitutivi incassati dai Comuni fino al 31 dicembre 2011

vengono riversati alle Regioni ed il Dipartimento ne stabilisce la modalità ed

i termini. Essi vengono gestiti come segue: (a) sono registrati per singolo

Comune e il loro impiego deve essere autorizzato dal Dipartimento, (b) nei

Comuni che non dispongono di posti protetti a sufficienza, i contributi sostitutivi

sono destinati alla realizzazione, nonché all'equipaggiamento, all'esercizio,

alla manutenzione e al rinnovamento dei rifugi pubblici, come per il

rinnovamento dei rifugi privati presenti sul territorio comunale, (c) nei

Comuni con posti protetti a sufficienza, i contributi sostitutivi possono

essere utilizzati come segue: prioritariamente (al minimo 50%) per la

realizzazione di rifugi in altri Comuni

della Regione, nonché all'equipaggiamento, all'esercizio, alla manutenzione e

al rinnovamento dei rifugi pubblici, come pure per il rinnovamento dei rifugi

privati, secondariamente (al massimo 50%) per altri scopi di protezione civile

ai sensi dell'art. 36 cpv. 4.

L'art. 36 cpv. 4 LPCi specifica, dal

canto suo, che sono altri scopi di protezione civile, in particolare: la realizzazione,

il rimodernamento e la sistemazione delle costruzioni protette, compreso il

loro equipaggiamento, l'istruzione, le pianificazioni e i preparativi, l'impiego

in caso di catastrofe o di eventi straordinari, la messa a disposizione di

materiale, infrastrutture ed equipaggiamento di protezione civile e le opere di

prevenzione nell'ambito della protezione civile. L'art. 30 RPCi dispone che

l'impiego dei contributi sostitutivi deve essere approvato e autorizzato dal

Dipartimento, il quale tiene il controllo dei contributi sostitutivi incassati,

conservati e spesi. Il Dipartimento, precisa ancora l'art. 31, definisce le

priorità sull'impiego dei contributi sostitutivi per altri scopi di protezione

civile. Per quanto concerne l'utilizzo dei fondi, l'art. 31a RPCi

prevede che per i rifugi pubblici e il rinnovo dei rifugi obbligatori, i fondi

sono prelevati sussidiariamente: (a) dal conto contributi sostitutivi della

Regione di PCi versati nel Comune dove è ubicato il rifugio, (b) dal Fondo

contributi sostitutivi del Cantone dall'importo disponibile del Comune dove è

ubicato il rifugio, (c) dal conto contributi sostitutivi della Regione di PCi

dall'importo disponibile in percentuale di quei Comuni con un grado di copertura

superiore al 100%, (d) dal Fondo contributi sostitutivi del Cantone dall'importo disponibile, (e) dai mezzi

propri del Comune interessato. Per gli altri scopi di PCi a favore di una

Regione, i fondi sono prelevati sussidiariamente (cpv. 2): (a) dal conto contributi

sostitutivi della Regione dall'importo disponibile in percentuale di quei Comuni con un grado di

copertura superiore al 100%, (b) eventualmente dal fondo del Cantone

dall'importo disponibile, (c) dai mezzi propri della Regione

interessata. Per gli altri scopi di PCi a favore del Cantone, i fondi sono

prelevati sussidiariamente: (a) dal Fondo contributi sostitutivi del Cantone

dall'importo disponibile, (b) dai mezzi propri del Cantone (cpv. 3).

L'incasso, il prelievo e l'utilizzo dei contributi sostitutivi è regolato

inoltre da una specifica direttiva (n. 801) del 16 giugno 2014 della SMPP, entrata

in vigore il 1° luglio 2014.

3.

3.1. Gli insorgenti contestano

anche in questa sede la competenza della SEL a statuire sulle domande di

autorizzazione per l'uso dei contributi sostitutivi che essi avevano formulato,

asserendo che su tali questioni la decisione spetterebbe esclusivamente alla

SMPP. A loro giudizio, la SEL non avrebbe pertanto dovuto entrare nel merito

della richiesta di ratifica della risoluzione 20 maggio 2015, presentata il 25

agosto 2015 dalla Delegazione consortile, perché, diversamente dalla prima

decisione adottata il 26 settembre 2012 dal legislativo consortile, questa

seconda risoluzione non contemplava più l'accensione di un credito, ma prevedeva

unicamente l'uso di fondi già di pertinenza del RI 1 (gestiti e amministrati

dalla Regione) per finanziare l'acquisto della nuova sede di PCi di __________.

3.2

La censura è fondata. Come rettamente sostenuto dai ricorrenti, la domanda

inoltrata il 25 agosto 2015 al Cantone dalla Delegazione consortile non riguardava

una risoluzione assembleare nell'ambito della quale era stata approvata l'accensione

di un credito - e per cui si sarebbe resa necessaria l'approvazione della SEL in

applicazione degli allora vigenti art. 42 LCCom e 205 LOC -, ma verteva

unicamente sull'ottenimento dell'autorizzazione a poter utilizzare i contributi

sostitutivi già di pertinenza del Consorzio (ma gestiti e amministrati dalla Regione)

per finanziare l'acquisto della nuova sede della PCi; autorizzazione, questa,

che però solo il Dipartimento, e per

esso la SMPP, poteva dare, stante quanto sancito dall'art. 30 RPCi.

Ne discende pertanto che dal profilo giuridico la decisione del 14 gennaio 2016

della SEL è nulla, in quanto pronunciata da un'autorità che non era competente

a determinarsi sull'oggetto, al centro della richiesta formulata il 25 agosto

2015.

della Delegazione consortile. Malgrado ciò, e contrariamente a quanto

sostenuto dagli insorgenti, non si giustifica ancora di rinviare l'intero incarto

alla SMPP, affinché si esprima tramite decisione formale e non semplice

parere sulla suddetta richiesta della Delegazione consortile. A questo proposito occorre infatti considerare che,

nel caso di specie, motivi di economia processuale e di celerità di

giudizio inducono questa Corte a ritenere che la SMPP si sia già chiaramente

espressa sulla questione dell'utilizzo dei contributi sostitutivi da parte del RI

1.

per l'acquisto della sua nuova sede di __________. Lo ha fatto in un primo

tempo il 22 dicembre 2015, allorquando ha espresso il proprio preavviso

negativo alla SEL riguardo alla ratifica della risoluzione consortile del 20 maggio 2015 ed in seguito attraverso i vari

allegati responsivi che essa ha presentato davanti sia al Consiglio di Stato

che al Tribunale cantonale amministrativo, con i quali ha sempre ribadito la

sua posizione. In simili circostanze, un rinvio degli atti alla SMPP affinché

statuisca formalmente sulla richiesta del RI 1 di poter di utilizzare i

contributi sostitutivi per il finanziamento della sua nuova sede non si

giustifica in quanto si tradurrebbe in un mero esercizio di stile, dato che la

suddetta autorità cantonale non potrebbe far altro che riconfermare per l'ennesima

volta la sua posizione negativa.

Malgrado l'errore procedurale che ha caratterizzato la fase iniziale del

presente procedimento e che comunque non ha arrecato ai ricorrenti alcun

pregiudizio sul piano puramente processuale, si impone pertanto di ugualmente

entrare nel merito delle censure sollevate in questa sede dai ricorrenti.

4.

4.1.

Il Comune di __________ ed il RI 1 ripropongono davanti a questo Tribunale la

tesi secondo cui il finanziamento della nuova sede PCi del __________ tramite quanto prelevato a titolo di contributi

sostitutivi debba essere ammesso poiché la formulazione "altre misure

di protezione civile" di cui agli art. 47 cpv. 2 LPPC e 22 cpv. 1 OPCi

contemplerebbe l'utilizzo di tali fondi anche per la realizzazione (e quindi pure

l'acquisto) di una infrastruttura immobiliare come quella realizzata presso il

CPI a __________.

4.2

Orbene, il diritto federale stabilisce che i contributi sostitutivi

spettano ora ai Cantoni (cfr. art. 47 cpv. 3 LPPC), ai quali viene data la possibilità di utilizzarli in modo mirato

secondo le loro esigenze, al fine di procedere a una compensazione solidale tra

i Comuni con una sovraccapacità in posti protetti e i Comuni con uno

scarso grado di copertura. L'obiettivo perseguito dalla suddetta norma è quindi

quello di ottimizzare la realizzazione di rifugi e colmare in modo mirato il

disavanzo di posti protetti (cfr. FF 2010 5293, pag. 5301). La legge permette,

in via secondaria, l'utilizzo di tali contributi per "altri scopi di

protezione civile" (art. 47 cpv. 2 LPCC). Come già esposto sopra (cfr.

consid. 2.1), quest'ultima possibilità è precisata dall'art. 22 cpv. 1 OPCi,

norma che definisce secondo quale ordine di priorità sono destinati i

contributi sostitutivi, e meglio: (a) alla realizzazione, all'equipaggiamento,

all'esercizio, alla manutenzione e al rinnovamento dei rifugi pubblici; (b) al

rinnovamento dei rifugi privati, solo se i proprietari hanno rispettato

l'obbligo di diligenza;(c) ad altre misure di protezione civile, in particolare

per il controllo periodico dei rifugi o l'acquisizione di materiale di

protezione civile.

Dai materiali legislativi che hanno accompagnato l'adozione delle basi legali federali e, segnatamente dalle

Spiegazioni relative alla "Revisione dell'ordinanza sulla protezione

civile, Commenti alle singole disposizioni" del 30 novembre 2011, nonché

dal "Commento agli articoli concernenti le costruzioni di

protezione della legge federale sulla protezione della popolazione e sulla protezione civile (LPPC) e dell'ordinanza sulla

protezione civile (OPCi)" del 1° novembre 2015, emanati dall'UFPP,

risulta che la nozione "altre misure di protezione civile",

di cui alle suddette norme, va

interpretata in senso stretto, vale a dire che sono prese in considerazione

unicamente le misure in relazione con la protezione civile propriamente detta. Nel

primo documento appena menzionato viene infatti precisato che rientrano nella

nozione di "altre misure di protezione civile" le "misure

inerenti alle costruzioni di protezione, come ad esempio i controlli periodici

dei rifugi (partecipazione ai costi del materiale, degli apparecchi di misurazione

e del personale di terzi) o la manutenzione e l'esercizio degli impianti di

protezione civile" (cfr. commento all'art. 22 OPCi, pag. 5).

Nel secondo documento (commento agli art. 47 cpv. 2 LPPC e 22 cpv. 1 lett.

c OPCi, pagg. 10-11) viene in particolare evidenziato che in questo tipo di

misure "non sono invece comprese le misure

inerenti alle amministrazioni cantonali, regionali e comunali della protezione

civile, come ad esempio i salari degli impiegati (tra cui ad esempio gli

istruttori) o le infrastrutture amministrative (come ad esempio le

infrastrutture d'istruzione)". La direttiva del 5 agosto 2015 dell'UFPP,

inviata a tutti i capi dei servizi cantonali

responsabili della protezione della popolazione e della protezione civile, non

fa dunque altro che meglio chiarire il contenuto e la portata degli art. 47

cpv. 2 LPPC e 22 cpv. 1 lett. c OPCi, ribadendo in modo esplicito che le

spese generate dall'amministrazione a livello cantonale, regionale e comunale,

al pari delle spese d'istruzione, non possono essere coperte tramite l'utilizzo

dei contributi sostitutivi in quanto non inclusi nel concetto di "altre

misure di protezione civile". In particolare, contrariamente a

quanto sembrano sostenere gli insorgenti, tale direttiva non va al di là di

quanto era già stato stabilito dal legislatore, ma era unicamente volta a

chiarire il contenuto della legge.

