Sospensione dell'uso come deposito di un piazzale e di altri manufatti su un fondo, diniego del rilascio della licenza edilizia in sanatoria e ordine di ripristino

Incarto n.

52.2017.520

Lugano

26 marzo 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo

sul ricorso dell'11 ottobre 2017 di

RI 2

patrocinati

da: PA 1

contro

la decisione del 30 agosto 2017 del Consiglio di

Stato (n. 3810) che respinge l'impugnativa presentata dai ricorrenti contro

la decisione del 20 luglio 2016 con cui il Municipio di CO 1 ha ordinato la

sospensione dell'uso come deposito del piazzale e di altri manufatti al mapp.

6__________, ha negato il rilascio della licenza edilizia in sanatoria e ha

ordinato il ripristino del fondo;

ritenuto,

in fatto

Fatti

A. a. RI 1 e RI 2 sono

comproprietari dal 2 luglio 2009 del mapp. 6__________ di __________ posto lungo

la strada cantonale (via __________) che conduce a __________ e al valico di __________.

Sul fondo sorge un edificio, originariamente destinato a officina meccanica,

costruito in base alla licenza edilizia del 7 giugno 1971 e all'autorizzazione

cantonale a costruire del 25 maggio 1971, rilasciate dal Municipio di CO 1,

rispettivamente dall'allora Dipartimento delle pubbliche costruzioni. Il

fabbricato è stato successivamente oggetto di alcuni interventi edilizi e

cambiamenti di destinazione, in parte autorizzati con licenze edilizie delle

quali si dirà più avanti nei considerandi di diritto. Attualmente funge da

deposito per i macchinari da cantiere di alcune imprese edili. Al suo interno

sono inoltre presenti spazi adibiti a ufficio cambi, approvati con licenza del

3 marzo 2015 rilasciata in seguito alla sentenza 52.2014.218 del 21 novembre

2014 del Tribunale cantonale amministrativo.

b.

Il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato il 7 maggio 2002 (ris.

gov. n. 8583) attribuisce il fondo alla zona agricola. Su due lati (sud e est)

esso confina con un corso d'acqua, che sul tratto a sud è incanalato.

B. a. Il 27

marzo 2015, in occasione di un sopralluogo in contraddittorio, l'autorità

comunale ha constatato nella porzione settentrionale del fondo la presenza di

depositi di materiale da costruzione nei pressi del riale, di un box

prefabbricato e di una tettoia a ridosso di questo manufatto. Il 10 aprile 2015

il Municipio di CO 1 ha quindi chiesto a RI 1 e RI 2 di presentare una domanda

di costruzione a posteriori per le citate opere, che ha ritenuto non sorrette

da autorizzazione. L'11/19 maggio 2015 i comproprietari hanno dato seguito all'ordine

municipale.

b. Alla domanda si sono

opposti CO 5, comproprietario di un fondo confinante (mapp. 6__________), CO 2

e la CO 3 (__________) e la CO 4 (__________).

c. L'8 gennaio 2016 i

Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno avvisato negativamente

la domanda, reputando in particolare che il limite concesso dagli art. 37a

della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979

(LPT; RS 700) e 43 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28

giugno 2000 (OPT; RS 700.1) per l'ampliamento dell'edificio usato a scopi

commerciali fosse già stato esaurito. L'attività di deposito materiale per la

quale i comproprietari hanno chiesto il rilascio della licenza nulla avrebbe

poi a che vedere con quella attualmente svolta sul fondo, per cui nemmeno

sarebbe necessaria per garantire la sussistenza dell'azienda. L'avviso

riportava anche il parere negativo dell'Ufficio della natura e del paesaggio

che sostiene che il comparto, uno degli ultimi appezzamenti agricoli di

grandi dimensioni che strutturano il paesaggio del fondovalle del Mendrisiotto,

andrebbe riqualificato invece che ulteriormente costruito. Anche l'Ufficio dei

corsi d'acqua si è opposto alla domanda nella misura in cui gli interventi

edilizi invadevano lo spazio riservato ai corsi d'acqua.

C. Con decisione

del 20 luglio 2016, il Municipio ha imposto in via cautelare l'immediata

sospensione di ogni attività all'esterno del capannone, in particolare il

deposito di materiali e macchinari, così come l'uso della tettoia e del box

prefabbricato (dispositivo n. 1 in via cautelare). Con decisione del

29 settembre 2016 (n. 4244) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso

presentato dai comproprietari contro il provvedimento cautelare. Questo

Tribunale ha invece dichiarato irricevibile la loro impugnativa avverso la decisione

governativa (sentenza del 21 febbraio 2017, inc. 52.2016.516).

D. Sempre con la

medesima risoluzione del 20 luglio 2016, l'autorità comunale ha pure negato il

rilascio della licenza edilizia in sanatoria (dispositivo n. 1 nel merito):

richiamata l'opposizione dipartimentale, esso ha reputato gli interventi

contrari agli art. 22 cpv. 2 lett. a e 24 LPT nonché all'art. 32 delle norme di

attuazione del piano regolatore (NAPR). Ha inoltre sottolineato la lacunosità

della domanda di costruzione, ritenendo che, anche qualora fosse stata

completata, il permesso non avrebbe potuto comunque essere concesso. Nel

contempo essa ha ordinato l'immediata sospensione di ogni attività di deposito

all'esterno dell'edificio e dell'uso della tettoia e del box prefabbricato

(cfr. risoluzione municipale citata, punto n. 18 e dispositivo n. 3 nel

merito). Ha pure fatto ordine di ripristinare la superficie esterna del

fondo (parzialmente anche a verde) e di rimuovere ogni genere di manufatto, i

depositi di materiali, i macchinari e gli autoveicoli, ad eccezione dei due

parcheggi davanti all'ufficio cambi. Da ultimo, ha revocato l'autorizzazione

precaria concessa nel 1997 per la recinzione del fondo lungo il confine con la

strada cantonale e lungo il mapp. 6__________ (risoluzione municipale citata,

punto n. 19 e dispositivo n. 4 nel merito).

E. a. RI 1 e RI

2 sono insorti davanti al Governo anche

contro i dispositivi n. 1, 3 e 4 nel merito di cui alla risoluzione

municipale del 20 luglio 2016, postulando in via cautelare e supercautelare la

sospensione della decisione fino alla definitiva definizione del ricorso cautelare,

e chiedendone nel merito l'annullamento con conseguente rilascio della licenza

edilizia. Anzitutto essi hanno biasimato il Municipio per non aver atteso la

crescita in giudicato del diniego del permesso, prima di emanare l'ordine di

ripristino, che si sarebbe quindi rivelato inefficace ope legis.

Richiamando poi i contenuti della sentenza 52.2014.218 del 21 novembre 2014 di

questo Tribunale (cfr. supra, consid. A.a.), essi hanno rimproverato al

Dipartimento un accertamento arbitrario della fattispecie, sostenendo che le

attività autorizzate nel 1971 si estendessero anche alla parte libera del loro

sedime, ora adibita a deposito. In ogni caso, almeno dalla seconda metà degli

anni '90 del secolo scorso, tale superficie sarebbe sempre stata utilizzata come

deposito di imprese di costruzione, senza alcuna reazione da parte delle

autorità. In particolare la presenza delle opere oggetto della domanda sarebbe

perfettamente nota al Municipio dal mese di dicembre 2010, di modo che il suo

agire si porrebbe in contrasto con il principio della buona fede. Hanno infine

sottolineato come l'incidenza degli interventi sulla circostante zona agricola

fosse irrisoria e come nel comparto fossero presenti attività estranee all'agricoltura

di impatto ben superiore rispetto alla loro. In sede di replica hanno posto l'accento

sul fatto di essere proprietari del fondo (solo) dal 2009 e di essersi limitati

a mantenere l'uso precedente, senza modifica alcuna. Hanno inoltre invocato la

perenzione dell'ordine di ripristino e sostenuto che l'uso instauratosi nella

seconda metà degli anni '90 sulla loro proprietà avrebbe potuto (allora) venir

autorizzato in quanto conforme alla destinazione residua della zona. In sede di

replica hanno chiesto l'audizione di diversi testimoni.

b. Con giudizio del 30

agosto 2017 (n. 3810) il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa,

confermando integralmente i contenuti della risoluzione municipale del 20

luglio 2016. Rifiutata l'assunzione delle prove proposta dai ricorrenti,

accertata la non conformità alla zona agricola dell'uso esterno dell'area del

fondo e negata l'ubicazione vincolata ai sensi dell'art. 24 LPT, il Governo ha

negato pure la possibilità di rilasciare il permesso sulla base degli art. 37a

LPT e 43 OPT: in effetti, se si considerano le destinazioni autorizzate all'interno

dell'edificio (falegnameria e ufficio cambi), quelle esterne (depositi di

materiale, tettoia e box) per le quali i comproprietari del fondo hanno

richiesto il permesso non possono essere considerate un'estensione dell'attività

esistente da proteggere, né vi è un qualsiasi nesso con le attività

autorizzate. Di conseguenza, anche l'ordine di sospensione dell'attività sul

mappale e quello di ripristino sono stati tutelati.

F. a. Contro il

predetto giudizio governativo RI 1 e RI 2 insorgono ora davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e chiedendo il rilascio

della licenza. Rimproverano anzitutto il Governo di non aver assunto le prove

offerte, ciò che comporterebbe un accertamento inesatto della fattispecie, e ne

ripostulano l'assunzione in questa sede unitamente all'esperimento di un

sopralluogo. Il Consiglio di Stato avrebbe inoltre omesso di esaminare la

domanda di costruzione alla luce dell'art. 24a LPT e applicato in modo

arbitrario gli art. 37a LPT e 43 OPT. Per quanto attiene all'ordine di

sospensione, essi richiamano le tesi sostenute in prima sede, fra cui quella

relativa all'intervenuta prescrizione. Anche l'ordine di ripristino

risulterebbe prescritto, oltre che lesivo del principio della proporzionalità e

della buona fede. In particolare contestano la sussistenza di differenze

significative e di importanza per l'interesse pubblico ai sensi dell'art.

43 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100) e

ripropongono la tesi secondo cui l'ordine sarebbe inefficace ope legis,

non avendo il Municipio atteso la crescita in giudicato del diniego. Concludono

riproponendo le loro osservazioni circa l'impatto dei loro interventi sul

comparto agricolo circostante, già gravemente compromesso.

b. All'accoglimento

del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.

