Dipendenti pubblici. Indennità d'uscita

Incarto n.

52.2017.616

Lugano

23 ottobre 2019

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo

sul ricorso del 4 dicembre 2017 di

RI 1

patrocinato da: PA 1

contro

la decisione del 25 ottobre 2017 (n. 4805) del

Consiglio di Stato che ha respinto il suo ricorso avverso la risoluzione del

24 agosto 2016 con cui il Consorzio CO 1 gli ha negato la concessione di

un'indennità di uscita a seguito della mancata conferma del rapporto di

impiego;

ritenuto, in

fatto

A. a. Il 1° dicembre 2009,

la Delegazione del Consorzio CO 1 ha aperto nei

confronti di RI 1, capo istruttore e sostituto del comandante, un'inchiesta

amministrativa per violazione intenzionale dei doveri di funzione e dell'obbligo di fedeltà, nonché delle prescrizioni

contenute nella direttiva concernente l'uso degli strumenti informatici e di telecomunicazione del 5 marzo 2009. Raccolte le

giustificazioni del dipendente inquisito, la Delegazione consortile l'ha

licenziato con decisione del 22 febbraio 2010, dichiarata immediatamente

esecutiva, ritenendolo colpevole delle violazioni dei doveri di servizio

addebitategli e privandolo del diritto allo stipendio.

b. Il licenziamento in tronco è stato confermato dal Consiglio di Stato, che

con giudizio del 5 ottobre 2010 ha respinto l'impugnativa contro di esso

interposta da RI 1.

c. Con sentenza del 23 aprile 2012 (STA 52.2010.411), il Tribunale cantonale

amministrativo ha invece accolto il gravame inoltrato da RI 1 contro il

predetto giudizio governativo, che ha annullato, assieme al controverso

provvedimento della Delegazione consortile. In sintesi, ha ritenuto che

l'accertamento effettuato dal Consorzio mediante una sorveglianza informatica

del ricorrente fosse illecito e inutilizzabile a scopo probatorio. Non potendo

essere dimostrata alcuna violazione dei doveri di servizio, il licenziamento

con effetto immediato per motivi disciplinari è stato ritenuto ingiustificato.

In ogni caso, ha aggiunto il Tribunale, anche se fosse stata dimostrata, la

violazione dei doveri di servizio addebitata all'insorgente non sarebbe stata

sufficientemente grave da giustificare il provvedimento disciplinare inflitto.

d. Un ricorso in materia di diritto pubblico, inoltrato dal CO 1 al Tribunale

federale contro la summenzionata sentenza di questa Corte, è stato respinto con

sentenza del 17 gennaio 2013 (DTF 138 I 113).

B. a. A seguito di

circostanze che saranno riprese, per quanto necessario, nei seguenti

considerandi, il 13 maggio 2013 RI 1 ha

chiesto al CO 1 di pronunciarsi con decisione formale sul suo diritto a

percepire ulteriormente lo stipendio, ritenendosi

tuttora alle sue dipendenze.

b. Con risoluzione del 4 luglio 2013, la Delegazione consortile ha respinto

l'istanza, ribadendo che il rapporto d'impiego era stato sciolto con il

licenziamento.

c. Con risoluzione del 17 dicembre 2013 il Consiglio di Stato ha annullato la predetta decisione della Delegazione

consortile, accogliendo il ricorso

contro di essa inoltrato da RI 1, obbligando il CO 1 a continuare a

versagli lo stipendio. Il Governo ha in sostanza ritenuto che il rapporto

d'impiego sussistesse ulteriormente poiché il Tribunale cantonale

amministrativo aveva annullato la decisione di licenziamento.

d. Il Tribunale cantonale amministrativo,

con decisione del 3 novembre 2014 (n. 52.2014.25), ha respinto il ricorso

inoltrato dal CO 1 avverso la predetta risoluzione governativa. La Corte

ha ritenuto che RI 1 era stato reintegrato nella funzione precedentemente

occupata grazie all'annullamento del suo licenziamento deciso con la citata sentenza del 23 aprile 2012. Essa è

infatti cresciuta in giudicato, non avendo il CO 1 contestato la disattenzione

dell'art. 69 cpv. 1 della legge di procedura per le cause amministrative del 19

aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181), che prescriveva al Tribunale di limitarsi ad

accertare l'illegittimità del provvedimento.

C. a. Nel frattempo, con decisione del 25 marzo 2014,

il CO 1 ha sciolto il rapporto di impiego di RI 1 per mancata conferma,

ritenuto che lo stesso sarebbe giunto a scadenza il 3 aprile 2014.

b. Il ricorso interposto da RI 1 contro la predetta risoluzione è stato

respinto dal Consiglio di Stato il 4 marzo 2015. Decisione, quest'ultima,

confermata dal Tribunale cantonale amministrativo che ha disatteso

l'impugnativa inoltrata da RI 1 (STA 52.2015.199 del 4 dicembre 2015). In sunto,

la Corte ha accertato l'esistenza di una situazione di tensione tra le parti,

rammentando le diverse procedure giudiziarie avviate dal ricorrente, che oltre

al contenzioso di cui si è detto nei precedenti considerandi ha presentato

querela penale nei confronti del presidente, del vice-presidente e dei membri

della delegazione consortile, nonché nei confronti del comandante e capo del

personale del CO 1 per titolo di sottrazione di dati personali. Il Tribunale ha

quindi concluso che i rapporti tra le parti erano deteriorati al punto da non

apparire ragionevole esigere il mantenimento in servizio del ricorrente, senza

tuttavia esprimersi sulle responsabilità addebitabili al ricorrente nel

conflitto. Estranea alla procedura, ha stabilito il Tribunale in quella sede,

era la questione relativa al diritto del ricorrente a un'indennità di uscita,

sulla quale spettava alla Delegazione consortile determinarsi in prima istanza.

D. Con scritto del 6

giugno 2016 RI 1 ha chiesto al CO 1 il versamento di un'indennità per mancata

conferma ai sensi dell'art. 7 del regolamento organico del personale del CO 1

del 23 gennaio 1989 (ROP) dell'importo di fr. 245'613.-, calcolata tenendo

conto di 28,5 anni di servizio e dell'ultimo stipendio percepito.

E. Con decisione del 24

agosto 2016 la Delegazione consortile ha respinto la richiesta, ritenendo che

la condotta del dipendente abbia instaurato una situazione incompatibile con il

buon andamento del servizio e rotto irrimediabilmente il rapporto di fiducia

che il datore di lavoro deve poter riporre nel vice-comandante. Comportamenti

che avrebbero potuto giustificare il licenziamento per motivi gravi, impedendo

così al dipendente di aspirare all'indennità di cui all'art. 7 ROP.

F. RI 1 ha

impugnato la predetta decisione dinanzi al Consiglio di Stato, il quale ha

respinto il gravame con risoluzione del 25 ottobre 2017. Il Governo ha

considerato che per l'art. 7 ROP

il diritto all'indennità di uscita è dovuto se la mancata conferma del

dipendente non è stata determinata da motivi gravi, ossia da ragioni che

legittimano la disdetta durante il periodo di nomina. Possibilità riservata al

Consorzio se il dipendente non risponde più alle condizioni della nomina oppure

se ricorrono gli estremi del licenziamento disciplinare (art. 10 ROP). Il

Consiglio di Stato ha quindi ritenuto che l'agire del ricorrente

successivamente alla (prima) decisione di licenziamento ha portato a una grave

e insanabile esasperazione della situazione e che il medesimo, specialmente

rivolgendosi alla stampa, ha commesso una grave violazione dei propri doveri di

servizio, in particolare dell'obbligo al segreto d'ufficio. Il Governo ha

quindi tutelato la decisione con cui il Consorzio ha negato all'insorgente il

diritto all'indennità di partenza siccome la condotta di quest'ultimo avrebbe giustificato

lo scioglimento del rapporto di impiego per motivi disciplinari.

G. RI 1 è insorto dinanzi

al Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta decisione chiedendone

l'annullamento e il conseguente riconoscimento di un'indennità ai sensi dell'art.

7 ROP di fr. 245'613.-. A mente sua non vi sarebbero motivi gravi a lui

ascrivibili atti a giustificare la destituzione durante la nomina e, di

conseguenza, il rifiuto dell'indennità.

H. All'accoglimento del

ricorso si sono opposti il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e

il CO 1, secondo cui l'insieme delle manchevolezze imputabili all'insorgente

avrebbero giustificato il licenziamento durante il periodo di nomina vuoi

perché le condizioni della nomina sarebbero venute meno vuoi perché

suscettibili di condurre alla destituzione del dipendente.

Fatti

I. Con la

replica e la duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi affinandole con

motivi di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 42 della

legge sul consorziamento dei comuni del 22 febbraio 2010 (RL 183.100), che

dichiara applicabile per analogia l'ordinamento delle competenze sancito

dall'art. 208 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100).

La legittimazione attiva dell'insorgente, direttamente e personalmente toccato

dal giudizio impugnato, è certa (art. 209 lett. b LOC e art. 65 cpv. 1 della legge

sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il

ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm e 213 cpv. 2 LOC), è dunque

ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza

istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti.

Considerandi

2.

Per l'art. 7 ROP

il personale del Consorzio è nominato per un periodo di quattro anni, che scade

sei mesi dopo il rinnovo degli organi consortili; anche la nomina del personale

assunto durante il periodo amministrativo scade alla stessa data. Salvo il caso

del dipendente pensionato, in caso di mancata conferma non determinata da

motivi gravi, soggiunge la norma, il dipendente ha diritto a un'indennità pari

a un mese di stipendio per ogni anno di servizio. La disposizione definisce

motivi gravi come quelli che legittimano lo scioglimento del rapporto di lavoro

durante il periodo di nomina.

Il rapporto di impiego può essere sciolto dalla Delegazione consortile in ogni

tempo se il dipendente non risponde più alle condizioni della nomina, oppure se

ricorrono gli estremi del licenziamento disciplinare (art. 10 ROP). Il

regolamento ribadisce che in queste ipotesi al Consorzio non incombe l'obbligo

di versare alcuna indennità (art. 10 seconda frase ROP).

3.

3.1. Per

verificare se a torto o a ragione la Delegazione consortile prima e il

Consiglio di Stato poi hanno negato al ricorrente il diritto all'indennità di

partenza occorre verificare se la mancata conferma è stata determinata da uno

di questi due motivi: la decadenza dei presupposti della nomina oppure il

verificarsi degli estremi del licenziamento disciplinare. A mente del Consorzio

resistente si sarebbero verificate entrambe le ipotesi.

3.2

Il licenziamento disciplinare è la più gravosa tra le misure previste

all'art. 35 ROP, che ricalca in buona parte l'art. 134 cpv. 1 LOC, con cui il

Consorzio può sanzionare, previa inchiesta, le violazioni dei doveri di

servizio commesse dai dipendenti.

I doveri del personale sono enunciati agli art. 14 segg. ROP. In particolare,

l'art. 14 ROP prescrive che nelle ore di lavoro il dipendente deve dedicare

tutta la sua attività al disimpegno delle mansioni affidategli, di cui è

personalmente responsabile. Deve adempiere il suo lavoro con diligenza,

correttezza e cortesia. Deve astenersi anche al di fuori del lavoro da ogni

atto che torni di pregiudizio alla propria reputazione e al buon nome del

Consorzio. Per quanto qui interessa, inoltre, l'art. 31 ROP prescrive che il

dipendente è tenuto al segreto d'ufficio anche dopo la cessazione del rapporto

di lavoro. Esso ha il divieto di divulgare gli affari di servizio che devono

rimanere riservati, per il loro carattere stesso o in virtù di disposizioni

speciali.

3.3

Nella commisurazione della sanzione l'autorità deve

tener conto della gravità oggettiva dell'infrazione e del grado di colpa del

trasgressore, rispettando il principio di proporzionalità (René Rhinow/Beat Krähenmann,

Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basilea 1990, n. 54 B V). La sanzione

irrogata deve essere adeguata e idonea a conseguire il risultato auspicato,

evitando nel contempo di incidere senza ragionevole necessità sulla situazione

personale ed occupazionale del dipendente. L'azione disciplinare, come quella penale, soggiace al principio di legalità. A

differenza di quest'ultima, non è tuttavia retta dal principio

dell'obbligatorietà, ma da quello dell'opportunità, che riserva all'autorità

un ampio margine d'apprezzamento sia in ordine alla decisione di procedere o

meno in via disciplinare nei confronti di un dipendente che ha violato i doveri

di servizio, sia in ordine alla scelta dei provvedimenti da adottare. Il

diritto disciplinare mira principalmente a salvaguardare il buon funzionamento

dell'amministrazione e la sua immagine nell'opinione pubblica e di questi fini

occorre tener conto anche per quanto attiene alla commisurazione del

provvedimento che dev'essere adottato: la scelta della sanzione dev'essere

effettuata tenendo conto in primo luogo del

fatto che la medesima dovrà principalmente permettere il ripristino dell'ordine

e dell'efficienza nel settore pubblico coinvolto. I vari aspetti della

personalità del colpevole non devono pertanto esser presi in considerazione in

maniera approfondita, come è invece il caso nel diritto penale (Guido Corti, Costituzione e cessazione del rapporto di pubblico

impiego, in: Diritto senza devianza - Studi in onore di Marco Borghi per il suo

60° compleanno, Basilea 2006, pag. 3539, n. 12).

3.4

Di regola, il provvedimento della destituzione è

adottato a carico di dipendenti che violano intenzionalmente i doveri di

servizio in modo talmente grave, sia dal profilo oggettivo, sia dal profilo

soggettivo, da compromettere in modo irrimediabile la fiducia in loro riposta

dall'autorità. Il licenziamento disciplinare può anche essere giustificato da

una serie di trasgressioni che, considerate

singolarmente, non rivestono particolare rilevanza, ma che, nel complesso,

denotano un'attitudine inconciliabile con i doveri di servizio. Di principio,

in questi casi, la destituzione dev'essere preceduta da sanzioni minori e da

un'esplicita comminatoria di licenziamento (STA 52.2016.249 del 22 dicembre

2016.

consid. 3, 52.2005.396 del 15 settembre 2006 consid. 2.2 con riferimenti).

3.5

Secondo l'autorità di nomina, il licenziamento disciplinare sarebbe

giustificato da una serie di mancanze che valutate nel loro insieme

configurerebbero una grave violazione delle regole di diligenza e fedeltà.

Innanzitutto il ricorrente avrebbe distratto tempo di lavoro per scopi estranei

al rapporto di impiego, come risulterebbe dalle sue stesse ammissioni e dall'analisi

dei log-files del suo computer. Inoltre, il ricorrente sarebbe stato più

volte richiamato formalmente dal Comandante __________ per ritardi lavorativi e

interventi non corrispondenti a quanto indicato dal ricorrente sui suoi piani

settimanali di lavoro, di cui quello dal 31 agosto al 4 settembre 2009. A

partire da marzo 2013, in seguito alla decisione del Tribunale federale concernente

il suo licenziamento in tronco, l'insorgente avrebbe inoltre aggredito il

Consorzio con una serie di precetti esecutivi inutili per rivendicare il

pagamento dello stipendio. Biasimevoli sarebbero inoltre le querele penali

promosse dal ricorrente nei confronti dei quadri del Consorzio. Da ultimo,

l'autorità di nomina ha rimproverato al dipendente di aver indetto una

conferenza stampa il 23 novembre 2009, lo stesso giorno in cui è stato

informato dell'esito del controllo informatico sul suo computer, senza

autorizzazione e in violazione dell'art. 31 ROP, se non addirittura del

segreto d'ufficio.

3.6

Questo Tribunale ha già stabilito che al momento in cui è stata

pronunciata la destituzione del ricorrente non vi erano sufficienti e

giustificati motivi per farlo. Da un lato, l'infrazione disciplinare non è

stata ritenuta provata, data l'assunzione illecita della perizia informatica,

dall'altro la mancanza non sarebbe stata in ogni caso di gravità tale da

giustificare un licenziamento in tronco. La distrazione di tempo di lavoro

messa in atto utilizzando il PC per scopi estranei al rapporto d'impiego è

stata infatti ritenuta di importanza minore. Per fondare un motivo di

destituzione il ricorrente avrebbe dovuto commetterla in spregio di espliciti

richiami all'ordine del datore di lavoro, che tuttavia non sono mai stati

pronunciati. Tali non sono i richiami che il Comandante __________ ha

dichiarato di aver rivolto all'insorgente per ritardi lavorativi (cfr. verbale

di udienza dinanzi alla Pretura di __________ del 14 novembre 2011 doc. 2 del

plico prodotto dal Consorzio dinanzi al Consiglio di Stato). Nemmeno

considerando questi ultimi, che non sono stati posti a fondamento della

destituzione né hanno dato luogo a richiami scritti, la situazione poteva apparire

così compromessa da giustificare una disdetta con effetto immediato. Occorre

pertanto valutare se il comportamento tenuto dal ricorrente posteriormente a

quest'ultima, unito alle predette circostanze, sia atto a giustificare lo

scioglimento, per motivi disciplinari, del rapporto di impiego che il Tribunale

ha ripristinato con la sua decisione del 23 aprile 2012.

3.7

Come detto, il Consorzio ha rimproverato al ricorrente di aver avviato

procedure esecutive a suo carico per rivendicare il pagamento degli stipendi.

Contrariamente a quanto sostenuto dall'autorità di nomina, da queste azioni non

si può dedurre un intento nocivo o detrattorio: non si può

biasimare il ricorrente per aver messo in atto, con mezzi leciti, quanto in suo

potere per ottenere il pagamento di pretese che gli sono infine state

riconosciute anche in sede giudiziaria. Nemmeno nelle querele penali promosse

nei confronti dei dirigenti del Consorzio possono essere ravvisati gli estremi

di un'infrazione disciplinare. Benché le stesse siano poi sfociate in decreti

di non luogo a procedere, non si può ancora concludere che l'insorgente abbia

inteso gettare discredito sui denunciati. Lo stesso ha infatti sporto querela

da un lato per sottrazione di dati personali (art. 179novies del codice penale

svizzero del 21 dicembre 1937; CP; RS 311.0) e dall'altro per violazione del

segreto d'ufficio (art. 320 n. 1 CP). I fatti alla base delle denunce (la

perizia effettuata sul suo PC, nonché la trasmissione del suo incarto personale

ai nuovi membri del Consorzio) sono realmente accaduti. Malgrado ogni rilevanza

penale sia stata esclusa, non si può ancora rimproverare al ricorrente di aver

utilizzato questa via in maniera del tutto pretestuosa nel solo intento di

nuocere ai dirigenti del Consorzio. Ammettere il contrario significherebbe

punire il dipendente che denuncia un superiore ritenendo, sulla base di fatti

realmente accaduti, che abbia commesso un reato e la cui querela, per un motivo

o per l'altro, non conduce ad alcuna condanna.

Resta la questione relativa alla divulgazione a mezzo stampa dei risultati del

controllo informatico operato sul proprio PC dal Consorzio. A questo proposito

si rileva che il rimprovero di aver violato il segreto d'ufficio (art. 31 ROP)

appare ingiustificato: non si vede in effetti quale legittimo interesse potesse

vantare l'Ente pubblico, nell'ottica di assicurare il buon funzionamento

dell'amministrazione, a mantenere tali informazioni confidenziali (sulla

nozione di segreto cfr. Pierre Moor,

François Bellanger, Thierry Tanquerel, Droit administratif, Vol. III, L'organisation des activités administratives, Les biens de

l'Etat, II ed., Berna 2018, pag. 608 segg.; Bernard

Corboz, Les infractions en droit suisse, Vol. II, III ed., Berna

2010, ad art. 320 CP, n. 10). Seguendo la tesi dell'autorità di nomina il

ricorrente non avrebbe potuto rivelare a nessuno i fatti che lo hanno

riguardato personalmente. Per quanto l'aver reso la faccenda di dominio

pubblico possa aver contribuito ad esacerbare le tensioni, in questa iniziativa

non è ancora ravvisabile una violazione dei doveri di servizio dell'insorgente.

In ogni caso, se anche si volesse riconoscere carattere confidenziale alle

informazioni rivelate al pubblico, il comportamento dell'insorgente non avrebbe

comunque meritato la sanzione più grave tra quelle previste dal ROP. Avendo

sostanzialmente denunciato un'ingiustizia di cui si sentiva vittima riportando,

anche in questo caso, i fatti così come si sono svolti, sarebbe lesivo del

principio di proporzionalità, anche considerando la lunga durata del rapporto

di impiego, destituire il ricorrente per aver agito senza l'autorizzazione

dell'autorità di nomina. Valutata nel complesso la condotta dell'insorgente, occorre

escludere la presenza di motivi atti a giustificare il licenziamento

disciplinare.

4.

Secondo il

Consorzio sarebbero in ogni caso venute meno le condizioni della nomina,

soprattutto quelle condizioni di natura morale e etica di correttezza e buona

fede. Con questa tesi, tuttavia, l'autorità ha addotto motivi che si

confondono con quelli da prendere semmai in conto per giustificare una disdetta

del rapporto di impiego. Vero è che il ROP pone quale requisito per

l'assunzione, tra gli altri - segnatamente il possesso di titoli di studio o

professionali (cfr. art. 4 lett. c e 57 ROP) - la dimostrazione di una condotta

irreprensibile (art. 4 lett. b ROP). Tuttavia, gli elementi addotti non essendo

sufficienti per giustificare il licenziamento disciplinare, tantomeno

potrebbero condurre allo scioglimento del rapporto di impiego per decadenza dei

presupposti della nomina.

5.

Accertato che la

mancata conferma non è giustificata da motivi che avrebbero potuto condurre al

licenziamento durante il periodo di nomina, non vi sono ragioni per negare al

ricorrente il diritto all'indennità di uscita. Nulla muta a questa circostanza

il fatto che la disdetta si sia resa necessaria a causa del ripristino del

rapporto di impiego che il Tribunale ha deciso, invece di limitarsi a

dichiarare il (primo) licenziamento ingiustificato. In quest'ultima ipotesi il

ricorrente avrebbe comunque avuto diritto a un'indennità secondo l'art. 91 cpv.

2.

LPAmm, che da giurisprudenza del Tribunale, in caso di disdetta con effetto

immediato ingiustificata, corrisponde a quanto il dipendente avrebbe guadagnato

se il rapporto di lavoro fosse terminato alla scadenza del termine di disdetta

o col decorso della durata determinata del contratto, dedotto quanto ha

risparmiato in seguito alla cessazione del rapporto di lavoro e ha guadagnato

con altro lavoro o omesso intenzionalmente di guadagnare (STA 53.1995.8 del 6 giugno 1995 consid. 2; Marco Borghi/Guido Corti,

Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 69 n. 3).

Oltre a vedersi attribuire un'indennità per ingiusto licenziamento equivalente

allo stipendio fino alla data utile alla mancata conferma, il ricorrente avrebbe

potuto aspirare anche in quel caso all'indennità di uscita. Nessuna valida

ragione avrebbe infatti permesso di riservare un trattamento diverso al

dipendente licenziato in tronco, ma senza sufficienti motivi, rispetto a quello

il cui rapporto di lavoro è sciolto per mancata conferma.

6.

Visto quanto

precede il ricorso deve essere accolto. La decisione governativa impugnata e

quella consortile sono annullate e gli atti rinviati alla Delegazione

consortile affinché riconosca al ricorrente l'indennità di uscita ai sensi

dell'art. 7 ROP. La stessa corrisponderà all'ultima mensilità di stipendio

moltiplicata per gli anni di servizio, considerato che il rapporto di impiego

ha preso fine il 3 aprile 2014. Data la sua natura salariale, dall'indennità

dovranno essere dedotti gli oneri sociali (DTAF 2016/11 consid. 12.8).

7.

La tassa di

giustizia è posta a carico del Consorzio secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 e 6

LPAmm). Esso rifonderà inoltre al ricorrente congrue ripetibili per entrambe le

sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

accolto.

§. Di

conseguenza:

1.1

la decisione del 25 ottobre 2017 (n. 4805) del Consiglio di Stato e

quella del 24 agosto 2016 del Consorzio CO 1 sono annullate;

1.2

gli atti sono rinviati al

Consorzio CO 1 per nuova decisione ai sensi del consid. 6.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 3'000.- è posta a carico del Consorzio. Al ricorrente sarà

restituito l'anticipo versato. Il Consorzio verserà al ricorrente fr. 5'000.- a

titolo di ripetibili di entrambe le sedi.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;

RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1

lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).

4.

Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera