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Revoca della licenza edilizia e ordine di ripristino del fondo

21 agosto 2018Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

i lavori sarebbero stati avviati nei termini di validità del permesso. Di

seguito, ha considerato che l'ordine del 15

gennaio 2014 fosse ininfluente per l'esito della vertenza, trattandosi di una

procedura concernente un altro fondo. Alla luce della seconda diffida,

ha ritenuto che i lavori dovessero iniziare il 1° luglio 2016. Visto che, in

base ad una fotografia agli atti, intorno al 23 giugno 2016 era stato

effettuato uno scavo volto alla costruzione dei garage, il primo termine sarebbe

stato rispettato. Ritenuto invece che quello per concludere i lavori sarebbe

scaduto indicativamente il 1° gennaio 2017, la revoca sarebbe stata prematura. Sennonché,

al momento della sua emanazione era da escludere che il proprietario potesse ultimare

le opere nei termini. Per questa ragione, ha considerato giustificato il provvedimento. Di contro, ha

ritenuto indifendibile la condotta di RI 1. Quanto alla lamentata

violazione della buona fede da parte del Municipio per non aver rispettato i

termini indicati nella diffida, tale inadempienza non implicherebbe

automaticamente l'accoglimento del ricorso, essendo il provvedimento

legittimato dalla prolungata inattività dell'interessato.

D. Contro il predetto giudizio governativo, RI 1 e RI

2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo

l'annullamento della revoca (e implicitamente della risoluzione che l'ha tutelata), la conferma del permesso e

l'annullamento dell'ordine di ripristino del mapp. __________ secondo lo

stato anteriore.

Preliminarmente, gli insorgenti rivendicano la legittimazione di RI 2 ad

aggravarsi contro la revoca, ritenuto che è destinatario dell'ordine del 15

gennaio 2014 e proprietario del fondo sul quale è stato allestito il

cantiere per le opere di cui alla licenza del 12 dicembre 2012. I box

prefabbricati sarebbero inoltre destinati alla __________, della quale RI 2 è direttore

con firma individuale. Nel merito, ribadiscono che l'esecuzione delle costruzioni

sarebbe stata bloccata dalla procedura ricorsuale concernente l'ordine del 2014.

Senza la possibilità di servirsi dell'area di cantiere sul mapp. __________ e quindi

dell'accesso al mapp. __________, sarebbe stato impossibile procedere coi

lavori. I ricorrenti ritengono di averli comunque iniziati nel termine biennale

di validità del permesso. Avrebbero altresì ossequiato il termine imposto con

la seconda diffida per riprendere le attività, posto che hanno proceduto

all'installazione del cantiere e allo scavo per le platee dei box nel giugno

del 2016. Non sarebbero dunque comprensibili le ragioni per cui il Governo ha tutelato

la revoca. Nessuno pretenderebbe peraltro che il progetto si ponga in contrasto

col diritto. La facoltà di ottenere un nuovo permesso identico al precedente renderebbe

priva di senso la revoca. L'art. 24 del regolamento di applicazione della legge

edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110) andrebbe in ogni caso interpretato

in maniera restrittiva, limitando la sua applicazione ai soli casi in cui si

configurano situazioni di potenziale pericolo. Le autorità non avrebbero

inoltre proceduto ad una ponderazione dei contrapposti interessi. Leso sarebbe pure

il principio della buona fede. Da ultimo, non sarebbe chiaro in base a quali

elementi il Consiglio di Stato abbia stimato che sarebbe stato impossibile

terminare gli interventi in 20 giorni.

E. All'accoglimento del

ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni. Ad identica conclusione perviene il Municipio, con argomentazioni

di cui si dirà, se necessario, nei considerandi di diritto.

F. Con la replica,

gli insorgenti si riconfermano nelle proprie allegazioni e domande di giudizio.

Le altre parti hanno

rinunciato a presentare una duplica.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge

edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL

705.100). La legittimazione attiva di RI 1, istante in licenza e proprietario

del fondo oggetto del permesso di costruzione, è certa (art. 21 cpv. 2 LE; art.

65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100). Indiscutibile è pure la potestà ricorsuale di RI 2 ad

aggravarsi contro il giudizio che ha dichiarato irricevibile il suo gravame. Se

fosse legittimato a contestare anche il provvedimento municipale è questione di

merito che verrà trattata in seguito. Con queste annotazioni, il ricorso,

tempestivo (art. art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza

istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e

dell'oggetto delle contestazioni emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole

processuali. Neppure i ricorrenti sollecitano l'assunzione di particolari mezzi

di prova.

Considerandi

2.

2.1. Secondo

l'art. 65 cpv. 1 LPAmm, ha diritto di ricorrere chi è particolarmente toccato

dalla decisione impugnata ed ha un interesse degno di protezione

all'annullamento o alla modificazione della stessa. La nozione di interesse

degno di protezione corrisponde a quella, identica, racchiusa negli art. 48

lett. a della legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre

1968.

(PA; RS 172.021) e 103 lett. a della legge federale sull'organizzazione

giudiziaria del 16 dicembre 1943 (OG; abrogata dall'art. 131 cpv. 1 della legge

sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110). In materia

edilizia, di principio sono legittimati a ricorrere contro le decisioni del

Municipio unicamente l'istante, le persone che hanno fatto opposizione, il

Dipartimento e, in seconda istanza, il Comune (cfr. art. 21 cpv. 2 LE).

2.2

Pacifica è innanzitutto la legittimazione di RI 2 a contestare

l'ordine di ripristino del suo fondo, essendo direttamente e

personalmente toccato da quel provvedimento, parte integrante della risoluzione

municipale contestata. Limitatamente a questo punto della decisione, di cui era

espressamente chiesto l'annullamento (cfr. petitum), il Consiglio di

Stato avrebbe dunque dovuto senz'altro riconoscergli la potestà ricorsuale. Dato

l'esito del giudizio (cfr. consid. 4.2 e 4.3), non si giustifica di rinviare gli

atti all'istanza inferiore, affinché si esprima in merito.

2.3

Per contro, a

giusta ragione non gli è stato riconosciuto un interesse personale a dolersi della revoca del permesso. Di principio, legittimato

ad aggravarsi contro un siffatto provvedimento è l'istante in licenza, quale beneficiario dell'autorizzazione a costruire.

Inoltre, la legittimazione potrebbe essere riconosciuta al proprietario del

terreno, che a seguito della revoca potrebbe essere raggiunto da un ordine di

ripristino concernente il medesimo fondo. Sennonché, RI 2 non è istante in

licenza, né è proprietario del fondo sul quale avrebbero dovuto sorgere i box. Ininfluente

è pure il suo ruolo all'interno della __________, alla quale sarebbe stato concesso

l'uso dei manufatti. Su questo punto, il giudizio governativo resiste quindi

alle critiche. Sia come sia, ritenuto che RI 2 è sempre intervenuto congiuntamente al fratello, la cui potestà ricorsuale ad

aggravarsi contro la revoca è indiscussa, la questione risulta priva di portata

pratica.

3.

La licenza edilizia è un atto amministrativo,

mediante il quale l'autorità accerta che nessun impedimento di diritto pubblico

si oppone all'esecuzione dei lavori previsti dalla domanda di costruzione

(art. 1 cpv. 1 RLE). Essa abilita il richiedente a realizzare l'opera edilizia prevista dal progetto approvato e ad

utilizzarla conformemente alla destinazione indicata (cfr. Adelio Scolari, Commentario, II ed.,

Cadenazzo 1996, n. 627 ad art. 1 LE).

Dopo

l'inizio dei lavori di costruzione, la licenza non decade più. A determinate

condizioni, essa può tuttavia essere revocata.

La legge non fissa alcun termine per portare a

compimento i lavori di costruzione. È comunque evidente che la realizzazione

dell'opera per la quale è rilasciato il permesso non può protrarsi a tempo

indeterminato, ma deve concludersi in tempi ragionevoli, adeguatamente

commisurati all'importanza e alle difficoltà tecniche dell'intervento.

Fintanto

che i lavori previsti dal progetto approvato non sono terminati, l'opera in via

di realizzazione non è conforme al permesso accordato. A seconda delle

circostanze, la costruzione incompiuta può inoltre risultare contraria al

diritto materiale applicabile. Per rispondere a queste situazioni, l'art. 24 RLE dispone che, se i lavori

non vengono proseguiti nei modi e nei termini usuali, l'autorità può - previa diffida - revocare il permesso accordato

ed esigere il ripristino di una situazione conforme al diritto (cfr. STA

52.2005.231

del 30 giugno 2006 consid. 2.1).

4.

4.1. RI 1 ha iniziato ad eseguire la licenza del 12

dicembre 2012 nel termine biennale di validità, stante che nel 2013 ha

predisposto un'area di cantiere al mapp. __________, previo innalzamento della

strada privata, allo scopo di garantire ai mezzi pesanti un comodo accesso al

suo fondo. Benché non abbia interessato direttamente il terreno dedotto in

edificazione e ancorché possa non essere stato annunciato alle autorità

comunali in maniera adeguata (avviso d'inizio lavori con allegati i piani esecutivi

e presentazione di un piano di cantiere; cfr. art. 23 RLE), l'intervento

rispondeva infatti ad un bisogno contingente legato all'edificazione dei due

garage. Il permesso non è pertanto decaduto ope temporis. Lo conferma,

di fatto, lo stesso Municipio, visto che ha intimato due diffide prima di

procedere alla revoca della licenza. Iniziati i lavori, il termine di cui

all'art. 14 cpv. 1 LE ha cessato di decorrere (cfr. Scolari, op. cit., n. 874 seg. ad art. 14 LE). Ciò non

toglie che dovevano essere proseguiti nei modi e termini usuali, pena, appunto,

la revoca dell'autorizzazione a costruire ex

art. 24 RLE, come in concreto avvenuto. Oggetto del giudizio è dunque la

questione a sapere se suddetto provvedimento rispetti i requisiti di legge.

4.2

Il 15 gennaio

2014, il municipio ha ordinato a RI 2 l'immediata sospensione dei lavori sul

fondo di sua proprietà (mapp. __________), visto il deposito di materiali

inerti in difetto di un'autorizzazione. Nonostante il provvedimento sia stato

emanato nei confronti del fratello e concernesse un fondo diverso da quello

dedotto in edificazione, non si può ragionevolmente biasimare RI 1 per aver

interrotto i lavori in attesa di una decisione che chiarisse la possibilità di

utilizzare quel sedime. Su di esso era stata infatti installata parte dell'area

di cantiere destinata a garantire l'accesso alla part. __________ da parte dei

mezzi pesanti. Ciò non toglie che la situazione è stata definitivamente acclarata

il 24 febbraio 2015 con decisione di questa Corte. Tenendo conto dei termini di

ricorso al Tribunale federale, a fine marzo 2015 il beneficiario del permesso

avrebbe pertanto potuto riprendere i lavori. Al momento delle constatazioni

alla base della prima diffida, e dunque a più di un anno di distanza, nessun

intervento era stato però portato avanti (cfr. rapporto di constatazione 21

marzo 2016). Vista la natura delle opere approvate (demolizione di due piccoli

fabbricati, installazione di due garage prefabbricati, formazione di un

piazzale e posa di una recinzione), quanto effettuato fino ad allora non

corrispondeva evidentemente ad uno stadio di avanzamento normale del cantiere. Neppure

la diffida ha peraltro indotto l'interessato ad attivarsi, tant'è che l'Esecutivo

comunale ha scelto di notificargliene una seconda, datata 9 giugno 2016, con la

quale ha fissato un nuovo termine di 15 giorni per la ripresa dei lavori e

posticipato la data per la loro conclusione indicativamente intorno alla fine

di quell'anno. Sennonché, decisivo per l'esito della vertenza è il fatto che RI

1.

ha rispettato il nuovo termine per la riattivazione del cantiere e che quello

semestrale non era ancora decorso quando l'Esecutivo comunale ha deciso di revocare il permesso. Va infatti riconosciuto

che, al più tardi il 23 giugno 2016 (data in cui è stata scattata la

fotografica di cui al doc. I della replica del 31 marzo 2017), l'interessato ha

provveduto a degli scavi per predisporre il mapp. __________ alle gettate di

cemento per le fondazioni dei due box. Lo riconosce lo stesso Consiglio di

Stato. Il Municipio avrebbe di conseguenza dovuto attendere il trascorrere infruttuoso

del secondo termine prima di revocare la licenza edilizia, attenendosi così a

quanto da esso stesso disposto e a quanto previsto dalla legge (cfr. Scolari, op. cit., n. 874 ad art. 14 LE).

Glielo imponevano i principi della buona fede e della sicurezza giuridica. Contrariamente

a quanto sostenuto dal Governo, neppure il fatto che fosse improbabile che le

opere potessero essere ultimate per tempo - circostanza invero ancora tutta da

dimostrare - era/è suscettibile di giustificare una revoca emanata a meno di

sei mesi dalla seconda diffida, in aperto contrasto con quanto da essa

stabilito (la risoluzione municipale che ha deciso per la revoca, notificata

con atto del 7 dicembre, risale addirittura al 28 novembre 2016). La revoca, prematura,

era quindi lesiva del diritto. Per agire nel pieno rispetto della legge,

l'autorità di prime cure non aveva in verità che da attendere qualche

settimana. Per questo motivo, la decisione di revoca non può che essere

annullata, insieme al giudizio governativo che l'ha tutelata. Qualora il beneficiario

del permesso non riprendesse sollecitamente i lavori e non li terminasse in un

tempo congruo rispetto alla scarsa importanza dei lavori previsti, resta evidentemente

impregiudicata la facoltà dell'Esecutivo comunale di emanare una nuova diffida.

4.3

Va da sé che, venuta

meno la revoca, cade pure l'ordine di ripristino del mapp. __________, inteso come

ordine di sgombero del materiale depositato sulla strada privata. La sua

permanenza sul sedime si giustifica difatti in quanto intervento di natura

provvisoria, configurabile alla stregua di una predisposizione di cantiere

legata all'esecuzione della licenza del 12 dicembre 2012. Anche da questo

profilo, sussiste comunque l'esigenza che i lavori approvati vengano ripresi ed

ultimati senza ulteriori indugi. Restano impregiudicate

le (eventuali) decisioni rese in ambito civile in ragione dei rapporti di

diritto privato esistenti (diritto di passo a carico del mapp. __________; cfr.

decisione 21 novembre 2016 [inc. SO.2014.2276] del Pretore aggiunto del

Distretto di Lugano, doc. P allegato alla risposta del municipio).

5.

5.1. Sulla

scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è accolto. La risoluzione

municipale del 7 dicembre 2016 e la decisione del 5 luglio 2017 del Consiglio

di Stato sono di conseguenza annullate.

5.2

Dato l'esito, non

si preleva alcuna tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Il Comune rifonderà

tuttavia alla parte ricorrente, assistita da un legale, una congrua indennità a

titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è accolto.

§ Di conseguenza, la

risoluzione municipale del 7 dicembre 2016 e la decisione del 5 luglio 2017 (n.

3023) del Consiglio di Stato sono annullate.

2.

Non si

preleva tassa di giustizia. Il Comune verserà fr. 1'800.- a titolo di

ripetibili di entrambe le istanze alla parte insorgente, alla quale va

restituita l'equivalente somma versata a titolo di anticipo delle presumibili

spese processuali.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.

4.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

vicepresidente Il vicecancelliere