A identica conclusione pervengono il Municipio, CO 3, CO 4 e CO 5 con

argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di

diritto. Pure l'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) postula la reiezione

del gravame, osservando in particolare come l'art. 24a LPT non possa

trovare applicazione già solo per il fatto che la domanda di costruzione in

sanatoria non prevede solo la modifica dell'utilizzazione del fondo ma anche l'esecuzione

di lavori edili (tettoia e box prefabbricato).

c. Con la replica i

ricorrenti si riconfermano nelle proprie tesi e domande, dichiarandosi disposti

a rinunciare alla tettoia e al box prefabbricato. Mettendo in dubbio, almeno

fino al 2004, l'esistenza del riale che costeggia la loro proprietà, contestano

in particolare la facoltà del Municipio di revocare l'autorizzazione precaria

concessa per la recinzione.

CO 5 e l'UDC confermano in duplica le loro precedenti allegazioni, mentre il

Municipio, il Consiglio di Stato e CO 3 e CO 4 hanno rinunciato a duplicare.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 21 cpv. 1 e

45 LE. La legittimazione attiva degli insorgenti, istanti in licenza, è certa

(art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa

del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv.

1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può

essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Come si vedrà, le prove (segnatamente il sopralluogo e le audizioni

testimoniali) sollecitate dai ricorrenti non appaiono suscettibili di procurare

al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi di rilievo. A eventuali

carenze istruttorie, del resto, si potrà semmai porre rimedio annullando il

giudizio censurato e rinviando gli atti all'istanza inferiore affinché si pronunci

nuovamente dopo aver assunto le prove mancanti (art. 86 cpv. 2 LPAmm). Per lo

stesso motivo non occorre soffermarsi oltre sulla critica dei ricorrenti all'intenzione

del Consiglio di Stato per non aver istruito ulteriormente il caso, respingendo

le prove offerte sulla base di una loro valutazione anticipata. Peraltro, in

relazione a ciò essi non invocano alcuna violazione di loro diritti.

1.3. Oggetto del

presente giudizio è unicamente il merito della vertenza (cfr. dispositivo nel

merito della risoluzione municipale del 20 luglio 2016), ritenuto che il

provvedimento cautelare (cfr. dispositivo della medesima decisione in via

cautelare) è già stato deciso definitivamente con le precedenti sentenze

del Consiglio di Stato del 29 settembre 2016 e di questo Tribunale del 21

febbraio 2017 (cfr. supra, consid. C).

Considerandi

2.

2.1. Le

parti concordano che a partire dalla seconda metà degli anni '90 il mapp. 6__________

è stato vieppiù utilizzato come deposito di materiali e attrezzi da

costruzione, non solo all'interno, ma anche all'esterno dell'edificio. Tale

circostanza emerge del resto chiaramente dal raffronto delle fotografie agli

atti, laddove sono ben visibili macchinari e altro materiale, depositati in

particolare sulla parte libera del fondo a nord, dove sono comparsi pure una

tettoia e un box. Come accertato anche nella precedente sentenza di questo

Tribunale (inc. 52.2014.218), tali utilizzazioni e manufatti non risultavano al

beneficio di un permesso. Nel 2015 il Municipio ha quindi chiesto ai ricorrenti

di presentare una domanda di costruzione (in sanatoria), per quanto presente

sull'area non edificata del fondo. La richiesta non riguardava invece l'utilizzo

degli spazi interni dello stabile, pur essendo accertato che le ultime

destinazioni e attività autorizzate (falegnameria e esposizione cucine per una

parte e ufficio cambi per l'altra) erano nel frattempo verosimilmente mutate

(deposito di materiali).

2.2

La particella 6__________

ha beneficiato negli anni di varie licenze edilizie, ossia:

- nel 1971 è

stata autorizzata la costruzione dell'edificio, adibito a officina meccanica;

dagli atti in possesso di questo Tribunale non si desume nulla circa le

sistemazioni esterne;

- nel 1975 lo

stabile è stato parzialmente sopraelevato; nuovamente, gli atti sono carenti

circa l'entità dell'intervento;

- nel 1982 vi è

stato un ampliamento orizzontale della costruzione, con formazione di un nuovo

locale deposito e l'esecuzione di una nuova copertura del tetto; secondo quanto

riportato nella decisione di diniego della licenza edilizia questo ampliamento

avrebbe interessato oltre il 25% della superficie totale di quella

preesistente;

- nel 1997 la

destinazione dell'immobile è stata modificata in falegnameria e esposizione

cucine; per quanto riguarda l'esterno, è stato autorizzato il livellamento del

piazzale in corrispondenza con l'accesso dalla strada cantonale; il Municipio

ha pure autorizzato a titolo precario la recinzione del fondo a confine con la

strada cantonale e con il mapp. 6__________;

- nel 2015, dando

seguito a quanto stabilito da questo Tribunale con la sentenza del 21 novembre

2014.

(inc. 52.2014.218), il Municipio ha autorizzato il cambiamento di

destinazione degli spazi fino ad allora utilizzati quali uffici della

falegnameria/esposizione cucine in uffici al servizio di una ditta di cambio

valute.

3.

Dal

momento dell'edificazione dello stabile nel 1971 il diritto concretamente

applicabile ha subito evoluzioni importanti che qui è bene riassumere (per

maggiori dettagli si rinvia alla STA 52.2018.230 del 12 marzo 2019 pubblicata in

RtiD II-2019 n. 9 consid. 4).

3.1

Sino al 1° luglio

1972.

nel Cantone Ticino l'edificazione era retta dal solo diritto cantonale e

comunale, segnatamente la legge edilizia del 15 gennaio 1940 (LE 1940; BU 1940,

242) nonché, qualora esistenti, dai regolamenti edilizi comunali e dai piani

regolatori. La LE del 1940 pur subordinando le costruzioni, ricostruzioni,

riattazioni e in genere tutti i lavori edili all'ottenimento di una licenza

municipale (art. 5), non contiene disposizioni materiali applicabili alla

fattispecie (art. 9-21).

3.2

Il

24.

marzo 1972 è entrato in vigore il decreto federale su alcuni provvedimenti

urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio del 17 marzo 1972 (DFU;

RU 1972, 576), mentre il 1° luglio 1972 è

entrata in vigore la legge federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU 1972, 1120). Questi due

atti normativi hanno introdotto a livello legislativo la distinzione tra

territorio edificabile e non edificabile.

In base all'art. 19 LCIA, permessi per la costruzione o la

trasformazione di edifici e impianti di ogni genere potevano dunque essere

rilasciati solo nel territorio edificabile ristretto, che comprendeva i territori urbanizzati o in via di

esserlo (art. 28 dell'ordinanza generale sulla protezione delle acque del 19

giugno 1972; OPA; RU 1972, 1138). Un'autorizzazione al di fuori del

perimetro del PGC poteva essere concessa unicamente se veniva dimostrata l'esistenza

di un bisogno oggettivamente fondato (art. 20 LCIA), ovvero se l'edificio

progettato o un impianto costituiva una necessità urgente per il richiedente e

la sua ubicazione discosta era condizionata dallo scopo per cui esso era

previsto o era auspicabile nell'interesse pubblico.

Il mapp. 6__________ non apparteneva di certo al territorio edificabile

ristretto, siccome escluso dalle previsioni di azzonamento del comune (cfr.

RDAT 1977 n. 110, pag. 231). Pertanto, a partire dal 1° luglio 1972, un nuovo

utilizzo del sedime avrebbe potuto aver luogo solo in presenza di un bisogno

oggettivamente fondato, requisito che coincide sostanzialmente con la

nozione di ubicazione vincolata ripresa dall'art. 24 cpv. 1 vLPT (cfr.

Dipartimento federale di giustizia e polizia DFGP/Ufficio federale della

pianificazione del territorio UPT, Commento alla legge federale sulla

pianificazione del territorio, Berna 1981, ad art. 24 n. 2 e 14) e quindi dall'attuale

art. 24 LPT (Rudolf Muggli in:

Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG, Bauen ausserhalb

der Bauzone, Zurigo/Basilea/Ginevra 2017, Vorbemerkungen zu den Art. 24 bis 24e

und 37a, n. 7). Il requisito, oltre che essere dimostrato in modo

obiettivo, dev'essere ammesso a titolo strettamente eccezionale. Interessi di

natura personale, familiare o finanziaria non essendo determinanti (Adelio Scolari,

Commentario della Legge edilizia del Cantone Ticino, Cadenazzo 1991,

[Commentario vLE], ad art. 16 n. 10b). Evenienze, queste, che in concreto non

si realizzano.

3.3

Nell'ottobre del 1972 è stato adottato il piano delle zone protette

secondo il DFU, che a __________ comprendeva anche il mappale in parola. L'attribuzione

di un fondo a un territorio protetto a titolo provvisorio implicava, di regola,

la sua inedificabilità. Giusta l'art. 4 cpv. 1 DFU, al suo interno non era

infatti possibile autorizzare costruzioni o impianti contrastanti con lo scopo

della pianificazione. Deroghe erano previste al cpv. 3 per costruzioni agricole

e forestali e altre costruzioni a ubicazione vincolata, a patto che non

alterassero il paesaggio.

3.4

Con risoluzione

del 5 ottobre 1976 (n. 8583) il Consiglio di Stato ha approvato il primo piano

regolatore di __________. Esso ha assegnato la particella 6__________ al

territorio fuori zona edificabile (zona residua; Zr) dove nuove costruzioni

erano ammissibili unicamente nei limiti fissati dalla legislazione contro l'inquinamento

delle acque (art. 31 NAPR; Scolari,

Commentario vLE, ad art. 16 n. 51), ossia solo in presenza di un bisogno

oggettivamente fondato, in concreto non dato.

3.5

Il piano

regolatore di __________ attualmente in vigore, approvato il 7 maggio 2002, ha

confermato l'assegnazione del fondo dei ricorrenti al territorio non

edificabile (zona agricola).

3.6

Tirando le somme,

fino al 1° luglio 1972 nulla ostava di principio al rilascio di un permesso

edilizio. Successivamente una licenza ordinaria non avrebbe più potuto esser

concessa.

4.

Per

principio, l'autorità statuisce sulle domande di costruzione in base al diritto

vigente al momento della decisione. A questa regola fanno tuttavia eccezione le

domande di costruzione in sanatoria, alle quali - invece - è applicabile il

diritto vigente al momento in cui l'abuso è stato commesso, a meno che il

diritto entrato successivamente in vigore risulti più favorevole all'istante

(STA 52.2016.526 del 19 ottobre 2018 consid. 2.1, 52.2014.319 consid. 2; Magdalena Ruoss Fierz, Massnahmen gegen

illegales Bauen unter besonderer Berücksichtigung des zürcherischen Rechts,

Zurigo 1999, pag. 118 seg.) o che sussistano motivi particolari, segnatamente

di ordine pubblico, che ne impongono l'immediata applicazione (DTF 135 II 384

consid. 2.3). Va inoltre riservato il caso in cui l'opera sia stata realizzata

senza permesso allo scopo di sottrarla a un regime edilizio sfavorevole in

procinto di entrare in vigore.

5.

Tornando ora

al caso concreto, è evidente che l'attività svolta all'esterno dello stabile,

del tutto estranea alla funzione (agricola) della zona di situazione, non può

essere autorizzata mediante permesso ordinario retto dall'art. 22 cpv. 2 lett.

a LPT.

Nemmeno può tornare utile alla fattispecie l'art. 24 LPT già per assenza del

requisito dell'ubicazione vincolata (lett. a). I manufatti presenti sul fondo e

l'attività esterna ivi svolta non esigono in effetti una loro ubicazione e un

loro esercizio fuori della zona edificabile. La decisione impugnata, ai consid.

2.2.-2.4. ne dà atto correttamente. Del resto, nessuna delle parti lo pretende.

Occorre pertanto esaminare se la licenza può essere rilasciata sulla base degli

art. 24a e segg. LPT.

6.

6.1. Secondo

l'art. 24a LPT quando il cambiamento di destinazione di un edificio o di

un impianto fuori delle zone edificabili non necessita lavori di trasformazione

ai sensi dell'articolo 22 cpv. 1 LPT, l'autorizzazione è rilasciata se non ne

deriva alcuna nuova ripercussione sul territorio, sull'urbanizzazione e sull'ambiente

(cpv. 1 lett. a) e se esso non contravviene ad alcun altro atto normativo

federale (cpv. 1 lett. b). La facilitazione prevista dalla norma trova dunque

applicazione soltanto ai cambiamenti della destinazione d'uso che non

comportano lavori soggetti a permesso di costruzione. Tutte le costruzioni

esistenti fuori della zona edificabile in contrasto con la funzione di zona

possono beneficiarne, anche quelle commerciali (DTF 127 II 221 seg.; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 24a n. 5). La modifica della

destinazione d'uso non deve però comportare alcuna nuova ripercussione, poco

importa che sia rilevante o modica. L'insorgere di nuove ripercussioni

impedisce di far capo all'art. 24a LPT anche se sono meno importanti di

quelle derivanti dall'uso anteriore (Waldmann/Hänni,

loc. cit., n. 6).

6.2

In concreto, l'autorizzazione

non può essere concessa in base all'art. 24a LPT, già perché l'intervento

non ha interessato solo la modifica della destinazione degli spazi liberi al

mapp. 6__________ ma ha comportato l'esecuzione di lavori di trasformazione

soggetti a permesso di costruzione. Nulla muta il fatto che i ricorrenti

sarebbero disposti ora a rinunciare alla tettoia e al box, così come asserito

in sede di replica. La trasformazione della superficie esterna del mapp. 6__________,

che nella parte nord risultava prima degli interventi non autorizzati ancora

libera da manufatti, materiali e attrezzi, in un deposito di un'impresa di

costruzioni comporta l'apporto, l'asporto e la movimentazione in genere dei

materiali e ingenera di sicuro ripercussioni nuove rispetto a quelle derivanti

dall'uso anteriore. Già questo basta per escludere la possibilità di rilasciare

un permesso fondato sull'art. 24a LPT.

7.

7.1. Secondo

l'art. 37a LPT, il Consiglio federale stabilisce a quali condizioni sono

autorizzati i cambiamenti di destinazione degli edifici e impianti utilizzati a

scopi commerciali eretti prima del 1° gennaio 1980 o non più conformi alla

destinazione della zona in seguito a modifica dei piani di utilizzazione. Con

questa disposizione il legislatore federale ha essenzialmente inteso permettere

alle imprese commerciali situate fuori della zona edificabile di continuare la

loro attività, di modernizzarsi e di ristrutturarsi in modo tale da mantenere i

posti di lavoro, dandosene il caso cambiando l'orientamento (DTF 140 II 509

consid. 2.7; STF 1C_145/2015 del 29 maggio 2015 in RtiD I-2016 n. 41 consid.

3.2, 1C_348/2008 del 27 ottobre 2008 consid. 2.2 e rinvii; Ufficio federale

dello sviluppo territoriale, Nuovo diritto della pianificazione del territorio,

Berna 2001, ad art. 43 OPT n. 2.4.5, pag. 47).

Dando seguito al mandato conferitogli, il Consiglio federale, con l'art. 43

cpv. 1 OPT, ha stabilito che cambiamenti di destinazione e ampliamenti di

edifici e impianti usati a scopo commerciale divenuti non conformi alla

destinazione della zona possono essere autorizzati se, cumulativamente:

a. l'edificio o impianto è stato

legalmente costruito o modificato;

b. non insorgono

nuove implicazioni rilevanti su territorio e ambiente;

c. la nuova

utilizzazione non è inammissibile secondo un altro atto legislativo federale.

La norma prevede

inoltre che la superficie utilizzata in modo non conforme alla destinazione

della zona può essere ampliata del 30 per cento, ritenuto che gli ampliamenti

all'interno del volume esistente dell'edificio sono computati soltanto per la

metà (cpv. 2). Se la superficie utilizzata in modo non conforme alla

destinazione della zona deve essere ampliata fuori dal volume esistente dell'edificio

per più di 100 m2, soggiunge l'art. 43 cpv. 3 OPT, tale ampliamento

può essere autorizzato soltanto se necessario al proseguimento dell'azienda.

Ampliamenti a tappe sono ammissibili, purché complessivamente contenuti nei

suddetti limiti quantitativi (cfr. al riguardo: STA 52.2013.434 del 15 giugno

2015.

in RtiD I-2016 n. 40 consid. 5.5.2 con rimandi; Waldmann/ Hänni, op. cit., ad art. 37a n. 6).

Agli interventi soggetti all'art. 37a LPT tornano infine applicabili le

disposizioni comuni dell'art. 43a OPT, che hanno tra l'altro integrato

(lett. c, e) le condizioni precedentemente imposte dall'art. 43 lett. d-f OPT (nella

versione in vigore fino al 1° novembre 2012), relative alla sufficienza dell'urbanizzazione

esistente per la nuova utilizzazione e alla ponderazione degli interessi

implicati (cfr. Ufficio federale dello sviluppo territoriale ARE, Rapporto

esplicativo alla revisione parziale dell'ordinanza sulla pianificazione del

territorio, ottobre 2012, pag. 11).

7.2

Rispetto agli

art. 24c LPT e 42 OPT, gli art. 37a LPT e 43 OPT costituiscono

una lex specialis, applicabile soltanto a edifici e impianti utilizzati

a scopi commerciali (aziendali), che estende la tutela delle situazioni

acquisite sancita dall'art. 24c cpv. 1 LPT al fine di permetterne le

ristrutturazioni e gli adeguamenti necessari per mantenerne la concorrenzialità

(Waldmann/Hänni, op. cit., ad art.

37a n. 2 e rinvii). L'ordinamento retto dagli art. 37a LPT e 43

OPT è più favorevole perché non pone il requisito dell'identità della

costruzione modificata, è applicabile a tutte le costruzioni (commerciali)

erette legalmente prima del 1° gennaio 1980 e permette anche cambiamenti totali

della destinazione (cfr. DTF 140 II 509 consid. 2.3 e 3.3; STA 52.2013.434

citata, consid. 5.4, 52.2002.344 del 9 gennaio 2012 consid. 5.1; cfr. anche STA

52.2008.237

del 7 luglio 2008 confermata dalla citata STF 1C_348/2008).

7.3

In concreto, il

Governo ha vagliato la conformità della domanda di costruzione alla luce dei

testé citati disposti. Rilevato, al consid. 2.7. della decisione impugnata,

come gli ultimi interventi autorizzati sul sedime fossero l'insediamento di una

falegnameria con esposizione cucine e di un ufficio cambi, esso ha ritenuto che

la destinazione del piazzale al servizio di un'impresa di costruzioni, de

facto insediata nel capannone ma de iure mai autorizzata, non potesse

essere considerata come l'estensione di un'attività esistente protetta dal

profilo delle situazioni acquisite. Inoltre la nuova destinazione degli spazi

esterni non avrebbe alcun nesso con le attività autorizzate e non sarebbe

nemmeno necessaria per garantire la sussistenza dell'azienda che svolge la sua

attività sul fondo in questione. Queste conclusioni non possono essere seguite.

In effetti, nella precedente procedura ricorsuale era emerso che, accanto a

quella legittima dell'ufficio cambi, l'ultima destinazione instaurata all'interno

dello stabile (deposito di imprese di costruzione e di una ditta di traslochi;

cfr. sentenza di questo Tribunale del 21 novembre 2014, consid. 6.2.) non era

stata autorizzata. Durante il sopralluogo esperito nel 2015 l'Esecutivo

comunale ha inoltre potuto constatare che sul fondo erano stati eretti anche

una tettoia e un box e che erano presenti svariati depositi di materiale e

macchinari da costruzione al servizio delle imprese presenti in loco. Opere e

attività per le quali non era stato rilasciato alcun permesso edilizio. Ora,

vista la correlazione tra le nuove attività interne e quelle esterne (cfr. a

questo proposito anche la decisione impugnata, consid. 2.7), si fatica a

comprendere come il Municipio di CO 1 non abbia preteso l'inoltro di una

domanda di costruzione in sanatoria che comprendesse, oltre a quanto in essere

sulla superficie esterna, anche le modifiche di destinazione apportate all'interno

dello stabile, da cui le prime dipendono. La valutazione della nuova attività

instaurata abusivamente non può in effetti che essere eseguita

complessivamente, abbracciando tutti gli spazi del fondo 6__________ il cui

utilizzo non è sorretto da permesso. Questo, indipendentemente dal fatto che,

verosimilmente, per il differente uso interno dell'edificio si potrebbe

configurare "solo" un cambiamento di destinazione, mentre che per le

attività svolte all'esterno e i manufatti impiantati sul terreno allora libero

da costruzioni si sarebbe di fronte a un ampliamento della superficie

utilizzata in modo non conforme alla destinazione di zona, che va valutato alla

luce degli art. 37a LPT e 43 e 43a OPT. Già per questo motivo la

decisione impugnata, così come quella municipale da essa confermata, non

possono che essere annullate.

7.4

Visto quanto

precede, gli atti sono quindi ritornati al Municipio di CO 1 affinché richieda

ai ricorrenti la completazione della domanda di costruzione (in sanatoria)

comprensiva anche dell'attività svolta all'interno dello stabile e di tutta la

documentazione che si rendesse necessaria per decidere sul rilascio del

permesso.

7.4.1

Come detto, per

l'uso interno dello stabile l'autorità comunale dovrà vagliare se sono date le

condizioni di cui all'art. 43 cpv. 1 OPT per concedere un cambiamento di

destinazione. Visto che le destinazioni esterne sono dipendenti da quelle

interne, nel caso in cui non fossero dati i requisiti per un cambiamento di

destinazione dello stabile, anche l'ampliamento dell'attività all'esterno non

potrà che essere rifiutato.

7.4.2

Nel caso in cui

invece la nuova destinazione dell'edificio fosse ammissibile, occorre valutare

se l'ampliamento richiesto per la parte esterna rimane nei limiti di cui all'art.

43.

cpv. 2 e 3 OPT (100 m2 / 30%) e se rispetta le altre condizioni,

in particolare quelle dell'art. 43a OPT. Determinante sarà lo stato dell'edificio e degli spazi esterni in uso e al servizio delle

attività svolte sul fondo al momento in cui quest'ultimo si è venuto a trovare

in contrasto con la destinazione della zona

e ciò benché per la sua applicazione l'art. 37a

OPT richieda che gli edifici e impianti utilizzati a scopi commerciali siano

stati eretti prima del 1980 (STF

1C_665/2015, 1C_17/2016, 1C_27/2016 del 16 novembre 2016 consid. 3.1). In

concreto si tratta del 1° luglio 1972 (cfr. supra,

consid. 3.6.).

Acquisiti agli atti quelli relativi a tutte le procedure edilizie che hanno

interessato il fondo, deve essere stabilita l'estensione esatta delle superfici

interne ed esterne autorizzate e/o esistenti a quella data per determinare se

vi è ancora spazio per l'ulteriore ampliamento richiesto. Nell'ambito di questa

verifica bisogna tenere conto anche degli ingrandimenti dello stabile (e fors'anche

delle aree esterne) già avvenuti e autorizzati dopo il 1° luglio 1972 (nel 1975

sopraelevazione parziale dello stabile e nel 1982 ampliamento orizzontale), che

devono quindi essere computati nel calcolo dell'ampliamento massimo

autorizzabile. Se il margine di manovra dovesse ancora consentire un

ampliamento superiore a 100 m2 (fino al 30%) l'autorizzazione può

essere rilasciata soltanto se il proseguimento dell'azienda lo richiede. Motivi

di praticità e comodità tuttavia non bastano: la necessità deve risultare, in

base ai progetti di sviluppo dell'azienda, oggettivamente necessaria a un suo

sfruttamento razionale e conforme alle esigenze attuali (cfr. STF

1A.227/2004 del 6 aprile 2005 consid. 3.2; Muggli,

op. cit., ad art. 37a n. 21). Da notare che i Servizi generali, nella

loro opposizione, avevano invero accennato alle possibili implicazioni

derivanti dall'applicazione dell'art. 43 cpv. 3 OPT (Tale ampliamento

potrebbe eventualmente essere autorizzato qualora fosse necessario al

proseguimento dell'azienda). Questo aspetto non è stato tuttavia

ulteriormente approfondito nemmeno dall'autorità comunale, ritenendo, a torto, che

l'ampliamento non potrebbe essere considerato strettamente legato o

necessario al proseguimento dell'attività commerciale oggi presente (cfr.

decisione di diniego della licenza edilizia, punto n. 12.1.).

7.4.3

Per quanto riguarda la superficie interessata

dalla domanda di costruzione che dovesse concernere lo spazio riservato alle

acque, secondo la recente giurisprudenza del Tribunale federale l'art. 41c

dell'ordinanza sulla protezione delle acque del 22 ottobre 1988 (OPAc; RS

814.201) contiene una protezione della situazione acquisita autonoma rispetto

all'art. 24c (e 37a LPT). Essa comprende l'esistenza, la

continuazione dell'utilizzazione e la manutenzione delle costruzioni, come pure

le modifiche che non tangono le funzioni dello spazio riservato alle acque. L'ampliamento

o la ricostruzione di edifici non conformi alla destinazione della zona situati

fuori della zona edificabile sono, invece, inammissibili (DTF 146 II 304

consid. 9). Per quanto riguarda specificatamente questa problematica, si

osserva che il 21 settembre 2020 il Municipio ha licenziato il messaggio n. 15

con il quale ha proposto al proprio Legislativo l'adozione della variante di

piano regolatore concernente la definizione dello spazio riservato alle acque,

che il Consiglio comunale ha adottato nella seduta del 14 dicembre 2020 (). Del

resto, anche l'Ufficio dei corsi d'acqua si era opposto al progetto edilizio

nella misura in cui invadeva la fascia di rispetto delle acque.

8.

Visto quanto

precede, la decisione impugnata, al pari di quella municipale (nel suo

dispositivo nel merito) da essa confermata, sono annullate. Gli atti

sono retrocessi al Municipio, affinché, fatta completare la domanda

includendovi anche il cambiamento di destinazione relativo all'interno dello

stabile, acquisita la documentazione concernente tutte le procedure edilizie

che hanno interessato il mapp. 6__________ e assunte le eventuali prove che si

rendessero necessarie per un accurato accertamento della fattispecie, statuisca

sulla nuova attività insediata sul fondo nel suo complesso (cambiamento -

parziale - di destinazione dello stabile e ampliamento dell'attività al di

fuori del medesimo, con modifica d'uso in deposito e costruzione di un box e

una tettoia).

9.

9.1. Nel

giudizio impugnato il Consiglio di Stato ha tutelato l'ordine di sospendere

ogni attività all'esterno del capannone, incluso l'uso della tettoia e del

capannone, enunciato al punto n. 3 del dispositivo nel merito della

decisione municipale del 20 luglio 2016, ritenendolo la logica conseguenza

dell'accertamento della violazione materiale. Gli insorgenti contestano

tali conclusioni, limitandosi a rimproverare al Governo di aver omesso di

esaminare la tematica dell'eventuale intervenuta prescrizione dell'ordine di

ripristino e ribandendo l'eccezione di decadenza di qualsiasi necessità

di sospensione. In proposito si osserva quanto segue.

9.2

Un divieto d'uso

può essere configurato sia come provvedimento

di natura cautelare sia come misura di carattere sostanziale.

Nel primo caso, l'ordine che vieta, ovvero sospende, l'utilizzazione

non autorizzata di un edificio/impianto o di

un fondo, è volto ad inibire una fruizione dell'immobile o del fondo non

conforme alla destinazione autorizzata fintanto che non verrà semmai stabilito,

nell'ambito di un procedimento di rilascio del permesso a posteriori, ovvero in

sanatoria, se tale utilizzazione sia conforme

al diritto materiale concretamente applicabile. In quanto tale, l'ordine è per

legge immediatamente esecutivo (art. 37 cpv. 4 LPAmm; cfr. pure art. 45 cpv. 5 RLE).

Nel secondo caso, il

divieto è emanato al fine di impedire che un'opera o un fondo venga utilizzata

in modo abusivo dal profilo non soltanto formale, ma anche sostanziale, siccome

contrario alla destinazione/utilizzazione approvata. A differenza dell'ordine

di sospendere un'utilizzazione formalmente abusiva, un siffatto divieto d'uso,

di natura analoga ad un ordine di rettifica o di demolizione, si fonda sull'art.

43.

LE e presuppone una preventiva verifica, da esperire, di regola, nell'ambito

di una procedura di rilascio del permesso in

sanatoria, della conformità dell'utilizzazione instaurata senza permesso

con il diritto materiale concretamente applicabile, a meno che il contrasto con

quest'ultimo, in particolare con la funzione della zona di utilizzazione

risulti evidente ed incontestabile (cfr. RtiD I-2017 n. 15 consid. 4.1; STA

52.2011.331

del 2 dicembre 2011 con rinvii, 52.2008.409 del 6 marzo 2009

consid. 2.2, 52.2008.441 del 16 gennaio 2009 consid. 2, confermata da: STF 1C.90/2009

del 15 giugno 2009). L'esecutività di un tale divieto d'uso subentra di

principio soltanto con il passaggio in giudicato del provvedimento, a meno che

l'autorità revochi preventivamente l'effetto sospensivo a un'eventuale

impugnativa, nel qual caso spetta semmai a chi ne è gravato di chiedere al

presidente dell'autorità di ricorso di conferire a quest'ultima l'effetto

sospensivo, inibendo così l'immediata esecutività dell'ordine (art. 71 LPAmm).

Appartiene a questa

categoria l'ordine di sospensione nel merito, qui impugnato. Viste le

premesse per la sua emanazione, nella misura in cui esso scaturisce da una

decisione di diniego del permesso in sanatoria, che deve essere annullata, esso

non merita tutela.

10.

Stessa

conclusione, per gli stessi motivi, vale anche per l'ordine di ripristino di

cui al punto n. 4 del dispositivo nel merito della decisione municipale

del 20 luglio 2016 che il Consiglio di Stato aveva tutelato.

11.

11.1. In

conclusione, il ricorso deve essere accolto e la decisione impugnata e quella

municipale da essa tutelata sono annullate. Gli atti sono retrocessi al

Municipio affinché, completata la domanda e gli accertamenti necessari, emani

una nuova decisione.

11.2

Secondo la giurisprudenza il

rinvio dell'incarto all'istanza inferiore per procedere a complementi

istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre venga considerato

vincente (STA 52.2016.438/440 del 5 aprile 2018 con rinvio a STF 2C_559/2015

del 31 gennaio 2017 consid. 6.1). Ritenuto che il Comune ne va esente (art.

47.

cpv. 6 LPAmm), la tassa di

giustizia è posta a carico dei soccombenti che hanno resistito al

ricorso CO 5, CO 3 e CO 4, i quali rifonderanno ai ricorrenti un'indennità per

ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza:

1.1

la decisione

del 30 agosto 2017 del Consiglio di Stato (n. 3810) e la risoluzione del 20

luglio 2016 del Municipio di CO 1 nel suo dispositivo nel merito sono

annullate;

1.2

gli atti

sono retrocessi al Municipio di CO 1 per nuova decisione al senso dei

considerandi.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico di CO 5, CO 3 e CO 4, in ragione di

un terzo ciascuno. Essi sono inoltre tenuti a rifondere ai ricorrenti un

importo unico di fr. 2'400.-, a titolo di ripetibili complessive per entrambe

le sedi di ricorso. Ai ricorrenti è restituito l'importo di fr. 1'800.- versato

a titolo di anticipo delle spese giudiziarie.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera