Progetto stradale - istallazione di un dissuasore

Incarto n.

52.2017.503

Lugano

8 novembre 2019

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matteo

Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliere:

Reto

Peterhans

statuendo

sul ricorso del 29 settembre 2017 di

RI

1

contro

la decisione del 30 agosto

2017 (n. 3820) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa inoltrata

dall'insorgente avverso le risoluzioni del 9 gennaio 2017 (n. 25) e del 23 gennaio

2017 (n. 31) con cui il CO 1 ha deciso d'installare un dissuasore all'imbocco

del percorso pedonale (mapp. __________) che si diparte da via __________

all'altezza dell'__________ e disciplinato l'accesso per le operazioni di

carico e scarico;

ritenuto, in

fatto

A. Ai fini di

arginare il problema dello stazionamento abusivo di autovetture sul percorso

pedonale __________ (mapp. __________, di proprietà comunale), che dalla strada

cantonale (via __________) sale ai __________, con risoluzioni del 9 e del 23

gennaio 2017 il CO 1 ha deciso d'installare un dissuasore al suo imbocco.

Conseguentemente, il 27 gennaio 2017 è stato pubblicato all'albo comunale un "avviso"

per informare la popolazione della posa di un paletto amovibile munito di

serratura al centro della carreggiata, la cui chiave è ottenibile per esigenze

eccezionali (lavori, traslochi ecc.) presso il Municipio. L'Esecutivo comunale

ha inoltre deciso di consegnare una copia della chiave ai proprietari dell'__________,

per le operazioni di carico e scarico legate alla loro attività.

B. Con decisione

del 30 agosto 2017 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso che RI 1,

cittadino di __________ e proprietario del mapp. __________, accessibile

passando dal citato percorso pedonale, ha presentato avverso la pubblicazione

appena descritta. Secondo il Governo il provvedimento, validamente fondato su

una base legale, risponde all'interesse pubblico e rispetta i principi della

proporzionalità e della parità di trattamento.

C.

Con ricorso 28 settembre 2017,

assistito da una replica, RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendo l'annullamento della decisione appena descritta, al

pari di quella municipale da essa tutelata. Invocando la garanzia della

proprietà, il ricorrente ritiene che l'intervento non risponda a un interesse pubblico, ma favorisca unicamente l'attività

della vinoteca. Impedendo il carico e scarico ai confinanti sul sedime in

parola, i veicoli sosterebbero direttamente sulla strada cantonale, il cui

transito sarebbe perturbato. Egli postula il conferimento dell'effetto

sospensivo al gravame.

D. Il Consiglio di

Stato, che non formula osservazioni, e il Municipio, con argomenti che - se

necessario - verranno discussi in appresso, chiedono che il ricorso sia

respinto.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1

della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100) e legittimazione attiva di RI 1 è certa (209

lett. a LOC). Il ricorso, tempestivo

(art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso

sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2.

Il Municipio ha fondato la

decisione d'installare il dissuasore in parola sull'art. 136 del regolamento

comunale del 9 giugno 1994 (RCom), che lo abilita a prevedere interventi di

arredo urbano per favorire i percorsi pedonali e il carattere residenziale di

talune zone o strade, riservate le disposizioni della legge sulle strade del 23

marzo 1983 (Lstr; RL 725.100). Per quanto concerne invece le modalità con cui è

comunque possibile l'accesso, ovvero la possibilità di ottenere la chiave del

paletto amovibile, esso non ha indicato su quale norma si baserebbe il provvedimento.

In sede di risposta davanti al Consiglio di Stato esso ha comunque precisato di

aver inteso disciplinare l'uso accresciuto di un bene amministrativo, qual è la

strada in parola, secondo quanto previsto dall'art. 113 RCom ed esercitare le

funzioni di polizia locale secondo l'art. 107 cpv. 2 lett. c e lett. d LOC.

Tesi condivise dal Governo nella decisione impugnata.

3. Il piano

regolatore del Comune di __________ (piano del traffico e delle attrezzature

pubbliche, approvato con risoluzione dell'11 gennaio 1984 dal Governo) assegna

al citato viottolo la funzione di percorso pedonale (linea verde tratteggiata).

L'art. 39 delle norme di attuazione del piano regolatore, nella versione

aggiornata e approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 25 maggio

2011 (NAPR) suddivide questi percorsi in strade pedonali (verde) e sentieri e

passi pedonali (tratteggio). Distinguo che, però, non risulta nella citata

cartografia. Dall'art. 36 NAPR è comunque possibile comprendere che per quanto

riguarda i percorsi tratteggiati all'interno del nucleo in esame per i quali è

stato riservato un apposito sedime com'è il caso in concreto, si tratta di

strade pedonali. Secondo l'art. 39 cpv. 2 NAPR lungo le strade pedonali, i

sentieri e i passi pedonali è ammesso, laddove possibile, anche il transito dei

ciclisti. L'uso più restrittivo può essere regolato con misure di polizia.

4. 4.1. In

quanto superficie utilizzata da pedoni e (quantomeno sussidiariamente) da

veicoli senza motore, il tratto in parola è una strada (art. 1 cpv. 1

dell'ordinanza sulle norme della circolazione stradale del 13 novembre 1962;

ONC; RS 741.11) e, poiché è accessibile a una cerchia indeterminata di persone,

è inoltre pubblica (art. 1 cpv. 2 ONC; cfr. in questo senso RJN 2012 pag. 285

consid. 2; Hans Giger,

SVG Kommentar, VIII ed., Zurigo 2014, n. 6 ad art. 1 LCStr). Ne

discende che la circolazione su questo tratto soggiace alla legge federale

sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01) (art. 1

cpv. 1 LCStr).

4.2. La

LCStr, che disciplina la circolazione sulle strade pubbliche (art. 1 cpv. 1

LCStr), riserva la sovranità cantonale sulle strade nei limiti del diritto

federale (art. 3 cpv. 1 LCStr). Essa permette segnatamente ai Cantoni, con

facoltà di delega ai Comuni, di vietare, limitare e disciplinare la

circolazione su determinate strade (art. 3 cpv. 2 LCStr), collocando a tal fine

Fatti

i necessari segnali e demarcazioni (art. 5 LCStr). In primo luogo, i Cantoni

possono vietare completamente o limitare temporaneamente la circolazione dei

veicoli a motore e dei velocipedi sulle strade che non sono aperte al grande

transito (art. 3 cpv. 3 LCStr). In secondo luogo, gli stessi possono emanare

altre limitazioni o prescrizioni in quanto lo esigano la protezione degli abitanti

o di altri ugualmente toccati dall'inquinamento fonico e atmosferico, la

sicurezza, l'alleviamento o la disciplina del traffico, la protezione della

strada o altre condizioni locali (art. 3 cpv. 4 LCStr).

4.3. Nel Cantone

Ticino la competenza di applicare i divieti, le limitazioni e le prescrizioni

stabilite dagli art. 3 cpv. 3 e cpv. 4 LCStr è stata affidata al Dipartimento

del territorio (art. 1 cpv. 2 e 23 del regolamento della legge cantonale di

applicazione alla legislazione federale sulla circolazione stradale e la tassa

sul traffico pesante del 2 marzo 1999; RLACS, RL 760.110), il quale ha però la

facoltà di delegare ai Comuni le competenze conferitegli in questa materia

(art. 3 cpv. 2 della legge di applicazione alla legislazione federale sulla

circolazione stradale e la tassa sul traffico pesante del 24 settembre 1985;

LALCStr; RL 760.100). In modo particolare, l'Autorità cantonale può delegare ai

Municipi la competenza di adottare e pubblicare la segnaletica stradale e di

disporre per la sua posa (art. 5 cpv. 1 n. 4 LALCStr). Oltre alle citate

competenze delegate, l'art. 5 cpv. 1 n. 1 LALCStr abilita direttamente i Municipi

a vietare, limitare o disciplinare la circolazione sulle strade comunali,

consortili o private aperte al traffico, secondo quanto previsto dalla LOC o da

altre leggi cantonali. Questa norma, tuttavia, conferisce ai Municipi la

competenza di agire soltanto nell'ambito delle funzioni di polizia locale che

competono loro in applicazione dell'art. 107 LOC, ovvero, di principio, solo

nei casi di necessità che autorizzano a intervenire in virtù della clausola

generale di polizia. Non conferiscono invece all'autorità comunale una

competenza propria per disciplinare il traffico in applicazione della LCStr (Guido Corti, Le regolamentazioni locali

del traffico secondo la legislazione federale sulla circolazione stradale, in:

RDAT 1990 pag. 276 segg., pag. 285 seg.).

5. La __________

è una strada aperta al pubblico e, come tale, un bene d'uso comune; pertanto

essa rientra nel novero dei beni amministrativi (in senso lato; art. 109 RCom; RDAT

I-1993 n. 8). La sua utilizzazione da parte dei privati è quindi retta dal

diritto pubblico (RDAT I-1996 n. 5 consid. 2.1.). Anche se saltuario, lo

sfruttamento di questa strada per il transito e la sosta di veicoli a motore

non solo eccede, ma si pone addirittura in contrasto con la destinazione d'uso

prevista dal piano regolatore. Un simile utilizzo configura, pertanto, un

cosiddetto uso speciale, ovvero accresciuto, di poca intensità (art. 113 lett.

b RCom; cfr. STA 52.2003.363 del 25 marzo 2004 consid. 2.2.). Come tale esso

soggiace a preventiva autorizzazione da parte del Municipio (art. 113 lett. b

RCom). In tale ottica devono essere considerati gli interessi in gioco e in

particolare quello pubblico all'utilizzazione del bene secondo la sua

destinazione (art. 113 lett. c, seconda frase RCom). Per l'art. 113 RCom, l'uso

speciale dei beni amministrativi è ammissibile solo se è conforme o almeno

compatibile con la destinazione generale (lett. a); inoltre l'uso di poca

intensità è soggetto ad autorizzazione (lett. b). L'autorizzazione ha una

durata massima di un anno, può essere rinnovata in ogni tempo nella forma

prescritta per il rilascio, atteso che un impegno preventivo per il rinnovo è

nullo (art. 113 lett. d). Infine, per l'uso speciale dei beni amministrativi

sono dovute tasse, secondo il regolamento speciale di applicazione (art. 115

RCom).

6.

6.1. In concreto, la decisione

del Municipio di posare un paletto all'imbocco della strada pedonale in esame è

una semplice misura costruttiva, cui difetta carattere normativo (Christoph J. Rohner, Erlass und

Anfechtung von lokalen Verkehrsanordnungen, Zurigo/San Gallo 2012, § 17, cap. IV pag. 171; cfr. anche: René

Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, vol. 1, II

Considerandi

ed., Berna 2002, n. 68). Essa si

limita infatti a garantire il divieto di circolazione agli autoveicoli, già

previsto dal piano regolatore. Non configurandosi quale prescrizione locale

secondo l'art. 3 cpv. 4 LCStr, essa non necessita di essere decisa e pubblicata

(art. 107 cpv.1 dell'ordinanza sulla segnaletica stradale del 5 settembre 1979;

OSStr; RS 741.21), ciò che il CO 1, il quale non dispone della delega

dipartimentale, non è in ogni caso abilitato a fare.

6.2

La collocazione

del paletto non può essere comunque tutelata. Misure costruttive, quali la posa

di elementi fissi o mobili sulle strade, devono sempre seguire la procedura

prevista dalla Lstr, atteso che nel campo di applicazione di questa legge non

ricade solo il permesso per la costruzione delle strade vere e proprie, ma anche

la realizzazione di tutte le strutture che insistono sul campo stradale e

interferiscono con la circolazione dei veicoli e dei pedoni (art. 3 Lstr; RDAT

I-2003 n. 42 consid. 2., II-1993 n. 39). Si tratta dunque della procedura di

progetto stradale, che può riguardare strade cantonali (la cui approvazione

spetta al Consiglio di Stato, art. 23 cpv. 1 Lstr) o comunali (in questo caso

l'incombenza è del Municipio, art. 34 Lstr). Procedura che nel caso concreto

non è stata seguita e che deve esserlo anche nell'ambito della posa di semplice

"arredo" stradale, almeno quando questo - com'è il caso concreto - è

atto a interferire con la circolazione stradale, intesa in senso ampio. Le

ripercussioni della posa di infrastrutture sulla pubblica via deve essere

sempre valutata nell'ambito di una procedura autorizzativa, che permetta oltre

che il diritto di ricorso, di valutare la reale portata di una misura

costruttiva che - al di là dell'apparente banalità - può comunque comportare

pericoli per la circolazione.

6.3

Nemmeno la decisione di consegnare una chiave

ai proprietari della vinoteca permettendo loro le operazioni di carico e

scarico si configura come quale

prescrizione locale secondo l'art. 3 cpv. 4 LCStr, che come visto il CO 1

nemmeno potrebbe adottare. L'Esecutivo comunale, infatti, non ha predisposto

una regolamentazione generale tesa a disciplinare il traffico lungo la citata

strada. Il provvedimento dev'essere qualificato alla fin fine quale autorizzazione

accresciuta del suolo pubblico che, come tale, deve però rispettare le

condizioni per il suo rilascio, innanzitutto quella di permettere l'utilizzazione

conforme all'uso previsto del bene comune. Una simile autorizzazione dev'essere

il frutto di una valutazione di tutti gli interessi in gioco eseguita in modo

obiettivo e, pertanto, ossequiosa delle libertà costituzioni e dei principi

generali del diritto amministrativo, segnatamente dell'interesse pubblico,

della proporzionalità e della parità di trattamento (RDAT I-1996 n. 5 consid.

2.1

). In quest'ambito il Municipio dispone di un certo margine di

apprezzamento, censurabile davanti al

Tribunale unicamente nella misura in cui procede da un eccesso o abuso del suo

esercizio (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). Ora, la decisione del Municipio non

può essere tutelata già solo per il fatto che è stata fissata senza alcuna

limitazione temporale (art. 113 lett. d RCom) e, inoltre, non è stata stabilita

la tassa (art. 115 RCom). Essa, poi, desta più che una perplessità dal profilo

della sicurezza e da quello della fruibilità dell'opera viaria conforme alla

sua destinazione pianificatoria, dubbi corroborati proprio da quanto affermato

dal Municipio negli atti di causa. La questione, tuttavia, non necessita di

essere approfondita oltre. Infatti, al Tribunale risulta che nel frattempo la

beneficiaria dell'autorizzazione speciale abbia cessato la propria attività in

loco (cfr. __________), di modo che non si giustifica dal profilo dell'economia

processuale né permetterle di esprimersi né di vagliare nel dettaglio la

questione, retrocedendo gli atti al Governo per istruttoria, siccome ormai essa

è divenuta priva d'interesse anche per il ricorrente, il quale intende

piuttosto poter conseguire la possibilità di accedere col proprio veicolo alla

sua proprietà. Ciò che, però e come visto, presuppone che egli ottenga a sua

volta dal Municipio un'autorizzazione per l'uso accresciuto del bene pubblico,

tema che esula dall'odierna procedura. Per contro, nella misura in cui l'Autorità

ha stabilito che l'utenza può richiedere la chiave del paletto presso la

cancelleria in caso di necessità, essa non ha - in realtà - rilasciato

autorizzazioni particolari. Si tratta di una semplice indicazione, che come

tale nemmeno è suscettibile di impugnativa. Nulla muta al riguardo che essa

abbia a titolo esemplificativo indicato i motivi che possono giustificare un'eccezione

puntuale al divieto di transito.

7.

In base

alle pregresse considerazioni, il ricorso nella misura in cui non dev'essere

stralciato in quanto divenuto privo d'interesse, è accolto e la risoluzione

governativa annullata al pari di quelle del Municipio da essa tutelate. Il

Tribunale non preleva la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm) mentre in

assenza di patrocinatori non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1), ciò che

vale per entrambe le sedi di ricorso.

Dispositivo

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso,

nella misura in cui non è stralciato, è accolto.

§. Di

conseguenza sono annullate:

1.1.

la risoluzione del 30 agosto 2017 (n. 3820) del Consiglio di Stato;

1.2.

le risoluzioni del 9 gennaio 2017 (n. 25) e del 23 gennaio 2017 (n. 31)

del CO 1.

2. Non si

preleva la tassa di giustizia; al ricorrente deve essere retrocesso l'importo

di fr. 1'000.- che aveva anticipato. Non si assegnano ripetibili.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4. Intimazione

a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

vicecancelliere