52.2017.521

Concessione dell'attinenza comunale nell'ambito della procedura di naturalizzazione in via ordinaria

26 febbraio 2019Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

A. a. Il 10 dicembre 2013 la

cittadina croata CO 1 (1960), titolare di un permesso di domicilio e residente a

__________ dall'ottobre 1995, ha depositato presso la locale cancelleria

comunale una domanda, secondo la procedura ordinaria, volta ad ottenere la cittadinanza svizzera, quella cantonale e

l'attinenza comunale per stranieri, allegando la documentazione

richiesta.

Esperite le formalità del caso volte a determinare il grado di idoneità dell'istante, il 22

dicembre 2014 il Municipio di RA 1 ha licenziato il messaggio n. __________ proponendo

la concessione dell'attinenza, che ha poi demandato per esame alla Commissione della legislazione. Dopo avere

convocato la candidata e averla ritenuta assimilata, il 15 marzo 2015 la

Commissione ha preavvisato favorevolmente la proposta municipale. Quattro membri

della stessa hanno tuttavia sottoscritto il rapporto con riserva.

Nella seduta del 27 maggio 2015 il Consiglio comunale di __________

ha respinto la proposta municipale con votazione a scrutinio segreto.

b. Il 25 agosto 2015 il Consiglio di Stato ha accolto il

ricorso di CO 1 contro la predetta risoluzione, annullandola, dopo avere

rilevato che la decisione con la quale le veniva negata l'attinenza comunale non

rispettava i suoi diritti procedurali con particolare riferimento al suo

diritto di essere sentita. Ha quindi retrocesso gli atti all'autorità comunale

affinché riformulasse una nuova proposta questa volta con la motivazione del

voto negativo, tenendo conto delle discussioni emerse nel corso della seduta

del Legislativo.

c. Preso atto della predetta risoluzione governativa e dopo

un nuovo incontro con la candidata, il 12 gennaio 2016 il Municipio ha licenziato il messaggio n. __________ proponendo

questa volta di non concedere l'attinenza a CO 1. Dopo avere riconvocato quest'ultima il 26 agosto 2016 e

averle sottoposto tutta una serie di domande, il 23 settembre 2016 la Commissione della legislazione ha allestito un

rapporto di maggioranza circostanziato (unitamente a uno riassuntivo)

sottoscritto da sei commissari (di cui uno con riserva) che aderiva al

messaggio municipale, e uno di minoranza indicante la concessione dell'attinenza

comunale all'interessata.

Riunitosi in seduta ordinaria

alla presenza di 34 membri su 35, il 3 ottobre 2016 il Consiglio comunale di __________ ha accolto -

dopo discussione e a scrutinio segreto

- la proposta municipale di non concedere l'attinenza comunale a CO 1 con 26 voti favorevoli, 5

contrari e 3 astenuti. La risoluzione è stata pubblicata

all'albo comunale il 5 ottobre 2016.

B. Con giudizio del 13

settembre 2017 il Consiglio di Stato ha accolto il gravame di CO 1 e annullato

la decisione del 3 ottobre 2016 del Legislativo di __________, rinviando gli

atti all'autorità inferiore per nuova decisione.

Pur tenendo conto dell'esistenza dell'importante margine di apprezzamento

che la legge riconosce agli organi comunali nell'ambito della valutazione della

domanda, l'Esecutivo cantonale ha rilevato che non vi erano elementi tali da ritenere

che CO 1 non fosse integrata nel contesto sociale e culturale locale o non

avesse la capacità ad intendere e a vivere pienamente i valori svizzeri. Adempiendo

l'interessata tutte le condizioni imposte dalla legge, l'ha quindi considerata

idonea all'ottenimento dell'attinenza comunale.

C. Contro il predetto giudicato

governativo, il Comune di RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale

amministrativo chiedendone l'annullamento.

Contesta che CO 1 sia idonea all'ottenimento dell'attinenza

comunale, la stessa denotando una mancanza di integrazione nel contesto sociale

e culturale e una scarsa familiarità con il modo di vita e gli usi e costumi

svizzeri. Sostiene inoltre che con la sua decisione il Consiglio di Stato priva

l'organo legislativo comunale del proprio ruolo in materia di concessione della

cittadinanza svizzera e lede il suo vasto margine di apprezzamento in materia.

D. All'accoglimento dell'impugnativa

aderisce il Presidente del Consiglio

comunale, mentre vi si oppongono il Consiglio di Stato e CO 1,

quest'ultima con argomenti di cui si dirà, se necessario, nell'ambito dei

considerandi di diritto.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale

cantonale amministrativo a statuire sulla presente causa discende dagli art.

208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100) e

41a cpv. 2 della legge sulla cittadinanza ticinese e sull'attinenza comunale

dell'8 novembre 1994 (LCCit; RL 141.100). La legittimazione a ricorrere del Comune

di RI 1, in veste di corporazione di diritto pubblico, è data invece

dall'art. 209 lett. b LOC.

Il gravame, tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre

2013 (LPAmm; RL 165.100), è quindi ricevibile in ordine. Ritenuto

che riguarda unicamente aspetti di natura giuridica, esso può essere deciso

sulla base degli atti, senza istruttoria (art.

25 cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

2.1.

Secondo l'art. 37 cpv. 1 della

Costituzione federale della Confederazione

Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), ha la cittadinanza svizzera

chi possiede una cittadinanza comunale e quella di un Cantone. Giusta l'art. 38

cpv. 2 Cost., la Confederazione emana

prescrizioni minime sulla naturalizzazione degli stranieri da parte dei

Cantoni e rilascia il relativo permesso.

2.2

legge federale sulla cittadinanza del 29 settembre 1952 (LCit; RS 141.0) - nella sua versione in vigore fino al 31 dicembre

2017.

e quindi applicabile alla presente fattispecie in forza dell'art. 50 cpv.

2.

nLCit del 20 giugno 2014 - disciplina l'acquisto e la perdita

della cittadinanza svizzera.

L'art. 12 cpv. 1 LCit dispone che nella

procedura ordinaria - quale è quella in

oggetto - la cittadinanza svizzera si acquista mediante la

naturalizzazione in un Cantone e in un Comune.

Il richiedente è considerato idoneo

all'ottenimento della naturalizzazione, precisa l'art. 14 LCit, se si è

integrato nella comunità svizzera (a), si è familiarizzato con il modo di vita

e gli usi e costumi elvetici (b), si conforma al nostro ordine giuridico (c) e non

compromette la sicurezza interna o esterna della Svizzera (d).

2.3

In Ticino, la cittadinanza cantonale può essere concessa

allo straniero se ha risieduto nel Cantone durante cinque anni, adempie i

requisiti per la concessione dell'autorizzazione federale alla naturalizzazione

e rispetta i valori della Costituzione cantonale (art. 12 cpv. 1 LCCit).

Lo straniero che intende chiedere in via ordinaria la cittadinanza

cantonale e l'attinenza comunale - e con ciò la cittadinanza svizzera -, deve

presentare la sua domanda al Municipio del Comune di residenza, utilizzando

l'apposito modulo ufficiale e allegando i documenti previsti (art. 15 cpv. 1

LCCit; cfr. anche art. 5 del regolamento della legge sulla cittadinanza

ticinese e sull'attinenza comunale [RLCCit, RL 141.110], nella sua versione in vigore fino al 31 dicembre

2017.

giusta l'art. 32 nRLCCit).

Ricevuta la domanda, il

municipio assume per mezzo dei suoi servizi, della polizia cantonale ed

eventualmente di ogni altro ufficio pubblico, tutte le informazioni atte a dare

un quadro completo della personalità del richiedente e dei membri della sua

famiglia, in particolare, per quanto si riferisce all'integrazione nella comunità ticinese, alla condotta, alle condizioni

economiche e sociali, come pure alle relazioni con il paese d'origine (art. 6 cpv.

1.

RLCCit). Conclusi

gli accertamenti, dispone l'art. 17 LCCit, il legislativo comunale decide sulla

concessione dell'attinenza comunale (cpv. 1). Se la stessa è rifiutata, la procedura ha termine (cpv. 2). Il municipio comunica in forma scritta al

richiedente il risultato della decisione dell'Assemblea o del Consiglio comunale (art. 4 cpv. 2 RLCCit,

giusta il rinvio di cui all'art. 8 RLCCit).

Concessa l'attinenza comunale, l'autorità

cantonale trasmette la domanda a quella federale con il suo preavviso. L'autorità

cantonale può effettuare ulteriori accertamenti (art. 18 LCCit).

Conferita l'attinenza comunale e rilasciata l'autorizzazione

federale, il Gran Consiglio si pronuncia sulla concessione della cittadinanza

cantonale (art. 19 LCCit).

Sempre a livello cantonale,

l'art. 34 cpv. 4 LCCit sancisce che il richiedente

la cittadinanza cantonale ha diritto di prendere conoscenza degli atti inerenti

le procedure previste dalla presente legge e che lo concernono. Conclusi gli accertamenti, soggiunge il capoverso 4 della medesima

norma, l'autorità competente deve darne

comunicazione all'istante, avvisandolo della facoltà di prendere visione degli atti e di domandare entro quindici

giorni, un complemento d'inchiesta, indicandone i motivi e i mezzi.

2.4

In Svizzera,

la procedura di naturalizzazione è pertanto applicata a

tre livelli e coinvolge la Confederazione, il Cantone ed il Comune. La

competenza per la naturalizzazione spetta al

Cantone e al Comune, che possono prevedere condizioni

proprie oltre a quelle previste dal diritto federale.

2.5

Nel nostro Cantone, le decisioni in materia di attinenza comunale

sono prese dall'Assemblea (art. 13 cpv. 1 lett. n LOC) rispettivamente dal Consiglio

comunale, laddove è istituito (art. 42 cpv. 2 LOC), come è il caso a __________.

Conformemente all'art. 61 cpv. 1 LOC, le risoluzioni volte ad

accordare l'attinenza comunale sono prese a maggioranza dei votanti e devono

raccogliere il voto affermativo di almeno un terzo dei membri del consiglio.

L'art. 212 LOC dispone che le singole decisioni degli organi

comunali sono annullabili, tra l'altro, se contrarie a norme della Costituzione,

di legge o di regolamenti (lett. a) oppure quando fossero violate formalità

essenziali prescritte da leggi o da regolamenti (lett. e).

3.

3.1. Ferme queste premesse

di ordine generale, la presente vertenza ruota ora attorno alla questione di

sapere se CO 1 possa essere considerata idonea all'ottenimento dell'attinenza

comunale.

Come detto, l'art. 14 LCit dispone che

il richiedente è considerato idoneo all'ottenimento della

naturalizzazione, se si è integrato nella comunità svizzera (a), si è

familiarizzato con il modo di vita, gli usi e costumi elvetici

(b), si conforma al nostro ordine giuridico (c) e non compromette la sicurezza

interna o esterna della Svizzera (d).

L'elemento dell'integrazione nella comunità

svizzera sancito dall'art. 14 lett. a LCit designa l'accoglimento dello

straniero nella comunità locale e la sua disponibilità a inserirsi

nell'ambiente elvetico, senza per questo rinunciare ai suoi legami e

peculiarità culturali nonché alla sua nazionalità d'origine. Da questo

profilo, le assemblee comunali possono

esigere dal richiedente la naturalizzazione una "certa integrazione locale"

(DTF 138 I 242 consid. 5.3). Criterio determinante non è però l'esistenza o

meno di un'affiliazione presso un'associazione o ad altre organizzazioni, in

quanto misconoscerebbe l'essenza dell'integrazione, che consiste appunto in

un'assimilazione graduale alle consuetudini svizzere. Risolutive risultano

piuttosto le relazioni interpersonali nonché

la partecipazione a qualsiasi attività sociale all'interno del comune nell'ambito

sportivo, culturale, politico, formativo, o anche prestando del volontariato

(STF 1D_2/2013 del 14 novembre 2013 consid. 3.3.2). Oltre

alla partecipazione alla vita economica, sociale e culturale, è richiesta

l'osservanza di regole di comportamento elementari che permettano una vita

societaria senza conflitti.

Per quanto riguarda la familiarità con il modo

di vita e gli usi e costumi svizzeri (art. 14 lett. b LCit), essa non deve

essere intesa nel senso di assimilazione, vale a dire della condizione posta

allo straniero di doversi adattare e adeguare in maniera completa alla realtà

elvetica. Il concetto deve piuttosto essere inteso nel senso di uno stato di

avanzata integrazione come pure di una conoscenza approfondita delle condizioni

di vita, del modo di pensare e degli atteggiamenti tipici degli svizzeri. Tale conoscenza si basa su uno

sviluppo quasi naturale affidato al libero apprezzamento del singolo straniero

che consiste nel collegare tra di loro elementi della cultura elvetica e di

quella straniera. Ne fanno parte la capacità di esprimersi in una lingua

nazionale (condizione adempiuta dal candidato che possiede le conoscenze

linguistiche necessarie per la vita quotidiana e ciò in conformità alla sua

situazione professionale e sociale) e le conoscenze relative alla vita pubblica

e sociale (inteso che non è opportuno esigere nozioni superiori a quelle

possedute dai cittadini svizzeri in una situazione personale paragonabile).

Per il rilascio dell'autorizzazione federale

alla naturalizzazione è pure necessario che il richiedente si conformi

all'ordine giuridico svizzero (art. 14 lett. c LCit). Ciò significa in sostanza

che l'interessato deve godere di una buona reputazione per quanto concerne

l'aspetto penale e in ordine all'esecuzione e al fallimento. Deve inoltre essere considerato il comportamento

assunto da quest'ultimo nell'esercizio dei diritti e nell'adempimento

dei suoi obblighi. Infine, come previsto dall'art. 14 lett. d LCit, egli non deve

compromettere la sicurezza della Svizzera (vedi messaggio relativo alla

cittadinanza per giovani stranieri e alla revisione della legge sulla cittadinanza del 21 novembre 2001, FF 2.2.1.3; Michele Albertini, Procedura di

naturalizzazione: accertamento dell'idoneità dei richiedenti e tutela della

sfera privata, in: RtiD II-2007, pag. 364, con riferimenti).

3.2

CO 1, cittadina croata coniugata nata

nel 1960, è titolare di un permesso di domicilio e risiede a __________

dall'ottobre 1995. Nel corso del colloquio avvenuto il 26 agosto 2016 davanti

alla Commissione della legislazione, essa ha dichiarato che intende ottenere la

naturalizzazione, dopo oltre 20 anni di vita a __________, in quanto si sente

già cittadina svizzera e considera il nostro Paese come casa sua, dove vivono i

suoi famigliari e vuole esercitare il diritto di voto, pur ammettendo di non

seguire la vita politica.

L'autorità comunale sostiene per contro che la candidata denoti

una certa mancanza di integrazione nel contesto sociale e culturale e una

scarsa familiarità con il modo di vita e gli usi e costumi svizzeri sotto

diversi aspetti, riportati nel messaggio municipale n. __________ e nel rapporto

di maggioranza della Commissione della legislazione del 23 settembre 2016 e

riconducibili, peraltro genericamente, al suo ruolo nell'ambito dell'educazione

dei figli e alla richiesta del marito di assegnazione di una rendita di

invalidità, al suo atteggiamento e modo di pensare, al suo scarso interesse

alla vita sociale del Comune.

Sennonché, giova innanzitutto ricordare che la valutazione concernente

l'idoneità alla naturalizzazione di un candidato dev'essere giudicata in

maniera individuale (STA 52.2015.530 del 2 novembre 2016 consid. 3.1 e 4.1). Visto

inoltre che non vi sono elementi atti a dimostrare che la resistente sia

responsabile della loro situazione, non può esserle rimproverato il fatto che

suo marito abbia pendente una procedura per l'ottenimento di una rendita di invalidità

e che suo figlio si sia reso protagonista alcuni anni fa di un grave fatto di

sangue.

Bisogna anche considerare che CO 1 lavora da oltre vent'anni

nel ramo della ristorazione come cameriera stagionale. Certo, essa fa capo alle

indennità di disoccupazione nei periodi di chiusura invernale dell'esercizio

pubblico, durante all'incirca due mesi e mezzo all'anno. D'altra parte però,

come ha indicato il Consiglio di Stato, questo non è imputabile al suo agire: essa

ne beneficia al pari di qualsiasi altra persona, anche svizzera, che ossequia

le condizioni fissate dalla legge in materia. Oltre a ciò la resistente non è

mai stata a carico della pubblica assistenza e gode di buona

reputazione per quanto concerne l'aspetto penale e dal profilo esecutivo, non

avendo né condanne iscritte nel suo casellario giudiziale né debiti sfociati in

attestati di carenza beni. Inoltre non ha mai compromesso la sicurezza

del nostro Paese.

Indipendente dal punto di vista economico, la candidata non

presenta nemmeno delle difficoltà dal punto di vista linguistico - e quindi

delle sue relazioni interpersonali -, avendo altresì superato con successo l'esame

prescritto dall'art. 16 cpv. 2 LCCit.

Infine, pur partecipando poco alla vita sociale e agli eventi

promossi sul territorio in quanto i suoi impegni lavorativi non sempre glielo

permetterebbero, essa ha comunque sviluppato tutta una serie di normali relazioni

interpersonali con le persone da lei conosciute e frequentate durante tutti gli

anni vissuti a __________, di modo che la sua situazione non è così diversa

rispetto a quella che tocca molti altri cittadini svizzeri.

3.3

Visto quanto precede bisogna pertanto ritenere che CO 1

ha sufficientemente dimostrato di adempiere tutti i requisiti di idoneità all'ottenimento della naturalizzazione previsti dagli art. 14

LCit e 12 LCCit.

4.

L'insorgente

sostiene inoltre che se, da una parte, la concessione dell'attinenza

comunale agli stranieri non è un atto politico, dall'altra, tale conferimento non

sarebbe però nemmeno riconducibile a un mero atto amministrativo, visto che il

legislativo comunale dispone di un ampio margine di apprezzamento di cui ha fatto

uso in modo ponderato e privo di arbitrio nella presente fattispecie per negare

l'attinenza comunale all'interessata. In caso contrario vi sarebbe una

violazione del principio della separazione dei poteri.

4.1

Ritenuto che nella procedura

ordinaria di naturalizzazione lo straniero non dispone di un

diritto alla nazionalità svizzera, le autorità amministrative competenti

in materia di cittadinanza godono di un certo potere discrezionale.

Il Tribunale federale ha comunque chiarito che le procedure di naturalizzazione non si svolgono

in un contesto privo di regole giuridiche e che le autorità competenti a decidere in materia sono tenute ad agire in modo non arbitrario e non discriminatorio. Esse

devono quindi fare uso del vasto margine di apprezzamento di cui dispongono,

rispettando però i principi generali del diritto e tenendo conto del senso e dello scopo perseguiti dalla legislazione in

materia. Dal profilo materiale le decisioni adottate in questo ambito

costituiscono pertanto degli atti concreti di applicazione della legge (DTF

129.

I 232 consid. 3.3).

Il Consiglio di Stato, che

di per sé può rivedere liberamente l'apprezzamento,

deve quindi limitarsi ad accertare che l'autorità comunale non sia incorsa in

una violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso di potere

(art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). Non può sostituire il suo apprezzamento

a quello del Comune (o scostarsi dall'interpretazione data alla norma applicata),

ma deve verificare che la decisione non sia insostenibile in quanto fondata su

considerazioni estranee alla materia, sprovvista di valide ragioni o altrimenti

lesiva dei diritti costituzionali. Ove non sussista una simile violazione del

diritto, non può quindi annullare una decisione dell'autorità comunale senza

esporsi al rimprovero di essersi arrogato un potere di cognizione che contraddice

il principio dell'autonomia comunale.

4.2

In concreto, il Consiglio di Stato ha esaminato con

piena cognizione la vertenza, spiegando in modo chiaro ed esaustivo i motivi

per i quali ha accolto il gravame. Il Governo ha liberamente valutato tutte le

questioni di fatto e di diritto della causa, considerando come il requisito dell'integrazione che occorre soddisfare

per ottenere l'attinenza comunale fosse adempiuto nella presente fattispecie.

Del resto, negare l'attinenza comunale allorquando sono rispettate

tutte le condizioni per il suo ottenimento violerebbe pure il principio della

forza derogatoria del diritto federale e relegherebbe la sua concessione essenzialmente

a un mero atto politico, ciò che è contrario a quanto stabilito ormai da tempo

dalla giurisprudenza del Tribunale federale.

Sapere poi per quali motivi in Ticino, diversamente da alcuni altri Cantoni o Comuni della Svizzera, si

continui a conferire la competenza a decidere sulla concessione dell'attinenza comunale al legislativo comunale e non all'esecutivo (cfr. art.

17.

cpv. 1 LCCit), è una questione a cui non deve essere data risposta in questa sede,

dipendendo da una chiara scelta del Legislatore.

5.

Stante tutto quanto precede, il ricorso dev'essere pertanto respinto e

la decisione impugnata confermata, siccome immune da violazioni del

diritto.

Ritenuto che il Comune di RI 1 è comparso in causa per motivi

derivanti dalla sua funzione, non si prelevano né tasse né spese. Esso dovrà però rifondere alla resistente CO 1, in quanto assistita da un avvocato iscritto

nell'apposito registro, un'adeguata indennità per ripetibili (art. 47

LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

Non si prelevano né tasse né

spese di giudizio.

3.

Il comune di RI 1 rifonderà a CO 1 un'indennità di fr. 1'200.– a titolo di ripetibili.

4.

Contro la

presente decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al

Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 113 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno

2005; LTF; RS 173.110).

5.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

vicepresidente Il vicecancelliere