Questa Corte ritiene dunque che l'acquisto dei locali destinati ad ospitare

la nuova sede PCi del __________, non rientri sotto tale nozione, ragione per cui il finanziamento di questa

operazione attraverso l'utilizzo dei fondi accumulati con il prelievo di contributi

sostitutivi non può essere ammesso in quanto ciò sarebbe contrario a

quanto prescritto dal diritto federale. A giusta ragione pertanto la SMPP si è alla

fine opposta a questa soluzione.

4.3

Quanto appena esposto permette quindi

di respingere anche le censure, sollevate dai ricorrenti, secondo cui nel caso

concreto la decisione che vieta loro di far capo ai contributi sostitutivi,

sarebbe lesiva del divieto di retroattività delle leggi e del principio della

legalità. Infatti, alla luce di quanto sin qui considerato, il mancato rilascio

di un'autorizzazione in tal senso non scaturisce dalla direttiva 5 agosto 2015

dell'UFPP, ma si fonda direttamente sulle sopra menzionate disposizioni delle

LPPC e della relativa ordinanza, la cui entrata in vigore, avvenuta il 1°

gennaio 2012, è ben precedente alle richieste che erano state formulate a

questo proposito dalla Delegazione consortile.

5.

5.1. I ricorrenti rimproverano alla

SMPP di avere agito nell'occasione in modo lesivo del principio della buona

fede e dell'affidamento. Affermano che quest'ultima avrebbe fornito a più riprese,

anche per atti concludenti, garanzie in merito alla possibilità di impiegare

quanto incassato attraverso il prelievo di contributi sostitutivi per acquistare

la nuova sede della PCi di __________.

5.2

L'art. 9 della Costituzione federale

della Confederazione Svizzera del 18

aprile 1999 (Cost.; RS 101) sancisce che ognuno ha diritto di essere trattato

secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato.

L'autorità che fa promesse o raccomandazioni,

dà informazioni o assicurazioni o assume un atteggiamento tale da far nascere

precise aspettative è pertanto, in principio, tenuta a rispettare le

aspettative così suscitate, quand'anche fossero contrarie alla legge

(illegali), se sono cumulativamente adempiute le seguenti condizioni:

l'autorità è intervenuta in una situazione concreta nei confronti di una

determinata persona, la stessa ha agito o reputato di aver agito nei limiti

della sua competenza, il privato non ha immediatamente potuto rendersi conto dell'inesattezza delle informazioni

ricevute e, fondandosi sulle stesse, ha preso disposizioni che non potrebbe modificare

senza subire pregiudizio. Inoltre la legge non deve essere cambiata tra il

momento della decisione e quello in cui la buona fede viene invocata (cfr. DTF 141

V 530 consid. 6.2, 137 II 182 consid. 3.6.2, 131 II 627 consid. 6.1 con rinvii;

STA 52.2015.17 del 24 maggio 2017 consid. 4.2, 52.2013.277 del 6

novembre 2013 consid. 4.2, 90.2006.12 del 17 gennaio 2008 consid. 5.3; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

Parte generale, 2a ed., Cadenazzo 2002, n. 616 segg., 639 con rinvii). Soddisfatte

queste esigenze, il principio della buona fede prevale su quello della

legalità, riservato il caso in cui un interesse pubblico preponderante impone

l'applicazione della legge a scapito dell'interesse del privato al mantenimento degli impegni assunti dall'autorità. In

quest'ultima evenienza, lo Stato risponde tuttavia del danno cagionato al

cittadino deluso nelle proprie legittime aspettative.

5.3

Nel caso in esame, i suddetti requisiti non

sono soddisfatti. Se da un lato è sicuramente vero che dall'esame della

documentazione agli atti emerge che, contrariamente a quanto assunto dal

Governo, al Municipio di __________ ed al RI 1 erano state date dalla SMPP a

più riprese delle evidenti rassicurazioni in merito alla possibilità di far

capo ai contributi sostitutivi per finanziare la realizzazione della nuova sede

di PCi (cfr. in particolare gli scritti del 18 febbraio, 12 giugno e 7 agosto

2014.

al Municipio e 10 giugno 2014 e 5 novembre 2014 al RI 1), dall'altro lato

occorre però anche considerare che in virtù di ciò da parte degli insorgenti

non sono state adottate delle particolari disposizioni sulle quali essi non possono

più fare ritorno, se non subendo dei chiari

pregiudizi. Anche il fatto che le informazioni ricevute dalla SMPP abbiano

portato il Consorzio a modificare, rispetto a quanto previsto inizialmente, le

modalità di finanziamento dell'intera operazione ha sì cagionato una sicura

perdita di tempo al RI 1, ma costituisce comunque un inconveniente che,

per quanto possa essere fastidioso, non ha arrecato ai ricorrenti alcun danno o

svantaggio irreversibile. Per il Consorzio rimangono infatti sempre d'attualità

le modalità di finanziamento che erano state inizialmente previste con

risoluzione assembleare del 26 settembre 2012. Esso avrebbe comunque anche la

possibilità di definire con la SMPP l'uso dei contributi in parola sotto forma

di un prestito senza interessi, così come era stato proposto da questa stessa

autorità nel suo preavviso del 22 dicembre 2015 alla SEL.

Ne discende dunque che, sebbene l'agire della SMPP non vada esente da critiche,

non risultano ancora riunite le condizioni che permetterebbero

ai ricorrenti di invocare con successo la tutela della buona fede al fine di

ottenere l'autorizzazione auspicata.

6.

Per

finire occorre ancora rilevare che gli insorgenti lamentano, seppur di

transenna, la violazione del principio della parità di trattamento. A questo

proposito rilevano come in tempi recenti nel Canton __________ sia stato realizzato,

con il permesso delle competenti autorità cantonali, un edificio destinato al

ricovero/posteg-

gio di

mezzi pesanti della PCi il cui finanziamento è stato assicurato facendo

capo ai contributi sostitutivi.

Sennonché, anche questo argomento non può essere condiviso. A prescindere dal

fatto che la parità di trattamento non può essere invocata fondandosi su

confronti fra casi decisi da autorità diverse, resta comunque il fatto che la

sola circostanza secondo cui la legge non sia stata correttamente applicata in

uno o più casi non conferisce di massima all'interessato che si trova nella

medesima situazione un diritto di essere anch'egli trattato diversamente da

quanto prevede il diritto (cfr. al riguardo: DTF 139 II 49 consid. 7.1, 136 I

65.

consid. 5.6, 134 V 34 consid. 9). Dal profilo della parità di trattamento

nell'illegalità, l'interesse pubblico all'applicazione del diritto oggettivo di

norma prevale. Posto dunque come l'attuale legislazione federale non permetta

di utilizzare i contributi sostitutivi per finanziare l'acquisto o la

realizzazione di immobili da destinare quale sede di PCi (vedi sopra consid. 4),

il semplice fatto che in un singolo caso concreto verificatosi in un altro Cantone questa regola parrebbe non essere

stata rispettata non conferisce ancora ai ricorrenti il diritto di beneficiare nella

fattispecie che li riguarda di un trattamento analogo.

7.

7.1. Stante quanto precede, il

Tribunale non può che respingere i ricorsi, confermando il giudizio governativo

impugnato.

7.2

Visto l'esito la tassa di giustizia e le spese sono poste in parti uguali

a carico dei ricorrenti, che hanno agito in questa sede a tutela dei loro

interessi pecuniari (art. 47 cpv. 6 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

I ricorsi (a)

e (b) sono respinti.

2.

La tassa di

giustizia e le spese di complessivi fr. 2'000.- sono poste in parti uguali a

carico dei ricorrenti.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.

).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera