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Stanziamento di un credito da parte del Consiglio comunale - conflitto d'interessi - informazione al plenum

16 novembre 2018Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

A. a. Il Concorso ippico, organizzato per la prima volta nel 1993, è una manifestazione che si

svolge sul campo dell'ex aeroporto, di proprietà del Patriziato.

b. Il 30 agosto 2016 il

Municipio di X ha licenziato un messaggio

col quale ha chiesto al Consiglio comunale lo stanziamento di un credito

di fr. 50'000.- quale contributo all'investimento per il nuovo campo di

allenamento e per il risanamento del campo di gara in favore del Concorso

ippico. Il credito è subordinato al conseguimento e al passaggio in giudicato

della licenza edilizia per questi lavori.

B. a. Il 26 settembre

2016 la Commissione della gestione ha rilasciato un rapporto di maggioranza

favorevole alla proposta municipale e un rapporto di minoranza di parere

contrario.

b. Nel corso della

seduta straordinaria del 4 ottobre 2016, il Consiglio comunale ha approvato il

credito, con 22 voti favorevoli e 5 contrari (presenti 27 consiglieri su 35).

La relativa risoluzione è stata affissa all'albo comunale il 6 ottobre successivo.

C. Con decisione del 23

agosto 2017 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa con cui Ricorrente

ha chiesto l'annullamento della risoluzione consigliare appena descritta.

Esclusa l'esistenza di un conflitto d'interessi per il consigliere comunale A.,

il Governo - esaminate le numerose critiche sollevate dalla ricorrente - ha

considerato che il Legislativo comunale ha deliberato con sufficiente cognizione

di causa.

D. Con ricorso del 28

settembre 2017, assistito da una replica, Ricorrente si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

domandando l'annullamento del giudizio appena descritto. Esponendo i fatti e le

tesi in modo prolisso e ripetitivo, l'insorgente rimprovera al Governo di non

aver affrontato tutte le censure sollevate nella sua impugnativa. Nel merito la

ricorrente ribadisce di ritenere scorretta e fuorviante l'informazione fornita

dal Municipio e ripropone il conflitto d'interessi in cui sarebbe incorso il

consigliere comunale A., muovendo il medesimo rimprovero - per la prima volta -

anche nei confronti dei consiglieri comunali B. e C..

E. All'accoglimento del

ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, il

Municipio e il presidente del Consiglio comunale, con argomenti che saranno

discussi, ove necessario, in appresso. La Sezione enti locali non ha preso posizione.

F. Il 20 febbraio

2018 il giudice delegato ha respinto l'istanza della ricorrente di presentare

una triplica, visto che le dupliche non apportavano nuovi elementi.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 della legge

organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL

181.100). La legittimazione attiva di Ricorrente, destinataria della decisione

impugnata e partecipante al procedimento

dinanzi alla precedente istanza, è certa (art. 209 lett. a LOC). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 della

legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100)

è ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza

istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

Data la sua

natura dirimente (DTF 137 I 195 consid. 2) deve essere preliminarmente esaminata la censura relativa al diritto di essere

sentito, che la ricorrente ritiene essere stato violato poiché il Consiglio di

Stato non avrebbe esaminato sufficientemente le questioni centrali da

essa sollevate nel gravame in relazione alle indicazioni fuorvianti fornite dal

Municipio nel corso dell'iter che ha condotto alla concessione del credito.

2.1

Secondo l'art. 46 cpv. 1 LPAmm ogni decisione deve essere motivata

per iscritto. Scopo dell'obbligo della motivazione, componente essenziale del

diritto di essere sentito ancorato all'art. 29 cpv. 2 della Costituzione

federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), è di

permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della

decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa a una

giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo

effettivo (DTF 136 I 229 consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45 consid. 2a; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura

amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 26 n. 2c; Lorenz Kneubühler, Die Begründungspflicht, Berna 1998, pag.

29.

seg.). Una motivazione può essere ritenuta sufficiente - e adempiere

pertanto al citato scopo - quando l'autorità menziona, almeno brevemente, i

motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro;

l'autorità non è inoltre tenuta a pronunciarsi in modo esplicito e esaustivo su

tutti gli argomenti che le vengono sottoposti: può limitarsi ad affrontare le sole

allegazioni rilevanti, in quanto atte a influire sulla decisione, e passare invece sotto silenzio, ad esempio, quelle

che manifestamente non reggono o appaiono ininfluenti (DTF cit. ibid.,

inoltre 130 II 530 consid. 4.3; STF 1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid. 2.2,

1C_287/2007 del 17 marzo 2008 consid. 2.2; Scolari,

op. cit., n. 532 con rinvii, tra

l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b;

Borghi/Corti, op. cit., ad art. 26

n. 2a).

2.2

In concreto il

Consiglio di Stato ha dapprima dettagliatamente descritto la procedura sfociata

nello stanziamento del credito qui litigioso da parte del Consiglio comunale __________

(cfr. consid. 3-6 della decisione impugnata); esposizione che comprende anche l'iter

relativo a questioni di carattere edilizio più volte evocate dalla ricorrente.

Il Governo ha in seguito spiegato i motivi per cui non ha ravvisato un caso di

conflitto d'interessi per il consigliere comunale A. (cfr. ibid. consid.

7-9) e perché ritiene che il Legislativo comunale abbia deliberato con la necessaria

cognizione di causa (cfr. ibid. consid. 10-13). Del resto la ricorrente

è stata in misura di esercitare compiutamente il suo diritto di difesa attraverso

un atto di ricorso articolato e circostanziato, sorretto da una corposa replica,

dimostrando di aver perfettamente compreso le ragioni che hanno condotto il

Governo alla decisione. La censura deve dunque essere respinta.

3.

L'insorgente rimprovera al Consiglio di Stato di

non aver sospeso la procedura in attesa dell'esito della vertenza in merito

alla licenza edilizia a posteriori rilasciata al Concorso ippico il 4 aprile 2017, che - sostiene - potrebbe rendere superata

la questione della concessione del credito. A torto, tuttavia. Per l'art. 24

LPAmm l'autorità può d'ufficio o su richiesta di parte sospendere la

procedura per giustificati motivi, in particolare allorquando la decisione da

prendere dipende dall'esito di un altro procedimento o potrebbe esserne

influenzata in modo determinante. Trattandosi di una norma potestativa (Kann-Vorschrift),

essa lascia un ampio potere di apprezzamento all'Autorità amministrativa,

sanzionabile davanti a questa Corte unicamente nella misura in cui integra gli

estremi di un eccesso o di un abuso del suo esercizio (art. 69 cpv. 1 lett. a

LPAmm). Ciò che, in concreto, non è nemmeno lontanamente ravvisabile. Infatti,

contrariamente a quanto ritiene l'insorgente, l'eventuale annullamento della

licenza edilizia non renderebbe privo d'interesse o d'oggetto la definizione

del procedimento, già solo perché resterebbero da decidere gli oneri

processuali. Inoltre, il credito è stato "condizionato al rilascio e

alla crescita in giudicato" della licenza edilizia; non è prevista la

sua decadenza per il semplice diniego del permesso sub iudice. Con

queste premesse, l'agire del Consiglio di Stato è immune da violazioni del

diritto e la censura dev'essere respinta.

4.

L'insorgente ritiene che la

decisione del Legislativo di X debba

essere annullata poiché tre consiglieri comunali che versavano in una

situazione di conflitto d'interessi avrebbero partecipato alla discussione,

rispettivamente al voto del credito contestato.

4.1

A tenore dell'art. 64 LOC un consigliere comunale non può prendere

parte né alla discussione né al voto nei casi previsti dall'art. 32 LOC, in

particolare quando l'oggetto della deliberazione riguarda il suo personale

interesse o quello dei suoi parenti indicati dall'art. 83 LOC, norma che regola

l'incompatibilità per parentela alla carica di municipale. A dispetto del

titolo marginale dell'art. 32 LOC "casi di collisione"

l'impedimento è dato anche nel caso in cui gli interessi del membro del

Legislativo collimino con quelli del Comune. L'interesse è personale quando il membro del consesso ritrae un

vantaggio o subisce uno svantaggio superiore a quello degli altri cittadini a

seguito dell'adozione o della mancata adozione della decisione sulla quale

l'Assemblea o il Consiglio comunale è chiamato a determinarsi. L'interesse

personale di cui all'art. 32 cpv. 1 LOC si identifica in larga misura con l'interesse

degno di protezione secondo l'art. 65 cpv. 1 LPAmm ai fini del riconoscimento

della legittimazione attiva. Anch'esso deve infatti essere diretto e immediato,

al fine di evitare che la cerchia delle persone obbligate ad astenersi risulti

eccessivamente larga e paralizzi l'attività dell'organo. L'esistenza di un

interesse personale, atto a determinare l'obbligo di astensione, va quindi

negata nei casi in cui l'interesse in capo ad un determinato membro del consesso

non permetterebbe di riconoscergli la legittimazione attiva a impugnare il

provvedimento al di fuori dell'actio popularis (per tutto quanto precede,

cfr. RDAT II-2003 n. 2 consid. 2.1).

4.2

Secondo l'art. 32 cpv. 4 LOC l'interesse di un ente di diritto pubblico e

di un gremio o ente di diritto privato con scopi ideali e privi di fini

economici non determina la collisione d'interesse nei suoi membri. Essa esiste

invece, prosegue la norma (cpv. 5), per gli amministratori e dipendenti con

funzioni dirigenziali di persone giuridiche aventi scopo di lucro. Anche per

l'art. 32 cpv. 5 LOC non occorre che sia dimostrata l'esistenza di un'effettiva

o potenziale situazione di conflitto fra l'interesse del Comune e quello della

persona giuridica. In entrambi i casi, l'esclusione presuppone soltanto che il

cittadino, rispettivamente il consigliere comunale, sia amministratore o

dipendente con funzioni dirigenziali della persona giuridica con scopo di

lucro, interessata dalla decisione. Interesse, questo, che per effetto della

funzione ricoperta dal membro del legislativo in seno alla persona giuridica, è

considerato personalmente condiviso (RDAT cit. consid. 2.2).

4.3

L'obbligo di astensione è

volto ad assicurare che le persone direttamente e personalmente interessate

all'oggetto della trattanda non influenzino con il loro voto o con il loro

contributo alla discussione l'esito della decisione che il Legislativo è chiamato a rendere (cfr. ibid. consid. 2.3.; Daniel Arn, Kommentar zum Gemeindegesetz des Kantons Bern,

Berna 1999, Vorbemerkungen zu Art. 47 und 48, n. 5, pag. 312 seg.; Hans Hagmann/Felix Horber, Die Geschäftsordnung im Parlament,

Zurigo 1998, § 56, n. 1). L'art. 64 in combinato

disposto con l'art. 32 cpv. 1 LOC si limita a vietare ai consiglieri comunali

personalmente interessati di prendere parte alle discussioni e al voto; non

impedisce loro di presenziare alla discussione. Vieta solo la partecipazione

attiva al processo decisionale. Questa Corte ha quindi avuto modo di precisare

che la partecipazione alla discussione di consiglieri comunali versanti in una

situazione d'impedimento secondo l'art. 32 LOC costituisce, in linea massima,

un motivo d'annullamento delle decisioni adottate indipendentemente dalla

rilevanza del contributo effettivamente dato. La semplice partecipazione al

voto di un membro del legislativo obbligato ad astenersi comporta invece l'annullamento

della decisione resa soltanto se può aver contribuito in modo determinante all'esito

dello scrutinio. Lo scopo della norma in esame è, infatti, quello di assicurare

un processo di formazione della volontà del legislativo esente da condizionamenti

e interferenze. Non è soltanto quello di impedire che il membro del legislativo

obbligato ad astenersi determini l'esito dello scrutinio con il suo voto, ma è

anche quello di evitare che influisca sul voto degli altri membri del consesso,

intervenendo in sede di discussione. Considerato che i membri dell'assemblea o

del consiglio comunale obbligati ad astenersi possono, a differenza dei

municipali, presenziare alle discussioni su oggetti che riguardano il loro

personale interesse, non appare fuori luogo ritenere che la semplice

partecipazione al voto non sia atta a condizionare la libera espressione del

voto degli altri membri del consesso (RDAT cit. consid. 2.3 seg.).

4.4

In concreto, l'insorgente

lamenta innanzitutto l'esistenza di un conflitto d'interessi in capo al

consigliere comunale A.. Quest'ultimo, sostiene, non avrebbe dovuto partecipare

alla discussione e al voto, poiché impiegato dello studio d'architettura di suo

padre, AC 6, incaricato dell'allestimento della domanda di costruzione a

posteriori del 14 settembre 2016. Questa tesi non può essere condivisa. Come rettamente individuato dal Consiglio di Stato il

beneficiario del credito stanziato dal Legislativo comunale oggetto del

presente procedimento è il Concorso

ippico, non lo studio dell'arch. AC 6. L'importo non è del resto nemmeno stato

stanziato ai fini di saldare l'onorario del lavoro svolto da

quest'ultimo, come emerge dalla lettura del preventivo dei costi sottoposto al

comune e come confermato dall'arch. AC 6 stesso nello scritto del 13 febbraio

2017, con cui spiega di aver allestito la domanda di costruzione in parola a

titolo gratuito. Ne discende che la situazione di quest'ultimo - e di riflesso

quella di A. - non differisce da quella di qualsiasi altro cittadino del Comune

__________. Pertanto il consigliere comunale non disponeva di un interesse

personale nel senso ritenuto dalla giurisprudenza, spiegato in precedenza. Ne

discende che egli ha legittimamente partecipato alla discussione e al voto.

4.5

Identica conclusione dev'essere tratta per la consigliera comunale C..

Dall'incarto risulta che anche essa ha coadiuvato l'organizzazione del Concorso

ippico a titolo di mero volontariato, di modo che nemmeno lei è toccata dallo

stanziamento del credito litigioso in modo maggiore da quella degli altri

cittadini __________ e, pertanto, fatta salva l'azione popolare non disporrebbe

della legittimazione attiva a

impugnare il provvedimento.

4.6

Più delicata è invece la posizione del consigliere comunale B.. Infatti,

si tratta del figlio di D., titolare dell'omonima ditta individuale. Dalle

fatture trasmesse all'Ufficio fondi Swisslos e Sport-toto per la verifica

consuntiva dei costi sostenuti per i lavori oggetto del finanziamento contestato,

risulta anche il pagamento di una fattura a D. di fr. 2'268.-. Vero è che ciò

non era previsto nei dati trasmessi al Municipio per l'allestimento del

messaggio, di modo che non è dato di sapere se al momento del voto sussistesse

un interesse personale (riflesso) in capo al citato consigliere comunale. Sia

come sia, la questione non necessita di essere approfondita. Infatti, dal

verbale della seduta del 4 ottobre 2016 risulta che questo consigliere comunale

non ha preso parte alla discussione inerente allo stanziamento del credito né ha

compiuto atti propri a influire sulla deliberazione del plenum. Egli, tuttavia,

ha partecipato alla votazione; non vi sono infatti astenuti. Ora, visto che la

concessione del credito in esame richiede la maggioranza assoluta dei membri

del consiglio (art. 13 cpv. 1 lett. e in combinato disposto dell'art. 61 cpv. 2

LOC), il quoziente di 18 voti su 35 sarebbe stato comunque raggiunto, avendo la

proposta conseguito 22 voti favorevoli. Ne discende che l'insorgente non può

spuntare l'annullamento della decisione del Consiglio comunale nemmeno per

questo motivo.

5.

La ricorrente rimprovera

al Municipio di aver fornito informazioni insufficienti, non corrette e "spesso

fuorvianti o addirittura non vere", ragione per cui i consiglieri

comunali sarebbero stati "tratti in inganno". In

estrema sintesi, il legislativo non sarebbe stato messo in condizione di

comprendere la portata dei lavori eseguiti, rispettivamente quali erano stati

effettuati senza valido titolo autorizzativo, ovvero discostandosi dal permesso

conseguito il 21 aprile 2016 dal Concorso ippico. Anche sotto il profilo contabile

l'informazione non sarebbe stata cristallina.

5.1

Le decisioni del consiglio comunale non

sono annullabili solo quando risultano

sostanzialmente contrarie a norme della Costituzione, di legge o di regolamenti

(art. 212 lett. a LOC), ma anche quando scaturiscono da processi decisionali

carenti, che non garantiscono una libera e consapevole espressione del voto

(art. 212 lett. b-e LOC). Presupposto irrinunciabile di una libera e

consapevole espressione del voto è un'oggettiva e esauriente informazione

sul tema della deliberazione; un'adeguata conoscenza dell'oggetto in

discussione è garanzia di correttezza della decisione adottata (RDAT I-1999 n.

2). Il compito principale di informare l'organo legislativo comunale incombe al

municipio, che vi provvede attraverso la presentazione di messaggi illustranti convenientemente le proposte di deliberazione

(art. 33, rispettivamente 56 LOC; RDAT I-1996 n. 2 consid. 3.2. con rinvii). Spetta in seguito alle commissioni il compito di sottoporre tali

proposte a una verifica critica, volta ad approfondire la conoscenza

dell'oggetto (art. 33 cpv. 2 e 56 cpv. 2 LOC). L'ultimo approccio di tipo cognitivo

è lasciato alla discussione che precede la deliberazione vera e propria da

parte del consesso. Anche il sindaco e i municipali possono parteciparvi, allo

scopo di chiarire e completare le motivazioni alla base delle proposte di

deliberazione sottoposte al legislativo (art. 28 cpv. 3 e 55 cpv. 3 LOC). Il

controllo giudiziale della congruenza, dell'adeguatezza e dell'oggettività

dell'informazione dispensata dal municipio nell'ambito dei messaggi e dalle

commissioni attraverso i relativi rapporti, è in ogni caso limitato.

Informazioni carenti o errate contenute nei messaggi che l’esecutivo sottopone

al legislativo comunale possono determinare l'annullamento della decisione che

ne è scaturita soltanto se il difetto è di natura tale da giustificare la

conclusione che l'organo deliberante ne è stato fuorviato o non ha potuto

determinarsi con la necessaria cognizione di causa (RDAT I-1999 n. 2 consid.

3.1

con rinvii; STA 52.2013.410 del 3 luglio 2014, 52.2009.321-351 del 15

dicembre 2009 consid. 2 e rinvii).

5.2

In concreto, occorre

dar adito alla ricorrente che il messaggio relativo alla concessione del

credito al Concorso ippico non brilla né per chiarezza né per precisione; esso

fornisce comunque sia le informazioni necessarie che permettono di comprendere

in modo sufficiente sia le premesse sia i motivi che giustificano la

concessione del credito, nonché il suo ammontare. Anche l'oggetto dei lavori

non può essere frainteso: a prescindere dall'infelice formulazione del dispositivo

n. 2 è evidente che il credito è stato concesso per il risanamento del campo di

gara e il nuovo campo di allenamento. In merito al comportamento non esente da

critiche tenuto dal Concorso ippico, questo è stato evidenziato già nel

messaggio municipale, stigmatizzato poi nei due rapporti commissionali, entrambi

critici verso l'atteggiamento tenuto dagli organizzatori, e, infine,

tematizzato anche in occasione della discussione plenaria. Da escludere poi che

l'importo stanziato possa finire col finanziare un'opera edilizia materialmente

abusiva, visto che il credito è comunque stato vincolato al conseguimento e al

passaggio in giudicato della licenza edilizia per i lavori cui è destinato. La

questione relativa all'opportunità di concedere comunque il contributo alla

luce del comportamento scorretto quantomeno del profilo procedurale tenuto dal Concorso

ippico in merito all'esecuzione dei lavori, riguarda l'adeguatezza della

decisione, sottratta al sindacato del Tribunale (art. 69 cpv. 2 LPAmm). Da

respingere, infine, le critiche in relazione alla mancanza di chiarezza per

quanto concerne i costi indicati nel messaggio. Questi rispecchiano infatti quelli

esposti nel preventivo di fr. 206'600.- presentato dal Concorso

ippico e sono in linea con quelli del consuntivo elaborato dall'Ufficio fondi

Swisslos e Sport-toto sulla base delle fatture trasmessegli, pari a fr.

220'509.55.

6.

Stanti le

pregresse considerazioni, il ricorso - infondato - dev'essere respinto, ponendo

la tassa di giustizia in capo alla ricorrente, siccome soccombente (art. 47 cpv.

1.

LPAmm). Non si assegnano ripetibili al Comune __________ (art. 49 cpv. 2

LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'500.-, già anticipati dalla ricorrente, resta a suo carico.

Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.

4.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il

vicecancelliere