Nuovo accertamento del limite forestale a contatto con la zona edificabile

Incarto n.

52.2017.596

Lugano

21 giugno 2018

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Giovan

Maria Tattarletti, Matea Pessina

vicecancelliera:

Laura

Bruseghini

statuendo

sul ricorso 23 novembre 2017 di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la

decisione del 18 ottobre 2017 (n. 4675) del Consiglio di Stato, che annulla

la risoluzione del 28 novembre 2016 con cui il Dipartimento del territorio,

Sezione forestale, ha nuovamente accertato il limite del bosco sul mapp. __________

di Lugano, sezione di Pazzallo;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è

proprietario del mapp. __________ di Lugano, sezione di Pazzallo, di 313 mq,

inedificato e parzialmente ricoperto da bosco. Esso confina a nord con il

sentiero comunale denominato __________ (mapp. __________) e a ovest con il

mapp. __________, di cui RS 1, RS 2 e la RS 3 sono proprietari di unità di PPP.

B. Il 20 giugno 2011 il Consiglio di Stato ha approvato

il limite del bosco a contatto con l'area edificabile di Lugano, sezione di Pazzallo,

accertato dalla Sezione forestale e pubblicato sul FU n. 47/2010 del 15 giugno

2010, e concernente anche i mapp. __________ e __________.

C. a. Con istanza

29 ottobre 2015, e complemento del 25 febbraio 2016, ha chiesto alla Sezione

forestale il riesame della citata decisione di accertamento, in quanto, a suo

dire, l'accertamento generale del limite del

bosco approvato nel 2011 non era stato

preceduto da un esame di dettaglio in loco, ciò che avrebbe comportato

un errore di rilevazione del margine silvestre in prossimità del suo fondo e

conseguentemente precluso l'edificabilità dello stesso.

b. Dando seguito alla

citata domanda, la Sezione forestale ha proceduto alla verifica puntuale del

carattere forestale del fondo, esperendo un sopralluogo e coinvolgendo anche i

proprietari delle unità di PPP di cui al mapp. __________. In base all'esito

dell'esame, l'autorità forestale ha operato

una lieve riduzione dell'area boschiva sui mapp. __________ e __________, spostando

verso sud-est, conformemente alle risultanze del nuovo accertamento, il

tracciato del limite del bosco a contatto con la zona edificabile.

c. Contro il risultato del nuovo accertamento RS 1, RS 2 e la RS 3

hanno interposto opposizione, sostenendo, in particolare, che lo stesso non era

rispettoso della legislazione federale e cantonale

sulle foreste e delle direttive cantonali in materia e che il mapp. __________

era prevalentemente boschivo fino ad almeno il 2012.

d. L'istanza di RI 2 è stata accolta con decisione del 28 novembre 2016

dalla Sezione forestale, la quale ha respinto l'opposizione in parola e

ha disposto la modica del limite del bosco come da nuovo accertamento. In

particolare, essa ha rilevato di non aver apprezzato, "per inavvertenza,

fatti rilevanti che risultano dagli atti" e di essere "convinta di

essere incorsa, nella fattispecie, in un errore" al quale ha ritenuto "di

dover porre rimedio (…), accertando nuovamente il margine silvestre nell'ottica

di un'applicazione uniforme e irreprensibile del diritto". L'autorità forestale

ha perciò ritenuto fossero dati i motivi di revisione di cui all'art. 57 della

legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1).

D. Adito su ricorso

da RS 1, RS 2 e dalla RS 3, che hanno postulato l'annullamento della suindicata

decisione e la conferma del precedente accertamento, con giudizio del 18

ottobre 2017 il Governo ha accolto l'impugnativa, disponendo l'annullamento

della decisione del 28 novembre 2016. Esso ha anzitutto rilevato come nel caso

concreto non erano dati i presupposti della

revisione invocati dalla Sezione forestale e come l'istanza di RI 2 fosse da

considerarsi tardiva, in quanto egli era rimasto "completamente passivo di

fronte alla pubblicazione delle risultanze del primo accertamento".

Il Consiglio di Stato ha poi ritenuto che non erano dati né i motivi fissati

dalla dottrina e dalla giurisprudenza per procedere a una riconsiderazione del

precedente accertamento, né erano soddisfatte le condizioni della revoca perché,

a prescindere dalla sussistenza o meno

dell'errore invocato, la decisione d'accertamento del 20 giugno 2011 era

stata adottata in esito a un procedimento in cui gli interessi privati e

pubblici in gioco erano stati esaustivamente valutati, dando alle parti interessate

ampia facoltà di esprimere le loro ragioni. Infine, secondo l'Esecutivo

cantonale, la necessità di garantire la sicurezza dei rapporti giuridici

riguardo ai provvedimenti di conservazione e manutenzione del bosco avrebbe

prevalso in concreto sull'interesse all'attuazione del diritto oggettivo.

