52.2017.633

Dipendenti pubblici. Aggancio al nuovo modello retributivo cantonale. Parità di trattamento

4 febbraio 2019Italiano13 min

Source ti.ch

Fatti

A. a. RI 1 è stato entrato alle

dipendenze dello Stato del Cantone Ticino nel 1987 quale aspirante gendarme. Nel

1996 egli ha cambiato attività e ha assunto la funzione di Collocatore

all'Ufficio regionale di collocamento di __________. L'anno successivo, l'Ufficio

federale dell'industria, delle arti e mestieri e del lavoro e l'Associazione

degli uffici svizzeri del lavoro hanno rilasciato a RI 1 un certificato con il

quale egli veniva autorizzato a portare il titolo di Consulente del

personale URC.

b. La funzione ricoperta

dall'interessato è stata in seguito adeguata in Consulente del personale URC

(senza brevetto) a contare dal 1° maggio 2004, funzione per la quale era

prevista la classificazione 24-26 secondo il sistema salariale vigente fino al

31 dicembre 2017 (legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei

docenti del 5 novembre 1954; vLStip; BU 1954, 255; cfr. anche il regolamento

concernente le funzioni e classificazioni dei dipendenti dello Stato del 24

febbraio 2016 ora abrogato; vRClass; BU 2016, 95).

c. A seguito dell'entrata in vigore il 1° luglio 2003 dell'art. 119b dell'ordinanza

sull'assicurazione contro la disoccupazione del 31 agosto 1983 (OADI; RS

837.02), che ha stabilito che le persone incaricate del servizio pubblico di

collocamento devono essere titolari di un attestato professionale federale di

consulente del personale oppure possedere un'esperienza professionale o una

formazione ritenute equivalenti dall'Associazione degli uffici svizzeri del

lavoro (AUSL), nell'aprile 2008 RI 1 ha ottenuto la relativa attestazione di

equivalenza.

d. RI 1 nel corso degli

anni ha beneficiato degli aumenti ordinari e degli avanzamenti previsti per la

sua carriera salariale, fino a raggiungere la classe 26 con il massimo degli

aumenti (10), per uno stipendio annuo che nel 2017 era di fr. 96'217.-. La sua

classificazione quale Consulente del personale URC (senza brevetto) è

rimasta immutata nel corso di questi anni.

B. a. L'11 aprile 2016 il

Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale

della vLStip, con il quale proponeva di attuare importanti modifiche nella

gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di

retribuzione più trasparente e rispettoso del principio di equità, in linea con

quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano, mantenendo

la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo contribuendo ad

aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale. Per quanto qui di

interesse, il nuovo sistema di retribuzione attribuisce di principio ad ogni

funzione una sola classe di stipendio. Sono così venute a cadere le classi

alternative e quelle tra parentesi e il numero di funzioni amministrative si è

ridotto in modo importante. Tutte le classi si trovano ora con 24 aumenti

prefissati dal minimo al massimo della classe, con aumenti più consistenti ad

inizio carriera, inferiori nei livelli successivi (messaggio cit., n. 4.1 pag.

3).

b. L'11 luglio 2017 il

Consiglio di Sato ha emanato il nuovo regolamento concernente le funzioni e

classificazioni dei dipendenti dello Stato (RClass; RL 173.310).

c. Sia la nuova legge stipendi votata dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 (LStip;

RL 173.300) che il RClass, sono entrati in vigore il 1° gennaio 2018 con

abrogazione delle rispettive precedenti normative.

C. a. Il 12 ottobre 2017 la

Sezione delle risorse umane, unitamente ai competenti funzionari dirigenti,

hanno comunicato a RI 1 che a partire dall'anno successivo esso sarebbe stato

agganciato al nuovo modello salariale nella funzione di Consulente del

personale in classe 6 con 17 aumenti della nuova scala stipendi. Facendo

uso della facoltà concessagli di presentare osservazioni, con email del 19

ottobre successivo RI 1 ha chiesto di rivedere il previsto aggancio nel senso

di parificare la sua situazione a quella di quei collaboratori che posseggono l'attestato

federale di consulente del personale e che hanno beneficiato di maggiori

aumenti all'interno della classe 6. Ha quindi richiesto due aumenti

supplementari.

b. Come già preannunciato all'interessato, con risoluzione del 22 novembre 2017

il Consiglio di Stato ha confermato a partire dal 1° gennaio 2018 l'attribuzione a RI 1 della funzione di Consulente del

personale e lo ha iscritto nella classe 6 con 17 aumenti corrispondente ad

un salario annuo lordo di fr. 96'967.-.

D. a. RI 1 ha adito il

Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta decisione governativa. Ha

chiesto che venga rivista la sua situazione, sostanzialmente per i medesimi

motivi rimasti inascoltati nelle istanze inferiori, con conseguente nuovo

aggancio alla classe (e aumenti) di stipendio di cui beneficiano i colleghi che

svolgono la stessa funzione e hanno la stessa formazione e anzianità.

b. Al ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, che ha ricordato che i

consulenti del personale sotto l'egida delle precedenti normative erano

suddivisi in due categorie: con brevetto (attestato federale

professionale in specialista in risorse umane, o specialista in gestione del

personale) e senza brevetto. I primi erano classificati 26-27, i secondi

24-26. Il ricorrente è stato assegnato a suo tempo al secondo gruppo poiché non

disponeva di alcun attestato professionale federale, ma poteva vantare unicamente

di un'attestazione di equivalenza rilasciata dall'AUSL per permettergli di

continuare ad operare in questo ambito dopo l'introduzione a livello federale di

requisiti professionali più severi. L'attestata equivalenza non muta tuttavia

alcunché al fatto che egli non ha mai conseguito un brevetto che gli sarebbe

valso una migliore classificazione. L'aggancio al vigente sistema nella nuova unica

classe 6 prevista dal RClass con 17 aumenti è pertanto corretta.

c. In replica e duplica le parti si sono riconfermate nelle rispettive

allegazioni e domande, di cui si dirà, ove necessario, nei considerandi in

diritto.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 LStip in

combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati

dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La

legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il

ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria

(art. 25 cpv. 1 LPAmm). La fattispecie emerge con sufficiente chiarezza dalla

documentazione prodotta dalle parti.

Considerandi

2.

Preliminarmente si osserva

che il ricorrente non critica la conversione della sua funzione e l'inserimento

nella nuova classe di stipendio 6. Nemmeno contesta il fatto che secondo le norme

ora applicabili tutti i collaboratori degli uffici di collocamento che si

occupano di consulenza del personale fanno ora parte della stessa classe. Egli

chiede tuttavia che gli vengano assegnati maggiori aumenti rispetto ai 17

riconosciutigli per tener conto dell'equivalenza del suo certificato

professionale con l'attestato federale professionale di Consulente del

personale di cui alcuni suoi colleghi, meglio retribuiti, beneficiano. L'equivalenza

del titolo, ottenuta già nel 2008 a seguito dello svolgimento di alcuni moduli

formativi, non avrebbe mai portato, a torto, all'adeguamento della

classificazione [Consulenti URC (con brevetto) 26-27] secondo il

precedente sistema retributivo. Non vi sarebbe tuttavia motivo di non

considerare, nel nuovo modello salariale, la sua situazione e quella dei suoi

colleghi in modo uguale, dal momento che i collaboratori degli uffici di collocamento

svolgono tutti le stesse mansioni e a tutti sono posti gli stessi obiettivi, indipendentemente

dal titolo che portano.

3.

3.1. Per prassi costante,

il principio della parità di trattamento, garantito in termini generali dall'art.

8.

cpv. 1 della Costituzione federale del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), non

permette di fare, tra casi simili, delle distinzioni che nessun fatto

importante giustifica o di sottoporre ad un regime identico situazioni che

presentano tra di loro delle differenze rilevanti e di natura tale da rende-

re necessario un trattamento diverso. Le situazioni paragonate non devono

necessariamente essere identiche sotto ogni aspetto, la loro similitudine va

stabilita per quel che riguarda i fatti pertinenti

per la decisione da prendere (DTF 140 I 201 consid. 6.5.1, 129 I 113 consid.

5.

, 125 II 345 consid. 10b, 124 II 193 consid. 8d/aa, 121 I 104 consid. 4a; RDAT I-1997 n. 10 consid. 3a; Jörg Paul

Müller, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Berna

1991, 2. ed., pag. 239; Beatrice

Weber-Dürler, Zum Anspruch auf Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung, ZBl 2004, pag. 1 seg.).

3.2

Nei rapporti di pubblico impiego, l'art. 8 cpv. 1 Cost. esige che i

dipendenti che svolgono lo stesso lavoro percepiscano la stessa retribuzione.

Agli enti pubblici è per principio riconosciuto un ampio margine discrezionale

nell'allestimento degli ordinamenti retributivi. L'autorità di ricorso deve

allora imporsi un certo riserbo quando si tratta non soltanto di paragonare due

categorie d'aventi diritto ma di giudicare un intero sistema di rimunerazione

per evitare il rischio di creare nuove disuguaglianze (DTF 129 I 161 consid.

3.

, 123 I 1 consid. 6b; STF 8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 5.2). Nel

rispetto del divieto d'arbitrio e del principio di uguaglianza, fra i molti

fattori che caratterizzano l'attività del singolo funzionario gli enti pubblici

possono quindi scegliere gli aspetti che ritengono maggiormente qualificanti

per definirne la retribuzione (DTF 141 II 411

consid. 6.1.1, 131 I 105 consid. 3.1 con riferimenti, 129 I 162 consid. 3.2,

125.

I 71 consid. 2c/aa; STA 52.2016.541/543-545 del 18 settembre 2017

consid. 2). Censurabili sono soltanto le

distinzioni che, non fondandosi su motivi oggettivi e pertinenti, non appaiono

ragionevolmente sostenibili (STA 52.2012.184 del 28 novembre 2013 consid. 4.1; Vincent

Martenet, L'égalité de rémunération dans la fonction publique, AJP/PJA 1997, pag. 825 seg.). Per costante giurisprudenza, l'art. 8 Cost. non risulta violato quando

differenze di stipendio dipendono da motivi oggettivi quali l'età, l'anzianità

di servizio, l'esperienza, gli oneri familiari, le qualifiche, il tipo e la

durata della formazione, il tempo di lavoro, le prestazioni, il tipo di

mansioni oppure il grado di responsabilità del dipendente (DTF 141 II 411

consid. 6.1.1, 139 I161 consid. 5.3.1, 138 I 321 consid. 3.3, 131 I 105,

consid. 3.1, 123 I 1 consid. 6c). Altre circostanze, che non attengono alla persona

o all'attività del dipendente, possono

ugualmente giustificare, perlomeno temporaneamente, delle differenze di

salario, ad esempio una situazione congiunturale che rende più arduo il

reclutamento del personale (2P.10/2003 del 7 luglio 2003, consid. 3.3.), oppure

delle ristrettezze finanziarie della collettività pubblica (DTF 143 II 65

consid. 5.2; STF 8C_969/2012 del 2 aprile 2013 consid. 2.2,2P.70/2004 del 17

aprile 2005 consid. 2 e 3; Martenet,

op. cit., pag. 836 e segg.).

3.3

Il Tribunale federale si è più volte chinato sulle modalità di transizione

da un modello salariale dei dipendenti pubblici ad un altro. In questo contesto

ha tra l'altro stabilito che l'inserimento in una nuova classe, in cui lo

stipendio è calcolato sulla base del salario percepito in precedenza (cosiddetta

"frankenmässige überführungsregelung")

non costituisce una disparità di trattamento se il salario precedente non era

discriminatorio. In caso contrario, se risulta che il vecchio modello

retributivo era già costitutivo di una disparità di trattamento, la

trasposizione in un nuovo modello prendendo come riferimento il salario precedente

ha quale effetto di perpetuare una situazione discriminatoria, ciò che non è

ammissibile. Pertanto, occorre verificare non solo se la nuova normativa è

contraria al principio della parità di trattamento, bensì se anche la

precedente, nel frattempo abrogata, non lo era già (cfr. tra tante DTF 144 II

65.

consid. 5.3, 131 II 393 consid. 8.2 e 8.3, 125 I 13 consid. 3h, 124 II 436

consid. 10f).

4.

4.1.

Come ricordato in narrativa, il ricorrente ha iniziato la propria attività all'Ufficio

regionale di collocamento nel 1996 e nel 1997 ha ottenuto un certificato che lo

abilitava a portare il titolo di Consulente del personale URC. A seguito

dell'inasprimento dei requisiti di formazione in ambito di assicurazione contro

la disoccupazione in capo agli operatori degli uffici di collocamento, per

permettere alle persone, già attive da tempo ma prive del richiesto attestato

federale professionale di Consulente del personale, di continuare ad

operare in questa funzione, l'autorità federale ha previsto di poter equiparare

a determinate condizioni i certificati non più conformi alla normativa entrata in

vigore con gli attestati federali. Facilitazione di cui il ricorrente, che non

disponeva di alcun attestato federale, ha beneficiato dopo aver seguito alcuni

moduli formativi supplementari. In assenza di equivalenza, dal 2003 egli non

avrebbe più potuto operare quale consulente del personale in un servizio

pubblico di collocamento secondo quanto previsto dall'art. 119b OADI.

4.2

La legislazione in vigore fino all'anno 2017 faceva dipendere per

principio la classificazione del dipendente dal titolo di studio ottenuto (cfr.

anche messaggio citato della revisione totale della vLStip, n. 6 pag. 10). Per

quanto qui interessa, per il Consulente del personale con brevetto

(ossia al beneficio di un attestato federale professionale) era quindi prevista

la fascia 26-27, per quello senza brevetto la 24-26. Questa differenza

di trattamento, dipendente unicamente dal titolo di studio conseguito, non poteva

ritenersi discriminatoria, nemmeno a fronte di mansioni simili (se non uguali) svolte

da collaboratori più o meno qualificati da un punto di vista della formazione

professionale svolta. Tant'è che quelli senza brevetto per poter continuare ad

operare come collocatori, dal 2003 in poi hanno dovuto sottoporsi alla procedura

di ottenimento dell'equivalenza del titolo di cui si è detto in precedenza,

senza dover seguire la formazione completa a posteriori per ottenere il diploma

richiesto dall'art. 119b OADI che lo avrebbe legittimato senza riserve alla

professione di consulente del personale. Sta il fatto che il percorso formativo

era diverso come diverso era il titolo ottenuto e pertanto la diversa classificazione

poggiava senz'altro su motivi oggettivi, pertinenti e ragionevolmente

sostenibili, da cui l'assenza di discriminazione.

4.3

Accertato dunque che

il precedente modello retributivo dei consulenti del personale URC non violava

l'art. 8 Cost., la transizione verso il nuovo sistema, con garanzia dello

stipendio percepito al 31 dicembre 2017 e inserimento nella classe immediatamente

superiore del nuovo RClass (art. 41 cpv. 1 LStip; cfr. anche il citato messaggio

alla revisione totale della vLStip, commento ad art. 41 pag. 23) si rivela pure

rispettosa del diritto. L'attribuzione del ricorrente alla classe 6 con 17

aumenti sulla base del salario non discriminatorio percepito precedentemente non

può che essere confermata.

5.

Visto quanto precede, il

ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a carico del

ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.

4.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La vicecancelliera