Passaggio al nuovo modello salariale dei dipendenti cantonali. Parità di trattamento

Incarto n.

52.2017.649

Lugano

3

marzo 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo

sul ricorso del 21 dicembre 2017 di

RI

1

contro

la decisione del 22 novembre 2017 (n. 5175) del

Consiglio di Stato che ha attribuito all'insorgente la funzione di capo

ufficio V e l'ha iscritto nella classe 10 dell'organico con 9 aumenti;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è entrato alle

dipendenze dello Stato nel 1999 al beneficio di un contratto di ausiliario

quale collocatore all'Ufficio regionale di collocamento di __________ (URC). In

seguito ha svolto sempre all'interno dello stesso ufficio le funzioni di

consulente del personale e capogruppo (dal 2004), aggiunto e sostituto capo

sede e sostituto capo ufficio (dal 2008/2009). I suoi stipendi sono stati di

volta in volta fissati in considerazione della classificazione delle relative

funzioni assunte secondo il sistema salariale vigente fino al 31 dicembre 2017

(legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre

1954; vLStip; BU 1954, 255). Il 1° gennaio 2016 RI 1 è stato nominato capo

ufficio (con titolo accademico) e inserito nella classe di stipendio 32 con 9

aumenti. L'anno successivo ha maturato un ulteriore aumento.

B. a. L'11 aprile 2016 il

Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale

della vLStip, con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella

gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di

retribuzione più trasparente e rispettoso del principio di equità, in linea con

quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano, mantenendo

la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo contribuendo ad

aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale.

b. La nuova legge stipendi è stata approvata dal

Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018

(LStip; RL 173.300), con abrogazione della precedente.

C. Con scritto del 12

ottobre 2017 la Sezione delle risorse umane (SRU) ha informato RI 1 sui

previsti cambiamenti relativi al suo inquadramento e alla sua retribuzione dal

1° gennaio 2018. Con scritto del 25 ottobre 2017 quest'ultimo ha presentato le

proprie osservazioni, chiedendo di essere inserito in classe 12 e non 10 come

prospettato. Sarebbe corretto e opportuno, a mente sua, trattare in ugual modo

tutti i capi ufficio della Sezione del lavoro, indipendentemente dal titolo di

studio da essi conseguito e dall'ufficio da essi diretto. In particolare, non

vi sarebbe alcuna ragione per favorire il capo dell'ufficio giuridico (classe

12) rispetto agli altri collaboratori (capo ufficio misure attive e capi

ufficio regionale di collocamento) nella stessa situazione gerarchica. A

maggior ragione ciò si giustificherebbe se si considera che il primo ha

unicamente una funzione di staff, a supporto dell'attività degli URC

che, per contro, si occupano del core business della Sezione. Egli

rimarca poi che rispetto al modello precedente, egli subirebbe una perdita di

fr. 2'000.- e osserva che durante gli anni 2009-2015 egli ha di fatto già

svolto la funzione di capo ufficio, allorquando ha dovuto supplire il suo

predecessore, rimanendo tuttavia bloccato nella retribuzione di sostituto. Di

questo fatto l'autorità di nomina non avrebbe ingiustamente tenuto conto al

momento della sua nomina nel 2016. RI 1 ha inoltre espresso critiche sulla

classificazione generale dei consulenti del personale degli uffici regionali di

collocamento rispetto ai colleghi d'Oltralpe e ai consulenti AI attivi nel Cantone

Ticino.

D. Con scritto del 29

novembre 2017 la SRU ha comunicato a RI 1 che il Consiglio di Stato, con

risoluzione del 22 novembre 2017, gli aveva attribuito la funzione di capo ufficio

V e iscritto nella classe 10 con 9 aumenti.

E. Contro la predetta

decisione RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo

chiedendo di essere inserito in classe 12 con 11 aumenti per le ragioni già

esposte nel suo precedente scritto, che riporta integralmente, e alle quali si

può per brevità rinviare.

F. La risposta del

Consiglio di Stato è stata estromessa dall'incarto in quanto tardiva.

G. a. Ai fini dell'istruttoria

il giudice delegato ha richiamato dalla SRU le descrizioni delle funzioni di

tutti i capi ufficio della Sezione del lavoro.

b. Invitato ad esprimersi su questa documentazione, il ricorrente ha ribadito che

Fatti

i ruoli e le responsabilità dei capi ufficio URC sono sostanzialmente equiparabili

a quelli del capo dell'ufficio giuridico, se non addirittura di maggior rilievo

poiché gli URC gestiscono la parte preponderante dell'assicurazione

disoccupazione, mentre l'ufficio giuridico ha un ruolo solo di supporto. Esprime

inoltre perplessità per il fatto che ora per l'assunzione dei consulenti del

personale si richieda una formazione di livello terziario, addirittura

superiore a quella di un capo ufficio.

c. La SRU ha dal canto suo ribadito la correttezza dell'aggancio del ricorrente

alla classe di stipendio 10, sulla base della valutazione analitica della

funzione svolta in conformità con quanto stabilito dall'art. 2 LStip.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del

Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 LStip in combinazione con l'art. 66 cpv. 1

della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15

marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,

tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, integrati dalla documentazione

richiamata in corso di causa e sulla quale le parti hanno potuto esprimersi

(art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. 2.1. Come accennato in

narrativa, il 1° gennaio 2018 è entrata in vigore la nuova normativa sugli

stipendi dei dipendenti statali che ha abrogato la precedente del 1954. Emerge

dal relativo messaggio che il legislatore ha inteso introdurre un sistema

retributivo più trasparente e rispettoso del principio di equità, in linea con

quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano, mantenendo

la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo contribuendo ad

aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale. Per quanto qui di

interesse, a fronte di aumenti annuali automatici e una carriera salariale

assai breve (10 - 15 anni), il legislatore ha introdotto un numero di scatti

maggiore rispetto al sistema a quel momento in vigore (24 aumenti per tutte le

20 classi), così come aumenti più marcati ad inizio carriera e una progressione

più lenta in seguito (messaggio citato pag. 7).

Il Consiglio di Stato, sulla base della delega contenuta all'art. 2 cpv. 1

LStip, ha emanato il regolamento concernente le funzioni e classificazioni dei

dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017 (RCLass; RL 173.310) che, per il

servizio che qui interessa, prevede le seguenti funzioni e classificazioni:

Sezione

del lavoro

Uffici

regionali di collocamento

Ufficio

giuridico

Ufficio

delle misure attive

Capo

sezione II FD 14

Capo

ufficio III FD 12

Capo

ufficio V FD 10

Collaboratore/trice

scientifico/a I 10

Giurista

I 10

Collaboratore/trice

scientifico/a II 9

Giurista

Considerandi

II 9

Aggiunto/a

al capo ufficio III 8

Collaboratore/trice

tecnico-amministrativo/a 7

Capo

servizio II 7

Capo

gruppo consulenti del personale 7

Consulente

del personale 6

Ispettore/trice

cantonale del lavoro II 6

Tecnico/a

informatico/a 5

Segretario/a

II 4

La tabella di conversione

delle funzioni dirigenti, allestita dalla SRU quale supporto per la

trasposizione delle singole posizioni nel nuovo sistema salariale, prevede

quanto segue:

Sezione del lavoro

Funzione

attuale Classe Funzione proposta Classe

Caposezione 35(38) Capo

sezione II 14

Capo ufficio con titolo accademico 32(35) Capo

ufficio III 12

Capo

ufficio regionale di 32(35) Capo ufficio V 10

collocamento 30(32)

Capo

ufficio 30(32) Capo ufficio

V 10

2.2

Anzitutto occorre

sgomberare il campo dal dubbio sollevato dal ricorrente che l'autorità di

nomina avrebbe inventato una nuova funzione di capo ufficio regionale di

collocamento, non prevista dal precedente ordinamento degli impiegati, né

tantomeno ricoperta dall'insorgente, nominato capo ufficio con titolo

accademico 32(35). Si tratta invece semplicemente di una precisazione ai fini

di una migliore comprensione dell'aggancio delle singole funzioni della Sezione

del lavoro. La funzione precedentemente svolta dal ricorrente resta quella di

capo ufficio con titolo accademico 32(35), attivo all'URC (di __________). Le

altre funzioni non sono pertinenti per il suo caso, poiché relative al capo

ufficio delle misure attive, già classificato 30(32), e al responsabile dell'ufficio

giuridico, in classe 32(35).

Ora, risulta dagli atti all'incarto che per la funzione di capo di uno dei

cinque URC presenti sul territorio del Cantone secondo la prassi vigente fino

al 2017 una formazione accademica non era requisito di assunzione, bastando

anche una formazione di livello secondario II (liceo/scuola cantonale di

commercio oppure maturità commerciale; cfr. anche il concorso pubblicato nel

2016.

per il capo ufficio URC __________, agli atti). Tant'è che queste

posizioni sono state occupate negli anni scorsi da collaboratori che hanno

seguito solo un percorso interno, non accademico. Sulla base di queste constatazioni,

con l'introduzione del nuovo modello salariale della LStip lo Stato ha

effettivamente confermato come non necessaria una formazione di livello

superiore per i capi ufficio URC. Di conseguenza anche la distinzione salariale

basata sul titolo di studio è stata abbandonata e i capi ufficio URC sono stati

tutti attribuiti alla nuova classe salariale 10 quali capi ufficio V. Queste

logiche e conseguenti considerazioni non appaiono affatto prive di fondamento e

non possono che condurre alla conferma, in generale, della classificazione

messa in atto per la funzione in questione. Da questo punto di vista l'attribuzione

della funzione di capo ufficio V in classe 10 del ricorrente rispetta l'ordinamento

retributivo cantonale.

3.

Il ricorrente svolge tutta

una serie di considerazioni in merito alla funzione attribuita al responsabile

dell'ufficio giuridico della Sezione del lavoro (capo ufficio III classe 12),

alla quale vorrebbe essere parificato per responsabilità, compiti e onere di

lavoro.

3.1

Per prassi

costante, il principio della parità di trattamento, garantito in termini

generali dall'art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101), non permette di fare, tra casi simili, distinzioni che nessun

fatto importante giustifica o di sottoporre a un regime identico situazioni che

presentano tra loro differenze rilevanti e di natura tale da rendere necessario

un trattamento diverso. Le situazioni paragonate non devono necessariamente

essere identiche sotto ogni aspetto, la loro similitudine va stabilita per quel

che riguarda i fatti pertinenti per la decisione da prendere (DTF 140 I 201

consid. 6.5.1, 129 I 113 consid. 5.1, 125 II 345 consid. 10b, 124 II 193

consid. 8d/aa, 121 I 104 consid. 4a; RDAT I-1997 n. 10 consid.

3a; Jörg Paul Müller, Die Grundrechte der schweizerischen

Bundesverfassung, Berna 1991, II ed., pag. 239; Beatrice

Weber-Dürler, Zum Anspruch auf Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung,

ZBl 2004, pag. 1 seg.).

3.2

Nei rapporti di pubblico impiego, l'art. 8 cpv. 1 Cost. esige che i

dipendenti che svolgono lo stesso lavoro percepiscano la stessa retribuzione.

Agli enti pubblici è per principio riconosciuto un ampio margine discrezionale

nell'allestimento degli ordinamenti retributivi. L'autorità di ricorso deve

allora imporsi un certo riserbo quando si tratta non soltanto di paragonare due

categorie d'aventi diritto ma di giudicare un intero sistema di rimunerazione

per evitare il rischio di creare nuove disuguaglianze (DTF 129 I 161 consid.

3.2, 123 I 1 consid. 6b; STF 8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 5.2). Nel

rispetto del divieto d'arbitrio e del principio di uguaglianza, fra i molti

fattori che caratterizzano l'attività del singolo funzionario gli enti pubblici

possono scegliere gli aspetti che ritengono maggiormente qualificanti per

definirne la retribuzione (DTF 141 II 411 consid. 6.1.1, 131 I 105 consid. 3.1

con riferimenti, 129 I 162 consid. 3.2, 125 I 71 consid. 2c/aa; STA

52.2016.541/543-545 del 18 settembre 2017 consid. 2). Censurabili sono soltanto

le distinzioni che, non fondandosi su motivi oggettivi e pertinenti, non

appaiono ragionevolmente sostenibili (STA 52.2012.184 del 28 novembre 2013

consid. 4.1; Vincent

Martenet, L'égalité de rémunération dans la fonction publique, AJP/PJA

1997, pag. 825 seg.). Per costante

giurisprudenza, l'art. 8 Cost. non risulta violato quando differenze di

stipendio dipendono da motivi oggettivi quali l'età, l'anzianità di servizio,

l'esperienza, gli oneri familiari, le qualifiche, il tipo e la durata della

formazione, il tempo di lavoro, le prestazioni, il tipo di mansioni oppure il

grado di responsabilità del dipendente (DTF 141 II 411 consid. 6.1.1, 139 I161

consid. 5.3.1, 138 I 321 consid. 3.3, 131 I 105 consid. 3.1, 123 I 1

consid. 6c). Altre circostanze, che non attengono alla persona o all'attività

del dipendente, possono ugualmente giustificare, perlomeno temporaneamente,

delle differenze di salario, ad esempio una situazione congiunturale che rende

più arduo il reclutamento del personale (2P.10/2003 del 7 luglio 2003 consid.

3.3.), oppure delle ristrettezze finanziarie della collettività pubblica (DTF

143.

II 65 consid. 5.2; STF 8C_969/2012 del 2 aprile 2013 consid. 2.2,

2P.70/2004 del 17 aprile 2005 consid. 2 e 3; Martenet,

op. cit., pag. 836 e segg.).

3.3

In concreto, dalla lettura delle descrizioni delle funzioni di capo ufficio

III (URC) e V (ufficio giuridico) della Sezione del lavoro, così come dai bandi

di concorso pubblicati per le due funzioni, si evince chiaramente che l'attività

svolta è fondamentalmente diversa. Non occorre spendere molte parole sul fatto

che, come rettamente rilevato dalla SRU, per il responsabile dell'ufficio

giuridico è per forza di cose necessaria una formazione superiore (i giuristi

si possono formare solo presso una scuola di livello terziario) e la funzione

richiede un livello accresciuto nell'analisi delle problematiche, nelle

conoscenze linguistiche, ecc. Per contro, queste peculiarità non sono così

determinanti per gli altri capi ufficio. Senza nulla togliere ai compiti e alle

responsabilità di questi ultimi, appare quindi pertinente e conforme ai

principi sopra ricordati un diverso (migliore) trattamento del capo dell'ufficio

giuridico rispetto ai colleghi posti allo stesso livello dell'organigramma

della Sezione. A questo proposito non ci si può esimere dall'osservare che il

ricorrente si diffonde in una descrizione alquanto sommaria e riduttiva dei

compiti del capo ufficio giuridico, di solo supporto agli URC, mentre questi

ultimi si occuperebbero della vera e propria attività della Sezione (core

business). Del resto, il solo fatto di condividere la stessa posizione

organica con altri colleghi non basta certo per rivendicare con successo lo

stesso trattamento salariale. Altri sono i fattori che, insieme, devono essere

presi in considerazione al fine di una corretta definizione della posizione all'interno

Dispositivo

della scala stipendi. Già per questi motivi il principio della parità di

trattamento in concreto non è stato violato, vista l'assenza di situazioni

paragonabili.

4. Infine, non si comprendono

i motivi, che il ricorrente non si premura di indicare, per i quali avrebbe

subito nel 2018 sotto l'egida della LStip una perdita di fr. 2'000 rispetto al

modello precedente: egli è stato agganciato alla classe 10 con 9 aumenti per un

salario annuo di fr. 111'940.- a fronte di un salario precedente di fr.

111'678.- annui, in conformità con quanto previsto dall'art. 41 cpv. 1 e 3

LStip, riservata l'applicazione dell'art. 41 cpv. 5 LStip. Per quanto attiene

invece al periodo di supplenza del suo predecessore, circostanza che a dire del

ricorrente avrebbe dovuto essere presa in considerazione nella decisione di

aggancio, la questione esula da questa procedura. Si osserva nondimeno che egli

è stato retribuito durante la supplenza secondo quando previsto dall'art. 16

vLStip e nulla può trarre a suo vantaggio da ciò per spuntare una migliore

classificazione. Pure estranee al presente procedimento sono le considerazioni

generiche sul trattamento salariale dei consulenti URC per rapporto a quella

dei consulenti AI, posizioni queste ultime che non riguardano il ricorrente.

5. Visto quanto precede, il

ricorso deve essere respinto, a conferma della correttezza della

classificazione del ricorrente. La tassa di giustizia è posta a suo carico

(art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

respinto.

2. La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.

3. Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. e

90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a

e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).

4. Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera