52.2018.126

Licenza edilizia per la costruzione di posteggi fuori zona edificabile

10 maggio 2019Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

A. a.

RI 1 sono comproprietari di una striscia di terreno (part. __________) situata

a __________, sul pendio a monte della strada che da valle (ovest) dà l'accesso

alla frazione di __________, dichiarato villaggio d'importanza nazionale dall'Inventario

federale degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS).

Verso est il fondo è compreso nel nucleo di montagna (zona NM), mentre per il

resto appartiene alla zona agricola.

b. Con domanda di costruzione del 25 marzo 2017, i coniugi RI 1 hanno chiesto

al Municipio di Breggia il permesso di realizzare sul predetto fondo (part. __________)

due posteggi, da destinare a un edificio situato più a monte (part. __________),

nel nucleo (per cui nel 2016 avevano ottenuto una licenza edilizia per la

ristrutturazione e trasformazione in residenza secondaria). Il progetto prevede

in particolare di sbancare una fascia del pendio lungo la strada, abbattendo un

tratto di ca. 13 m del muro in pietra che lo sorregge ed erigendone uno nuovo,

più alto e arretrato fino a m 2.50, in modo da ricavare l'area per due stalli

laterali. Fatta salva l'estremità del posteggio più a est, l'intervento

interessa la porzione del fondo esclusa dall'area fabbricabile.

c. In sede di avviso cantonale (n. 101145), i Servizi generali del Dipartimento

del territorio si sono opposti al rilascio della licenza edilizia, ritenendo

insoddisfatti i presupposti per la concessione di un'autorizzazione eccezionale

ai sensi dell'art. 24 della legge federale sulla pianificazione del territorio del

22 giugno 1979 (LPT; RS 700), non essendo dato il requisito dell'ubicazione vincolata

e ritenendo che all'intervento si opponessero preponderanti interessi contrari

(riferiti in particolare alla tutela del paesaggio e del comparto).

Facendo proprio tale avviso, il 13 giugno 2017 il Municipio ha quindi negato il

permesso richiesto.

B. Con

giudizio del 30 gennaio 2018, il Consiglio di Stato ha confermato il

provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di esso interposta dagli

istanti in licenza. Dopo aver negato la conformità delle opere con la zona

agricola, il Governo ha a sua volta escluso che potessero beneficiare di un'autorizzazione

eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT. Ha in particolare rilevato come nulla

imporrebbe di eseguire i due stalli nel luogo previsto, ricordando tra l'altro la

possibilità di parcheggiare altrove (oltre il nucleo) e la facoltà data dal PR,

a determinate condizioni, di realizzarli semmai in zona edificabile (ritenendo

irrilevante un precedente diniego di licenza, rimasto incontestato, per un'autorimessa

interrata). Ha poi pure rilevato che eventuali carenze di parcheggi non

potrebbero comunque essere risolte attraverso autorizzazioni eccezionali ex

art. 24 LPT. Infine, ha condiviso che all'intervento ostassero interessi

preponderanti contrari, anche alla luce dell'ISOS che raccomanda di porre

particolare attenzione a che non venga alterata l'immagine dei muri di

sostegno della carrozzabile in arrivo da valle.

C. Avverso

il predetto giudizio i soccombenti si aggravano ora davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che gli atti siano

retrocessi all'istanza inferiore per nuova istruttoria o che sia loro concesso il

permesso richiesto per i due posteggi. Subordinatamente, postulano il rilascio

della licenza edilizia per un solo posteggio (secondo un nuovo piano allegato).

Ripercorsi gli antefatti e i precedenti tentativi di realizzare un'autorimessa

sullo stesso fondo, gli insorgenti ritengono in particolare che l'intervento

debba essere autorizzato in base all'art. 24 LPT, poiché nella frazione di __________

non vi sarebbero altre possibilità di posteggio; rimproverano il Governo di non

averlo accertato mediante istruttoria. Il parcheggio previsto dal PR del 1989

non sarebbe ancora stato realizzato, mentre gli stalli esistenti "ufficiali"

più vicini disterebbero 7 km. All'interno del nucleo, aggiungono, non sarebbe

possibile creare parcheggi perché le norme di attuazione del PR di fatto non lo

permetterebbero (vista anche la compattezza delle costruzioni). Contestano poi

che l'ISOS possa impedire il previsto abbattimento del muro verso la strada, che

non sarebbe protetto. Infine, rilevano che sarebbe semmai possibile realizzare

un solo posteggio più a ovest, su una porzione del fondo interamente in zona edificabile:

da cui la richiesta in via subordinata.

D. All'accoglimento

dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni.

A identica conclusione pervengono l'Ufficio delle domande di costruzione e il

Municipio, con argomenti che, per quanto necessario, verranno discussi in

appresso.

E. Con

la replica e le dupliche, i ricorrenti rispettivamente l'UDC e il Municipio si

sono riconfermati nelle rispettive conclusioni e domande di giudizio,

puntualizzando in parte alcuni aspetti. Di questi allegati, come pure dell'ulteriore

scritto del 10 luglio 2018 degli insorgenti si dirà, se del caso, in seguito.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1

della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la

legittimazione attiva dei ricorrenti, istanti in licenza, personalmente e

direttamente toccati dal giudizio impugnato di cui sono destinatari (art. 21

cpv. 2 LE; art. 65 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque

ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere reso sulla base delle tavole processuali (art. 25

cpv. 1 LPAmm). I documenti pianificatori di cui si dirà in seguito, già agli

atti rispettivamente acquisiti nella misura del necessario, sono notori. Lo

stato dei luoghi e l'oggetto della contestazione emergono con sufficiente

chiarezza dai piani della domanda di costruzione e dalle fotografie agli atti.

Come si vedrà più avanti, l'asserita attuale penuria e/o difficoltà di reperire

o realizzare posteggi privati (incluso il precedente tentativo degli insorgenti

di edificare un'autorimessa interrata) non giustificano di per sé il rilascio

di un permesso eccezionale giusta l'art. 24 LPT. A una valutazione anticipata

(cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3 e rimandi), le prove offerte dai ricorrenti

(testi, sopralluogo, richiamo licenze edilizie relative a posteggi, ecc.) non

appaiono quindi idonee a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del

presente giudizio. Per le stesse ragioni, immune da violazioni del diritto è

anche il rifiuto del Governo, ancorché stringato, di raccogliere i medesimi

mezzi di prova.

Considerandi

2.

Per principio, l'autorizzazione

a costruire può essere rilasciata soltanto per edifici o impianti conformi alla

funzione prevista dal piano regolatore per la zona di utilizzazione (art. 22

cpv. 2 lett. a LPT). In concreto nessuno pretende, a ragione, che i controversi

nuovi posteggi da destinare a una casa di vacanza nel nucleo di montagna, per

lo più situati in zona agricola (cfr. piano del paesaggio), siano conformi alla

funzione di quest'ultima (cfr. art. 16a LPT). Controverso è unicamente

se possano beneficiare di un'autorizzazione eccezionale ex art. 24 LPT.

3.

3.1. In base all'art.

24.

LPT, in deroga al principio della conformità di zona, fuori delle zone

edificabili possono essere rilasciate autorizzazioni eccezionali per la

costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti soltanto se

- cumulativamente (DTF 124 II 252 consid. 4) - la loro destinazione esige un'ubicazione

fuori della zona edificabile (lett. a) e se non vi si oppongono interessi

preponderanti (lett. b).

Per costante giurisprudenza, il requisito dell'ubicazione vincolata (lett. a)

ha carattere oggettivo e alla sua realizzazione devono essere poste esigenze

severe. Occorre infatti che sia necessario realizzare l'edificio o l'impianto

fuori dal territorio edificabile per motivi d'ordine tecnico, inerenti all'esercizio

o alla natura del terreno. Non sono sufficienti motivi finanziari, personali o

di comodità (DTF 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a,

123.

II 256 consid. 5; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berna 2006, n. 8 segg. ad art.

24). Il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione

di ogni altra ubicazione in zona edificabile, in particolare quando un edificio

o impianto a causa delle immissioni generate non può essere realizzato all'interno

delle zone edificabili (per es. una struttura per la tenuta di animali o uno

stand di tiro; DTF 129 II 63 consid. 3.1.; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 8 segg.ad art. 24).

L'adempimento del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT implica l'assenza

di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il

criterio presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi,

pubblici e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti

dalla LPT ma anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 dell'ordinanza sulla

pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 [OPT; RS 700.1]; DTF 129 II 63

consid. 3.1).

3.2

Le precedenti istanze hanno ritenuto che in concreto la costruzione dei

due predetti posteggi non fosse a ubicazione vincolata. A giusta ragione:

nessuna necessità oggettiva impone in effetti di realizzare due posteggi (al

servizio di una residenza secondaria nel nucleo) in quel luogo, fuori del

territorio edificabile. Ancorché, secondo la giurisprudenza del Tribunale

federale, un'ubicazione alternativa non debba essere esclusa in maniera assoluta,

devono pur sempre sussistere motivi importanti e oggettivi che facciano

apparire il luogo prescelto come nettamente preferibile rispetto ad altre

ubicazioni all'interno della zona edificabile (cfr. DTF 133 II 409 consid. 4.2;

STF 1C_36/2009 del 14 luglio 2009 consid. 3.1). Ciò che qui non può dirsi, già

solo per il fatto che il piano regolatore vigente (approvato con risoluzione

governativa n. 566 del 19 gennaio 1994) prevede tuttora la realizzazione di un

posteggio pubblico a __________ (cfr. piano delle zone e piano degli edifici e

delle attrezzature pubbliche, P-AP-EP n. 13). Impianto che è destinato a

migliorare la disponibilità dei posti al servizio del nucleo, favorendo nel

contempo un graduale allontanamento delle automobili dalle strade interne e rispondendo

alle esigenze dei residenti che non possono realizzarli per motivi di

salvaguardia ambientale o di difficoltà tecnico-funzionali (cfr. rapporto

finale di pianificazione del giugno 1991). Non permette evidentemente di

giungere ad altra conclusione la circostanza che l'autorità comunale non abbia

ancora concretizzato il vincolo, accumulando un sensibile ritardo rispetto a

quanto indicato dal programma di realizzazione (attuazione nel primo quadriennio,

cfr. rapporto di pianificazione, pag. 25 segg.). Ammettere il contrario

significherebbe del resto eludere il principio della separazione del territorio

edificabile da quello inedificabile, nonché permettere di fatto un'espansione

dell'area fabbricabile non già attraverso gli strumenti della pianificazione

(cfr. DTF 124 II 391 consid. 2c), ma mediante il rilascio di singole autorizzazioni

eccezionali ex art. 24 LPT, ciò che, come essenzialmente indicato anche dal

Governo, non è ammissibile. A maggior ragione s'impongono queste deduzioni se

si considera che l'interesse dei ricorrenti alla realizzazione dei due posteggi

in concreto non solo non è pubblico (cfr. STF 1C_36/2009 del 14 luglio 2009

consid. 3.2), ma appare ancor meno accentuato di quello che potrebbe vantare un

qualsiasi altro abitante di __________, che pure non dispone di un posteggio privato

ma, a differenza degli insorgenti, risiede nel nucleo di montagna tutto l'anno

(e potrebbe peraltro a sua volta essere indotto a costruire un posteggio fuori

zona).

Già solo per questi motivi - e senza che occorra soffermarsi sulle altre

possibili ubicazioni (che i ricorrenti negano in modo invero non

particolarmente sostanziato), come pure sulle contestate facoltà di posteggio

esistenti oltre il villaggio di __________ (indicate dalle precedenti istanze,

cfr. giudizio impugnato, pag. 10, e risposte del Municipio del 6 settembre 2017

e 10 aprile 2018) - non essendo a ubicazione vincolata giusta l'art. 24 lett. a

LPT, i controversi posteggi non possono in ogni caso essere autorizzati in

virtù di tale norma.

3.3

A ciò aggiungasi che non appare nemmeno insostenibile la ponderazione

degli interessi (art. 24 lett. b LPT) svolta dalle precedenti istanze, con

particolare riferimento all'ISOS, che dichiara il villaggio d'importanza

nazionale (cfr. appendice dell'ordinanza riguardante l'ISOS del 9 settembre

1981; OISOS; RS 451.12; scheda pubblicata anche sul geoportale data.geo.admin.ch/

ch.bak.bundesinventar-schuetzenswerte-ortsbilder/PDF/

ISOS_4127.pdf). Iscrizione che, trattandosi in concreto del rilascio di un'autorizzazione

eccezionale giusta l'art. 24 LPT - ovvero dell'adempimento di un compito della

Confederazione ai sensi dell'art. 2 cpv. 1 della legge federale sulla

protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451; cfr.

DTF 135 II 78 consid. 2.1; Jean-Baptiste

Zufferey, in: Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl-Ludwig

Fahrländer, Kommentar NHG, II ed., Zurigo 2019, n. 40 ad art. 2 e riferimenti) -

determina a ben vedere l'applicazione diretta del principio della conservazione

intatta ai sensi dell'art. 6 cpv. 1 LPN (cfr. Jörg

Leimbacher, in: Kommentar NHG citato, n. 3 ad art. 6).

3.3.1

In base all'art. 6 cpv. 1 LPN, l'iscrizione d'un oggetto d'importanza

nazionale in un inventario federale significa che esso merita specialmente d'essere

conservato intatto ma, in ogni caso, di essere salvaguardato per quanto

possibile, anche per mezzo di eventuali provvedimenti di ripristino o di

adeguati provvedimenti di sostituzione. Per giurisprudenza, per valutare l'aspetto

della conservazione intatta, occorre fondarsi sulla descrizione del contenuto

della protezione; i possibili pregiudizi devono quindi essere confrontati con i

diversi obiettivi di protezione risultanti dalla descrizione del comprensorio

inventariato (cfr. DTF 127 II 273 consid. 4c; STF 1C_464/2012 del 19 novembre

2012.

consid. 4.2; Leimbacher, op.

cit., n. 5 segg. ad art. 6). L'art. 6 LPN non comporta un divieto assoluto d'intervento,

ma implica una ponderazione degli interessi contrapposti. Se un progetto

comporta un intervento grave sull'oggetto inventariato, vale a dire un

pregiudizio esteso e irreversibile con riferimento a un obiettivo di protezione,

esso è di principio inammissibile nell'adempimento di un compito della

Confederazione; un'eccezione è possibile solo se l'intervento si fonda su un

interesse equivalente o maggiore, pure di importanza nazionale (cfr. art. 6

cpv. 2 LPN; DTF 135 II 209 consid. 2.1, 127 II 273 consid. 4c;

Leimbacher, op. cit., n. 18 segg. ad

art. 6). In caso di pregiudizi lievi - che non comportano che ci si scosti dall'esigenza

di conservazione intatta ai sensi dell'inventario - l'intervento può invece

essere giustificato anche da interessi di altra natura (non nazionali), purché superiori

rispetto a quello di protezione dell'oggetto (cfr. Leimbacher, op. cit., n. 15 segg., 17 e rimandi ad art. 6; Lorenzo Anastasi/Davide Socchi, La

protezione del patrimonio costruito, con particolare riferimento all'inventario

ISOS, in: RtiD 2013, pag. 336 seg. e rinvii; in tal senso anche art. 6 cpv. 1

OIFP [RS 451.11] e 7 cpv. 2 OIVS [RS 451.13]). Interventi che da soli determinano

un lieve svantaggio non devono inoltre creare un pregiudizio nell'ottica di uno

sviluppo successivo (Folgeentwicklung) che, nel complesso, potrebbe

ledere in modo importante gli obiettivi della tutela della natura e del paesaggio

(cfr. DTF 127 II 273 consid. 4c; cfr. anche STF 1C_26/2016 del 16 novembre 2016

consid. 3.3 e rimandi).

3.3.2

In base all'ISOS, __________ è un villaggio d'importanza nazionale che offre

a distanza l'eccezionale spettacolo di una macchia di edificazione in un ripido

pendio, movimentato da elementi naturali e da terrazzamenti antropici, in un

idilliaco contesto di isolamento (cfr. citata scheda, pag. 1). Il fondo (part.

199) qui in discussione si trova a est del paese, ai margini del perimetro

edificato P1, che racchiude il cuore dell'insediamento, definito quale

edificazione rurale compatta, lungo l'originaria via di attraversamento e su un

tratto stradale a piazza aperta verso valle (cfr. citata scheda, pag. 5). Il

terreno, situato più specificatamente sotto la __________ (1.0.1) e il sentiero

d'accesso gradinato (1.0.9), si affaccia proprio su tale via, all'entrata del

villaggio (dopo gli ultimi tornanti risalendo da __________). Il muro in pietra

che lo delimita su questo fronte - che il progetto prevede di demolire (cfr.

piani e foto annesse alla domanda di costruzione; cfr. anche foto doc. L) - è

ben visibile sulla foto n. 1 della scheda dell'inventario (pag. 2), la quale

riproduce inoltre il predetto sentiero e, in secondo piano, il ripido pendio

prativo (parte dell'intorno circoscritto I-Ci in stretta relazione con l'edilizia

da proteggere; cfr. pag.5). Ora, per quanto si possa affermare che l'ISOS non

si soffermi sulle peculiarità di questo manufatto in pietra, ma ponga

soprattutto l'accento sui muri in grandi conci regolari a vista che sostengono

la piazza e gli ultimi tornanti della carrozzabile (risalente all'inizio del

secolo scorso, cfr. anche pag. 6), è comunque innegabile che anche tale muro

concorre a definire lo spazio verso la strada, assumendo rilevanza nella

lettura del comparto, in particolare nella vista da lontano, dove il villaggio

si offre con la sua suggestiva edificazione su piani sovrastanti, adattati all'andamento

del pendio (che acquista rilievo dalla strada in arrivo). Silhouette, questa,

che l'ISOS rimarca a più riprese (cfr. descrizione a pag. 6) e che si traduce

sia nelle ottime qualità situazionali dell'insediamento (cfr. pag. 8), sia in

diverse raccomandazioni, tra cui quella evocata dal Governo di prestare

attenzione a non alterare l'immagine dei muri di sostegno della carrozzabile in

arrivo da valle, ma anche in quelle che esortano in sostanza a non porre altri

edifici in primo piano, né realizzare appariscenti trasformazioni per

preservare il forte effetto visivo da lontano e il valore stesso dell'insediamento,

evitando inoltre interventi di alterazione di costruzioni che concorrono a

definire gli spazi verso valle (cfr. pag. 7).

Ferme queste premesse, occorre inevitabilmente concludere che il controverso

progetto - che prevede come detto di abbattere un apprezzabile tratto del muro

in questione (13 m), per erigerne uno nuovo, più alto e arretrato, sbancando il

pendio per realizzare due posteggi privati - pregiudichi, seppur non

gravemente, il principio della conservazione intatta dell'oggetto inventariato

e degli obiettivi della sua protezione (cfr. art. 6 cpv. 1 LPN). Come già

annotato dall'autorità di prime cure (cfr. avviso cantonale, preavvisi a pag.

3) e condiviso dal Governo, l'intervento rompe in effetti la continuità del

muro e dello spazio che esso definisce verso la strada all'entrata del

villaggio (per inserire di fatto due auto), svilendo di conseguenza il comparto

e la pregevole immagine che esso offre a distanza. E ciò, senza che un

interesse superiore a quello della conservazione intatta lo giustifichi, tale

non potendo essere quello prettamente privato a realizzare due posti auto per una

residenza secondaria. Inoltre, l'eventuale rilascio di un permesso eccezionale per

un tale intervento avrebbe un sicuro effetto pregiudizievole, poiché potrebbe

aprire la via alla formazione di altri posteggi sparsi simili (cfr. anche

consid. 3.2), determinando per finire una drastica alterazione della pregiata immagine

di questo villaggio (supra, consid. 3.3.1 in fine; cfr. inoltre Leimbacher, op. cit., n. 14 ad art. 6).

Anche da questo profilo, e sebbene le precedenti autorità si siano richiamate

più che altro al principio d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio

(art. 104 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST;

RL 701.100) - ovvero alla clausola estetica positiva di diritto cantonale, che

qui non può che condurre al medesimo risultato (cfr. su tale principio e sulla

portata in generale dell'ISOS nella procedura d'autorizzazione a costruire:

cfr. DTF 135 II 209 consid. 2.1; STF 1C_280/2017 del 12 ottobre 2017 consid.

6.2

; STA 52.2016.78 del 23 febbraio 2018 consid. 4 e rimandi, confermata da

STF 1C_155/2018 del 3 ottobre 2018 consid. 6; Anastasi/Socchi,

op. cit., pag. 350 seg. e 357 seg.) - il diniego del permesso deve essere senz'altro

confermato.

4.

Da ultimo, già

perché costituisce all'evidenza una nuova domanda di costruzione, questo

Tribunale non può nemmeno avallare il progetto che i ricorrenti allegano per la

prima volta in questa sede (piano doc. 7) prevedente la realizzazione di un

altro singolo posteggio in una porzione di fondo più a ovest, in zona

edificabile. Anche su questo punto, l'impugnativa è pertanto votata all'insuccesso.

5.

5.1. Sulla base di tutte le

considerazioni che precedono, il ricorso deve essere respinto.

5.2

La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti, secondo soccombenza

(art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dai ricorrenti, resta a loro carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.

4.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

vicepresidente La

vicecancelliera