E. Contro la citata

risoluzione RI 2 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

postulandone l'annullamento. Secondo il ricorrente, nel giudizio avversato il

Consiglio di Stato avrebbe compiuto un'interpretazione restrittiva dei concetti

di riesame e di revoca, tanto da limitare nel caso specifico la facoltà dell'autorità

forestale di rivedere, anche procedendo d'ufficio, una propria decisione errata,

svuotando così di contenuto i due istituti giuridici. Il ricorrente sostiene

poi che il Governo, invece di limitarsi a negare la sussistenza dei presupposti

del riesame e della revoca, avrebbe dovuto entrare nel merito della vertenza,

procedendo a una concreta ponderazione degli interessi contrapposti e esaminando

la questione a sapere se effettivamente la decisione del 20 giugno 2011 fosse o

meno frutto di una svista. A detta dell'insorgente, la circostanza poi che egli

non avesse preso a suo tempo conoscenza della pubblicazione del limite del

bosco sul suo fondo e non vi si fosse opposto non sarebbe sufficiente a

impedire all'autorità forestale di modificare una sua decisione errata. Del

resto, egli ritiene che non doveva nemmeno attendersi che l'autorità

modificasse la linea di demarcazione del bosco

con la zona edificabile, tanto più se si considera che la procedura d'accertamento

non sarebbe stata avviata in relazione a una procedura di modifica del piano

regolatore. Conformemente a quanto rilevato nella risoluzione del 28 novembre

2016, il ricorrente ritiene che l'autorità forestale sarebbe incorsa in un errore

al quale doveva porre rimedio e che i

resistenti non avrebbero dimostrato il loro interesse a mantenere il

margine del bosco così come accertato nella decisione del 20 giugno 2011. A

ogni modo, a mente dell'insorgente, la decisione avversata sarebbe legittima,

in quanto l'interesse alla correzione dell'errore nella delimitazione del

margine silvestre sarebbe preponderante rispetto a tutti gli altri interessi

pubblici e privati contrapposti.

F. All'accoglimento

del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni. A identica

conclusione pervengono CO 3, CO 2 e la CO 1 con

argomenti che, ove necessario, saranno ripresi nei considerandi di diritto.

La Sezione forestale e il Comune di Lugano, rappresentato dal suo Municipio, si

rimettono invece al giudizio di questo Tribunale.

G. Nei successivi

allegati scritti le parti ribadiscono e approfondiscono le rispettive

allegazioni e ripropongono le medesime domande. In aggiunta, RI 1 contesta la

legittimazione a ricorrere in prima sede dei resistenti e chiede siano esperiti

un sopralluogo e un'ispezione presso il Municipio di Lugano al fine di

verificare se all'epoca in cui ha avuto luogo l'accertamento del fosse in corso

una procedura di revisione del piano regolatore. La Sezione forestale e il

Consiglio di Stato sono invece rimasti silenti.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo è data dall'art. 42

cpv. 2 della legge cantonale sulle foreste del 21 aprile 1998 (LCFo; RL

8.4.1.1). Certa è la legittimazione attiva del ricorrente, direttamente toccato

dal giudizio impugnato (art. 65 cpv. 1

LPAmm). Il gravame, tempestivo (art. 42 cpv. 3 LCFo e art. 68 cpv. 1

LPAmm) è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può

essere reso sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1

LPAmm). Infatti, il sopralluogo e l'ispezione presso il Municipio di Lugano

richiesti dall'insorgente, come si vedrà in seguito, non appaiono idonei a

portare ulteriori elementi necessari all'emanazione del presente giudizio (RtiD

II-2012 n. 59 consid. 3.3 con rinvii; Marco

Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,

Lugano 1997, n. 1c ad art. 18).

2. Preliminarmente

dev'essere esaminato se i resistenti erano abilitati a insorgere davanti al

Consiglio di Stato, ciò che il ricorrente contesta.

2.1. Secondo l'art. 42

LCFo, contro le decisioni rese in applicazione della LCFo è dato ricorso al

Consiglio di Stato e, in seconda sede, al Tribunale cantonale amministrativo

(cpv. 1 e 2). La procedura è retta dalla legge sulla procedura amministrativa

del 24 settembre 2013 (cpv. 3 prima frase). Se è prevista una procedura di

opposizione, chi non ha fatto opposizione non può interporre ricorso (cpv. 3

seconda frase).

2.2. In concreto, vista l'opposizione di CO 3, CO 2 e della CO 1 al risultato del controverso accertamento

puntuale del bosco e ritenuto che la Sezione forestale ha disposto la

modifica del limite silvestre non soltanto

sul mapp. __________ del ricorrente, bensì anche sul mapp. __________ di proprietà

dei resistenti, la loro legittimazione a ricorrere davanti al Consiglio di

Stato risulta pacifica.

3.3.1. Il riesame

delle decisioni cresciute in giudicato è un rimedio straordinario, che non è

regolato dalla LPAmm. Dottrina e giurisprudenza, pur riconoscendo che il

riesame non può servire a rimettere continuamente in discussione le decisioni

cresciute in giudicato formale, eludendo la via del ricorso, riconoscono comunque

il diritto di chiederlo a determinate condizioni, ovvero: (a) se le circostanze

esistenti al momento della decisione si sono nel frattempo modificate in misura

rilevante o (b) se l'istante invoca fatti o mezzi di prova rilevanti, di cui

non era a conoscenza al momento in cui la decisione è stata adottata o di cui

non aveva potuto o non aveva avuto motivo di prevalersi (DTF 127 I 133 consid.

6; STF 2C_689/2016 del 30 novembre 2016 consid. 2.1; STA 52.2015.26 del 20 settembre

2016, 52.2006.80 del 30 gennaio 2007 consid. 2.1; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 894

seg. e 1130 seg.). Previa verifica di questi presupposti, l'autorità alla

quale è chiesto di riesaminare una decisione cresciuta in giudicato può accogliere

o respingere la domanda di riesame.

3.2. Se reputa che non sono dati i presupposti del riesame,

perché le circostanze esistenti all'epoca dell'adozione del provvedimento non

si sono nel frattempo modificate o perché i fatti e le prove addotte

dall'istante non sono tali da giustificare una riconsiderazione, l'autorità

respinge la domanda senza entrare nel merito del provvedimento da riesaminare,

sempreché non ritenga che siano dati altri motivi atti a giustificare un

riesame d'ufficio della decisione. In caso di diniego del riesame, l'istante

può impugnare la decisione, ma può unicamente

far valere che non v'erano sufficienti ragioni per rifiutare il riesame.

L'autorità di ricorso, chiamata a pronunciarsi su un'impugnativa proposta contro

un provvedimento di rigetto del riesame, può soltanto verificare se il rifiuto fosse giustificato o se invece

l'istanza inferiore fosse tenuta ad entrare nel merito della domanda (DTF 113

Ia 146 consid. 3c, 109 Ib 246 consid. 4a; STA 52.2015.26 del 20 settembre 2016,

52.2006.80 del 30 gennaio 2007 consid. 2.2; Pierre Moor/

Etienne Poltier, Droit

administratif, Volume II: Les actes administratifs et leur contrôle, III ed.,

Berna 2011, pag. 403). Può dunque soltanto esaminare se fossero dati i

presupposti del riesame. In caso affermativo, l'autorità di ricorso si limita a

cassare la decisione di rigetto della domanda di riesame e a rinviare gli atti

all'istanza inferiore, affinché entri nel merito della richiesta. Una verifica

del merito della decisione di cui è chiesto il riesame le è per principio

preclusa (cfr. STA 52.2006.80 del 30 gennaio 2007 consid. 2.2).

3.3. Se l'autorità ritiene invece che le circostanze si sono

nel frattempo sensibilmente modificate o che i fatti o i mezzi di prova invocati

dal richiedente sono tali da giustificare una riconsiderazione, l'autorità accoglie la domanda, entrando nel

merito e rivedendo il provvedimento dedotto in riesame alla luce delle

nuove circostanze o dei fatti e delle prove addotte a posteriori. La decisione

di accoglimento della domanda di riesame (iudicium rescindens) è in

genere implicita nel giudizio (iudicium rescissorium) che scaturisce dal riesame. Il riesame può sfociare

nella conferma della decisione riconsiderata o portare ad una nuova decisione,

sostitutiva della decisione riesaminata, a seconda che siano dati o meno

Fatti

i presupposti per la revoca del provvedimento originario, ovvero a seconda che

l'interesse riferito alla sicurezza giuridica prevalga su quello afferente

all'attuazione del diritto oggettivo o viceversa. La decisione che ne

scaturisce è comunque normalmente impugnabile davanti all'autorità di ricorso,

che si pronuncia sul merito del nuovo provvedimento, emanato in sostituzione di

quello originario, verificando se sono dati o meno i presupposti della revoca

(STA 52.2006.80 del 30 gennaio 2007 consid. 2.3; Moor/Poltier, op. cit., pag. 400-401; Scolari, op. cit., n.

868 seg., n. 1137 e 1142).

3.4. Considerando, tuttavia, che l'autorità amministrativa, a

determinate condizioni, può riesaminare d'ufficio le proprie decisioni (Scolari, op. cit.,

n. 896), non è

possibile escludere che essa entri nel merito della domanda di riesame malgrado

non siano dati in concreto i motivi disposti dalla dottrina e dalla giurisprudenza

per riconsiderare la sua decisione. In questo caso, il nuovo giudizio che ne è

scaturito soggiace per principio al sindacato di legittimità sostanziale da

parte dell'autorità di ricorso, la quale non può dunque più mettere in

discussione la correttezza della decisione di entrata in materia dell'autorità

inferiore, ma deve verificare la legittimità del provvedimento che è scaturito

sotto il limitato profilo dell'ammissibilità della revoca (cfr. STA 52.2006.80

del 30 gennaio 2007 consid. 3.1).

4. 4.1. Nel

caso concreto, il ricorrente ha chiesto alla Sezione forestale di rivedere

l'accertamento del limite del bosco posto a fondamento della decisione del 20

giugno 2011 del Consiglio di Stato, passata in giudicato, con riferimento al

mapp. __________. A mente dell'istante, il tracciato del bosco così come

rilevato nel 2011 era manifestamente errato, ciò che pregiudicava l'edificabilità

del suo fondo. La Sezione forestale, ritenendo di essere incorsa in un errore

nella determinazione della superficie soggetta al vincolo forestale nell'ambito

dell'accertamento, ha accolto la domanda di riesame, modificando il limite del

bosco.

4.2. In proposito si deve rilevare anzitutto che, come rettamente

considerato dal Consiglio di Stato nel giudizio impugnato, non può essere accreditata

la tesi sostenuta dalla Sezione forestale nella decisione del 28 novembre 2016

secondo cui l'istanza di riesame presentata dal ricorrente doveva essere

accolta, perché essa aveva omesso di apprezzare, per inavvertenza, fatti rilevanti

che risultavano dagli atti, ossia perché risultavano essere adempiute le

condizioni della revisione ai sensi dell'art. 57 lett. a LPAmm. Infatti, contrariamente a quanto disposto

all'art. 36 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile

1966, in vigore sino al 28 febbraio 2014 (LPamm; BU 1966, 181), che

prevedeva che l'istituto della revisione fosse applicabile anche alle decisioni

di prima istanza (Borghi/Corti,

op. cit., ad art. 36), nell'ambito della vigente LPAmm, applicabile al caso in esame,

possono essere oggetto di domanda di revisione soltanto le decisioni cresciute

in giudicato delle autorità di ricorso (cfr. art. 57 prima frase LPAmm). Contro

le decisioni amministrative di prima istanza, quale è l'accertamento forestale

approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 20 giugno 2011, il rimedio

della revisione non è dato e queste decisioni possono semmai essere rivedute

nell'ambito di una domanda di riesame o di riconsiderazione,

fondata direttamente sull'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della

Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101; cfr. Messaggio 23

maggio 2012, n. 6645, concernente la revisione totale della legge di

procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, titolo II, cap.

21.1).

4.3. In secondo luogo, con particolare riferimento

all'istituto giuridico del riesame, si

osserva in concreto che il motivo ritenuto dalla Sezione forestale non

appare per contro riconducibile né a una modifica rilevante delle circostanze

determinanti, né alla scoperta di fatti o prove importanti, di cui il

ricorrente non era a conoscenza al momento della decisione dedotta in riesame. La

situazione dei luoghi è rimasta immutata ed egli non ha mai allegato fatti o

prove che non aveva potuto addurre in occasione dell'accertamento forestale operato

nel 2011. La decisione governativa del 20 giugno 2011 era infatti stata

adottata dopo aver offerto a tutti i proprietari interessati la possibilità di

far valere i loro diritti di difesa. La Sezione forestale avrebbe dunque senz'altro

potuto rifiutarsi di dar seguito alla domanda

di riesame dell'insorgente, e ciò anche alla luce delle esigenze severe

che la giurisprudenza pone al rimedio del riesame, segnatamente in materia forestale,

ove, in considerazione dell'importanza degli interessi pubblici che la

legislazione forestale mira a salvaguardare, occorre garantire la sicurezza dei

rapporti giuridici anche riguardo ai provvedimenti di conservazione e di

manutenzione del bosco (STF 1C_56/2007 del 4

marzo 2008 consid. 4.1,1C_291/2007 del 19 dicembre 2007 consid. 2.2). Il

rigetto della richiesta di riesame, in caso d'impugnazione da parte del

ricorrente, avrebbe dunque senz'altro resistito alla critica. Infatti, non

essendo in concreto adempiuti i presupposti, fissati da dottrina e

giurisprudenza, per procedere a un riesame, egli non avrebbe invero potuto

sostenere con successo che l'autorità forestale era tenuta a entrare nel merito

della sua domanda di riconsiderazione.

4.4. La Sezione forestale è tuttavia entrata nel merito dell'istanza

di riesame, ritenendo che l'errore di valutazione commesso nel 2011 fosse atto

a giustificare una riconsiderazione della decisione

che ne era scaturita. Ora, alla luce di quanto esposto sopra (cfr. supra,

consid. 3.4), sebbene in concreto i motivi presi in considerazione per

giustificare il riesame appaiono come detto più che discutibili (cfr. supra,

consid. 4.3), le autorità di ricorso, in casu il Consiglio di Stato, non

possono più mettere in discussione la

correttezza di una simile decisione, dovendo le stesse pronunciarsi esclusivamente

sulla questione a sapere se siano dati i presupposti per procedere a una

rettifica, sotto forma di una revoca anche parziale, delle decisioni di cui è

stato chiesto il riesame, ossia nella fattispecie della decisione del 20 giugno

2011.

4.5. La revoca di un atto amministrativo dipende dall'esito

del confronto di due antitetici interessi pubblici, ossia quello dell'attuazione

del diritto e quello della sicurezza giuridica. In concreto, a giusto titolo il

Consiglio di Stato ha ritenuto che l'autorità forestale non avrebbe nemmeno

potuto revocare parzialmente l'accertamento del 20 giugno 2011, in quanto esso era

stato adottato in esito a un procedimento nel

quale gli interessi pubblici e privati erano stati esaurientemente esaminati e

valutati. Già da questo profilo,

l'interesse alla sicurezza giuridica appare prevalente su quello all'attuazione del diritto oggettivo (STF

1C_56/2007 del 4 marzo 2008 consid. 4.2.1 e rinvii; STA 52.2006.80 del

30 gennaio 2007 consid. 3.3; Scolari, op. cit., n. 871). Inoltre, occorre rilevare che, al fine

di evitare i delicati problemi giuridici che si pongono nella delimitazione

della foresta dalla zona edificabile, l'accertamento del limite del bosco a

contatto con tale zona deve beneficiare nell'interesse di tutti i proprietari

interessati di una certa stabilità, soprattutto se è stato effettuato di

recente, come nel caso di specie (cfr. STF 1C_56/2007 del 4 marzo 2008 consid.

4.2.1 e rinvii).

5. Da ultimo,

non viene in aiuto al ricorrente neanche la tesi secondo cui nel 2011 egli non

doveva nemmeno attendersi che l'autorità modificasse la linea di demarcazione

del bosco con la zona edificabile, tanto più che l'accertamento era avvenuto "fuori

da ogni procedura di revisione del PR". Infatti, l'accertamento del limite

forestale a contatto con l'area edificabile e la revisione del piano regolatore

seguono due procedure ben distinte, l'una retta dalla LCFo e l'altra dalla

legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 7.1.1.1). A

prescindere da ciò, incombe ai proprietari il compito di interessarsi

costantemente riguardo alla situazione giuridica dei loro fondi, anche quando

non risiedono nel comune dove essi si situano (cfr. STF 1C_450/2015 del 19

aprile 2017 consid. 4 con rinvii). Il ricorrente appare quindi malvenuto a dolersi

di quanto egli stesso avrebbe dovuto fare, ma non ha fatto.

6. 6.1. In

esito alle considerazioni che precedono, la decisione di accertamento dell'area

forestale del 20 giugno 2011 doveva necessariamente essere considerata

irrevocabile per prevalenza dell'interesse generale e dei resistenti alla

sicurezza del diritto sull'interesse del ricorrente a una rettifica dei limiti

del bosco. Il ricorso va dunque respinto e la risoluzione governativa avversata

confermata.

6.2. La tassa di

giustizia è posta a carico del ricorrente, soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm),

il quale verserà ai resistenti, patrocinati, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1

LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

Considerandi

2.

La tassa di giustizia di fr.

1'500.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico. L'insorgente

rifonderà a CO 3, CO 2 e alla CO 1 complessivamente fr. 1'500.- a titolo di

ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.

).

4.

Intimazione

a:

;

;

;

Ufficio

federale dello sviluppo territoriale ARE, 3003 Berna;

Ufficio

federale dell'ambiente UFAM, 3003

Berna.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera