52.2017.7

Dipendenti pubblici. Autorizzazione all'esercizio di un'attività accessoria

19 giugno 2018Italiano13 min

Source ti.ch

Fatti

A. a. Il 20 giugno

2016 RI 1, funzionario tecnico presso l'Ufficio della gestione dei manufatti (Ugm)

del Dipartimento del territorio, Divisione delle costruzioni, ha sottoposto al

proprio funzionario dirigente una richiesta di autorizzazione all'esercizio dell'attività

di consulenza in materia di acqua potabile al comune di __________ quale

occupazione accessoria. RI 1 ha indicato che il mandato, a tempo indeterminato,

sarebbe iniziato a luglio 2016 e avrebbe comportato un impegno di circa 40 ore

all'anno da svolgere al di fuori dall'orario di lavoro, per un guadagno indicativo

di fr. 3'000.-. Ha inoltre spiegato che dal 2005 al 2016 ha ricoperto la carica

di municipale del comune di __________ assumendo la direzione del dicastero

azienda acqua potabile e la presidenza dell'azienda medesima. Attività che l'ha

portato, nel 2009, a specializzarsi come gestore di acquedotti presso la Scuola

universitaria professionale della Svizzera italiana (SUPSI), formazione di cui

il municipio si è assunto i costi.

b. Il funzionario dirigente, __________, ha preavvisato favorevolmente la

domanda e l'ha trasmessa al direttore della Divisione delle costruzioni del

Dipartimento del territorio. Questo l'ha respinta, indicando quale motivazione

che tale attività avrebbe potuto essere svolta da un ufficio privato.

B. RI 1 è insorto contro

la predetta decisione del direttore di Divisione dinanzi al Consiglio di Stato,

che ha respinto il gravame con risoluzione 23 novembre 2016. Premesso che il

funzionario non ha alcun diritto all'autorizzazione all'esercizio di

un'attività accessoria e che l'autorità di prime cure gode di ampio potere di

apprezzamento, il Governo ha tutelato l'argomentazione addotta dalla Divisione

con la risposta, secondo cui l'attività in seno al comune di __________

potrebbe generare dei conflitti di interesse.

C. RI 1 ha

impugnato la risoluzione governativa dinanzi al Tribunale cantonale

amministrativo chiedendone l'annullamento e il conseguente rilascio della postulata

autorizzazione. A mente del ricorrente, né il Governo, né la Divisione avrebbero

sostanziato l'esistenza di motivi di incompatibilità tra le attività, del tutto

diverse, di funzionario statale e di consulente del comune. L'esistenza di

conflitti di interesse non sarebbe infatti stata dimostrata.

D. Al gravame si

sono opposti il Consiglio di Stato e il Dipartimento delle finanze e

dell'economia, Sezione delle risorse umane, senza formulare osservazioni. La

Divisione delle costruzioni ha pure sollecitato la reiezione del gravame ribadendo

che l'attività accessoria che il ricorrente intenderebbe esercitare e quella di

funzionario potrebbero entrare in conflitto di interessi. Per la precisione, la

Divisione ha spiegato che il ricorrente, occupandosi quale tecnico della

gestione di progetti e della realizzazione di opere riguardanti la manutenzione

e la conservazione di manufatti, entra in contatto costantemente con ditte

private di artigiani e progettisti. Non sarebbe quindi opportuno che lo stesso fornisca

consulenza al comune di __________ in materia di acqua potabile poiché

potrebbe, in tale veste, relazionarsi con le medesime imprese. Inoltre, tale

attività potrebbe essere affidata a un ingegnere attivo nel settore privato,

ciò che in un periodo di contingenza lavorativa sfavorevole sarebbe

preferibile: incaricare un funzionario pubblico nuocerebbe all'immagine dello

Stato. Infine, l'onere di lavoro occasionato da quest'attività accessoria

indicato dal ricorrente sarebbe poco verosimile. Il reale impegno non

permetterebbe al dipendente di svolgere al meglio le sue mansioni.

E. Delle

argomentazioni sviluppate dalle parti con le successive comparse scritte si

dirà, per quanto necessario, in appresso.

Considerato, in

diritto

1.1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1

della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15

marzo 1995 (LORD; RL 2.5.4.1). La legittimazione attiva del ricorrente, direttamente

e personalmente interessato dalla decisione impugnata, è certa (art. 65 cpv. 1

legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).

Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria

(art. 25 cpv. 1 LPAmm). La documentazione prodotta dal ricorrente e il

carteggio trasmesso dal Consiglio di Stato forniscono sufficienti elementi al

Tribunale per statuire con cognizione di causa.

2.2.1.

L'art. 26 cpv. 1 LORD sottopone ad autorizzazione l'esercizio di occupazioni

accessorie. Il dipendente, soggiunge il cpv. 2, non può esercitare

un'occupazione accessoria rimunerata o non rimunerata che sia incompatibile con

la funzione o che vi arrechi pregiudizio, che comprometta l'adempimento dei

doveri di servizio o che costituisca concorrenza nel campo professionale.

L'art. 26 cpv. 3 LORD prescrive infine che l'autorità di nomina può subordinare

il rilascio dell'autorizzazione alla riduzione temporanea del grado di

occupazione.

Scopo di sottoporre l'esercizio di un'attività accessoria ad autorizzazione non

è solo quello di pretendere che il dipendente pubblico si dedichi interamente

al proprio lavoro. La norma mira anche a evitare l'esercizio di attività che

possano porsi in concorrenza con quella statale e il rischio di conflitti di

interesse, nonché a salvaguardare l'immagine della pubblica amministrazione e

la fiducia in essa riposta (DTF 121 I 326 consid. 2bb).

2.2. L'autorizzazione per l'esercizio di un'occupazione accessoria è di

competenza del Direttore di divisione o del Segretario generale, sentito il

rispettivo funzionario dirigente. È riservata la facoltà dell'autorità di

nomina di revocare in ogni tempo l'autorizzazione se dovessero manifestarsi

ragioni di opportunità contrarie (art. 16 cpv. 1 regolamento dei dipendenti

dello Stato del 2 luglio 2014; RDS; RL 2.5.4.1.1).

2.3. Il Tribunale cantonale amministrativo esamina liberamente le questioni di

fatto e di diritto (art. 69 cpv. 1 LPAmm). La censura di inadeguatezza è invece

ammissibile soltanto nei casi previsti dalla legge (art. 69 cpv. 2 LPAmm).

Contrariamente a quanto sancito in caso di provvedimenti disciplinari e

scioglimento del rapporto di impiego dei dipendenti dello Stato (art. 90 LPAmm),

nella materia che qui ci occupa la legge non estende il potere di cognizione

del Tribunale all'adeguatezza. Nella valutazione della compatibilità di

attività accessorie con l'esercizio della funzione ai sensi dell'art. 26 LORD l'autorità

fruisce di un vasto potere discrezionale. Censurabili sono quindi

soltanto le decisioni che integrano gli estremi dell'eccesso o dell'abuso di

potere, ovvero quelle che appaiono insostenibili, prive di ragioni oggettive o

fondate su considerazioni estranee alla materia o altrimenti lesive dei

principi fondamentali del diritto, in quanto riferiti alla parità di

trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61). Decidere

secondo apprezzamento non significa comunque decidere come pare e piace.

L'autorità di nomina è vincolata ai criteri che scaturiscono dal senso e dagli

scopi della norma applicabile, così com'è legata ai principi generali del diritto.

Essa deve accertare tutti gli elementi di fatto suscettibili di determinare o

di influenzare la decisione che è chiamata a rendere. Deve comparare

accuratamente gli interessi contrapposti ed attenersi, nell'esercizio di tale

potere, ai principi fondamentali del diritto. Nel controllo dell'apprezzamento,

l'autorità di ricorso deve, dal canto suo, limitarsi a rilevare l'eventuale

esistenza di un abuso, evitando in particolare di sostituire il suo

apprezzamento a quello dell'istanza inferiore (RtiD I-2000 n. 14 consid. 2.2,

STA 52.2006.150 del 12 giugno 2006 consid. 2, 52.2004.321 dell'11 aprile 2006

consid. 3).

3.3.1. Nel caso concreto, il ricorrente, ingegnere di formazione, è

impiegato a tempo pieno presso l'Ugm in qualità di funzionario tecnico. L'Ugm

si occupa della sorveglianza periodica dei manufatti. In particolare, elabora

la programmazione delle opere di conservazione e gestisce gli interventi

specialistici sui manufatti, quali gli appoggi, i giunti di transizione, gli ancoraggi

e le canalizzazioni e interviene in casi di emergenza per il ripristino immediato

dei manufatti. Tra i suoi compiti figurano inoltre la gestione della banca dati

dei manufatti, l'elaborazione dei dettagli e dei capitolati tipo e la

consulenza alle altre aree nella materia specifica (cfr. www4.ti.ch/dt/dc/asco/ugm).

3.2. Come accennato in narrativa l'insorgente, dopo aver raccolto il preavviso

favorevole del proprio funzionario dirigente, ha chiesto al direttore di

Divisione l'autorizzazione all'esercizio di un'attività accessoria, consistente

in un mandato di consulenza in materia di acqua potabile che il municipio di __________

intenderebbe affidargli. L'impegno previsto è di 40 ore all'anno, da svolgere

al di fuori dell'orario di lavoro, per un guadagno approssimativo di fr. 3'000.-.

Il segretario del comune di __________, con e-mail 6 luglio 2016, ha illustrato

come segue al ricorrente i compiti che gli sarebbero stati affidati:

un supporto competente al

capo dicastero (collaboratori dell'AAP compresi) per spiegare caratteristiche

tecniche specifiche;

sostenere la cancelleria e

il presidente AAP alla stesura dei messaggi municipali, partecipando (solo se

necessario e richiesto) a incontri con il Municipio, la Commissione dell'AAP e

le Commissioni del Consiglio comunale;

promuovere le strategie

aziendali approvate dal Municipio, volte a garantire un servizio di qualità;

istruire studi d'ingegneria

esterni per meglio comprendere la situazione e quali obiettivi andranno

perseguiti (es. PGA, lavori sulla rete, migliorie a sorgenti/bacini).

segretario ha inoltre specificato che le attività predette si svolgerebbero di

principio il lunedì dalle ore 18.00.

3.3. Il direttore di Divisione ha negato al ricorrente l'autorizzazione

all'esercizio dell'attività di consulente presso il comune di __________. Quale

motivazione ha indicato lavoro che può essere svolto da un ufficio privato.

In sede di risposta al ricorso dinanzi al Consiglio di Stato, l'autorità ha

addotto altri argomenti a sostegno del predetto diniego, che ha ribadito in

questa sede. Più precisamente, lo stesso ha sostenuto che l'attività di consulente

per il comune di __________ rischierebbe di generare un conflitto con gli

interessi del servizio per il quale il ricorrente è attualmente occupato.

Inoltre, ha messo in dubbio l'attendibilità della stima dell'onere di lavoro

indicata dal ricorrente (2%), poiché non considererebbe tempi di trasferta e altri

tempi improduttivi. L'attività comporterebbe pure sopralluoghi e incontri

con altre ditte che non potrebbero essere esperiti al di fuori degli abituali

orari di lavoro. Ciò comprometterebbe un adeguato svolgimento delle sue

mansioni lavorative. Il prossimo pensionamento di un collaboratore dell'Ugm comporterà

una ridistribuzione dei compiti, aggravando così l'impegno richiesto al

ricorrente. Anche per questo motivo, un'eventuale riduzione della percentuale

di impiego dell'insorgente, da questo proposta in via alternativa, non potrebbe

entrare in linea di conto.

3.4. Il Governo ha tutelato la decisione impugnata ritenendo data l'esistenza

di un potenziale conflitto di interessi. Per il Consiglio di Stato apparirebbe evidente

che la natura della funzione del ricorrente e quella dell'attività di

consulente per il comune potrebbero, per lo meno da un punto di vista

teorico, porre il problema del conflitto d'interesse. Esso non si è

tuttavia premurato di spiegare dove risieda concretamente questo rischio,

malgrado, oltretutto, la decisione impugnata non ne facesse menzione, avendo

l'autorità di prime cure sollevato tale argomento soltanto in seguito alle

contestazioni dell'insorgente. Motivazioni, quelle del direttore di Divisione,

che non sono supportate da alcun elemento oggettivo. Non si comprende infatti

quale conflitto di interessi potrebbe generare l'attività accessoria per l'esercizio

della quale il ricorrente ha domandato l'autorizzazione: non vi è alcun indizio

che lasci intendere che interessi personali derivanti da tale mandato o quelli

del comune possano in qualche modo collidere con gli interessi dello Stato.

L'autorità non ha invero addotto che il settore di competenza del predetto

ufficio è chiamato a occuparsi di questioni riguardanti l'azienda acqua

potabile di __________.

Il fatto

che nello svolgimento della sua funzione il ricorrente possa trovarsi

confrontato con persone e ditte con cui ha avuto occasione di rapportarsi nell'ambito

dell'attività in seno al comune non è atto a minare la credibilità del

funzionario né, di conseguenza, la fiducia riposta dal pubblico nell'Amministrazione

cantonale. Innanzitutto, poiché la funzione del ricorrente in seno all'Ugm è di

stampo tecnico: la stessa autorità di prime cure ammette che l'insorgente non

ha competenza finanziaria diretta, ma che nelle sue relazioni con imprese

e ingegneri si limita ad impartire istruzioni agli stessi. Non si vede quindi

in che modo l'insorgente potrebbe avvantaggiare l'una o l'altra impresa arrecando

pregiudizio allo Stato, che sia economico o di immagine. In ogni caso, il

mandato per il comune prevede principalmente un supporto a municipio e

cancelleria per quanto attiene agli aspetti specifici nel settore dell'acqua

potabile, non tanto un lavoro assiduo a contatto con artigiani e progettisti,

se non limitatamente all'istruzione degli ingegneri coinvolti in lavori di progettazione.

D'altra parte, il ricorrente ha goduto in passato di un'autorizzazione per l'esercizio

della carica di vicesindaco (art. 27 LORD) del comune di __________, in cui era

a capo del dicastero acqua potabile, senza che tale attività sia stata ritenuta

incompatibile con la sua funzione.

Il motivo

addotto a fondamento del contestato diniego dall'autorità di prime cure,

tutelato apoditticamente dal Consiglio di Stato, non poggia quindi su ragioni

pertinenti e oggettive.

3.5. Nemmeno gli altri argomenti proposti dalla Divisione possono giustificare

il diniego della postulata autorizzazione. Avuto riguardo delle finalità del

regime autorizzativo instaurato dall'art. 26 LORD (cfr. supra consid.

2.1), il fatto che il mandato potrebbe essere assunto anche da un privato non è

di alcuna pertinenza. Nemmeno appaiono accreditate le mere supposizioni secondo

cui l'impegno indicato dal ricorrente sarebbe sottostimato, né che sarebbe

impossibile eseguirlo al di fuori dell'orario di lavoro. In assenza di indizi

contrari occorre fare affidamento sulle dichiarazioni del medesimo e

considerare che l'attività accessoria comporti approssimativamente un carico di

lavoro di 40 ore all'anno. Atteso che notoriamente il municipio e le

commissioni si riuniscono di norma il tardo pomeriggio, rispettivamente la sera,

è verosimile che le prestazioni possano essere svolte al di fuori dell'orario

di lavoro. Tale onere, pari a poco più di un'ora settimanale, non appare in

alcun modo atto a pregiudicare il rendimento del ricorrente nell'ambito delle

sue mansioni presso l'Ugm.

3.6. Occorre pertanto concludere che il direttore di Divisione si è lasciato

guidare da considerazioni estranee alla materia, abusando del proprio potere di

apprezzamento. La sua decisione e quella del Consiglio di Stato, insostenibili,

non meritano quindi tutela.

4. Visto

quanto precede, il ricorso deve essere accolto e la decisione impugnata

annullata al pari di quella del direttore di Divisione. Gli atti vanno rinviati

a quest'ultimo affinché rilasci al ricorrente l'autorizzazione all'esercizio

dell'attività accessoria.

5. Dato

l'esito, non si preleva tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si

assegnano ripetibili all'insorgente che non si è avvalso dell'assistenza di un

legale (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è

accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. sono annullate la decisione 23

novembre 2016 (n. 5215) del Consiglio di Stato e la decisione non datata con

cui il direttore della Divisione delle

costruzioni ha respinto la domanda 20 giugno 2016 di RI 1 volta all'ottenimento

di un'autorizzazione all'esercizio di un'attività accessoria;

1.2. gli atti sono rinviati al

direttore della Divisione delle costruzioni affinché rilasci all'insorgente la

postulata autorizzazione.

Considerandi

2.

Non si

preleva tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.

L'anticipo

delle spese processuali di fr. 1'500.- viene restituito al ricorrente.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei

limiti e alle condizioni di cui agli art. 83 lett. g e 85 LTF.

4.

Intimazione

;

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La vicecancelliera