Multa edilizia

Incarto n.

52.2018.290

Lugano

30 gennaio 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo

sul ricorso dell'8 giugno 2018 di

RI 1

patrocinato da: PA 1

contro

la decisione del 9 maggio 2018 (n. 2153) del

Consiglio di Stato, che accoglie parzialmente l'impugnativa presentata

dall'insorgente avverso la risoluzione del 31 maggio 2017 con cui il

Municipio di __________ gli ha inflitto una multa di fr. 1'500.- per

violazione della legge edilizia;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. a. RI 1, qui ricorrente, è

conduttore di un terreno (part. ______) situato a __________, sezione __________

(località ________, sotto __________), di proprietà del padre __________,

ubicato fuori della zona edificabile.

b. In occasione di un

sopralluogo esperito il 21 giugno 2016 dal tecnico comunale, alla presenza di

due agenti di polizia e del geometra incaricato da RI 1, è stato appurato che quest'ultimo

stava procedendo all'ampliamento dell'area di carico e scarico del suddetto

terreno, senza disporre della necessaria licenza edilizia.

c. Il 1° luglio seguente, allo scopo di chiarire la situazione, si è proceduto

a un ulteriore sopralluogo alla presenza del tecnico comunale, del sindaco e di

un municipale, nonché dell'interessato e del suo architetto, al termine del

quale RI 1 è stato informato del fatto che qualsiasi intervento su edifici o

impianti fuori della zona edificabile deve essere sottoposto alla procedura

ordinaria per l'ottenimento di una licenza edilizia.

d. Con risoluzione del 2 agosto 2016, il Municipio ha ordinato a RI 1 - sotto

comminatoria dell'art. 292 del codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 (CP;

RS 311.0) - di sospendere immediatamente i lavori e di presentare una domanda

di costruzione a posteriori per le opere relative all'ampliamente dell'area di

carico e scarico sulla part. __________.

e. Con rapporto del 5 dicembre 2016,

l'Esecutivo comunale ha posto RI 1 in contravvenzione, rimproverandogli di

avere concorso, in qualità di perturbatore per comportamento, insieme al padre,

quale perturbatore per situazione, all'esecuzione di opere edili relative

all'ampliamento dell'area di carico e scarico esistente, in assenza della

necessaria licenza edilizia.

Invitato a esprimersi in merito, l'interessato non ha presentato osservazioni.

f. Raccolto l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del

territorio (n. 98373), il 13 gennaio 2017 il Municipio ha poi rilasciato a RI 1

la licenza edilizia parzialmente a posteriori (richiesta già il 4 luglio 2016)

per l'ampliamento dell'area di carico e scarico in questione, sottoponendola

tuttavia a una serie di condizioni.

g. Il 31 maggio 2017 il Municipio ha quindi inflitto a RI 1, in qualità di

responsabile per situazione e per comportamento in quanto esecutore materiale

dei lavori, una multa di fr. 1'500.- per la violazione formale ascrittagli.

B. Con giudizio del 9 maggio

2018, il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto l'impugnativa interposta da

RI 1 avverso il predetto provvedimento, riducendo la multa a fr. 1'000.-.

Illustrato il quadro giuridico applicabile e ricordato in particolare come fra

gli addebiti mossi al trasgressore con il rapporto di contravvenzione e quelli

considerati nel decreto di multa debba esservi sostanziale congruenza, il

Governo ha ritenuto che la recidiva del ricorrente e la nuova violazione della

legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100) da lui commessa

(evocate dal Municipio solo in sede di risposta) non potessero essergli

imputate. Posto che la necessità di ottenere una licenza edilizia era in

concreto fuori di dubbio e peraltro incontestata, ha poi considerato grave

l'infrazione accertata, sia dal profilo oggettivo (in quanto riferita a un

intervento effettuato fuori della zona edificabile) che soggettivo (poiché

commessa intenzionalmente da una persona dotata di una formazione di livello

superiore). Respinta la spiegazione fornita a giustificazione dell'intervento

(messa in sicurezza della pericolosa area di sosta) come pure una censura

relativa alla parità di trattamento, pur ritenendo che l'interessato non avesse

ricavato alcun vantaggio economico dalla violazione formale in cui è incorso,

ha considerato eccessiva l'auspicata diminuzione a fr. 250.- della multa, che

ha comunque ridotto a fr. 1'000.-.

C. Contro il predetto giudizio,

RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone

l'annullamento e postulando che la sanzione sia ulteriormente ridotta a fr.

500.-.

Il ricorrente ritiene anzitutto determinante per la commisurazione della

sanzione il fatto che l'intervento in questione sia stato autorizzato, seppur a

posteriori. Evidenzia poi come la violazione in oggetto - che non gli ha

procurato alcun vantaggio economico - sia minima e solo di natura formale,

peraltro subito corretta mediante la presentazione di una domanda di

costruzione in sanatoria, senza necessità di interventi di ripristino. Contesta

quindi l'entità della multa pronunciata dalla precedente istanza, che chiede di

ridurre ulteriormente.

D. All'accoglimento

dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni.

A identica conclusione perviene l'Ufficio delle domande di costruzione (UDC),

riconfermandosi integralmente nella risposta presentata al Governo, ritenuto come

le contestazioni sollevate dal ricorrente non riguardino il diritto cantonale

e/o federale delegato. Il Municipio è invece rimasto silente.

E. Con la replica il ricorrente,

rilevando come quella in cui è stato effettuato l'intervento qui litigioso sia

ormai divenuta de facto una zona edificabile, ha ribadito le proprie conclusioni

e domande di giudizio.

Nella duplica, l'UDC si è limitato a richiamare nuovamente la propria comparsa

scritta davanti alla precedente istanza. Anche il Municipio - che ha

formalmente rinunciato alla presentazione di una duplica - ha rinviato alle

argomentazioni espresse nella propria risposta al Governo, rimettendosi al

giudizio del Tribunale.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data

dall'art. 148 cpv. 3 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100)

al quale rinvia l'art. 46 cpv. 5 LE. Certa è la legittimazione attiva

dell'insorgente, personalmente e direttamente toccato dal provvedimento

impugnato, di cui è destinatario (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,

tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. L'impugnativa può

essere evasa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Nemmeno

le parti sollecitano del resto l'assunzione di particolari mezzi di prova.

2. 2.1. Giusta l'art. 46 LE,

le contravvenzioni alla LE, ai piani regolatori ed ai regolamenti edilizi

comunali sono punite dal municipio con la multa fino a fr. 5'000.- se è stata

omessa una domanda di costruzione sottoposta alla procedura ordinaria; con

l'ammonimento o con la multa sino a fr. 500.- se è stata omessa una notifica;

con la multa fino a fr. 10'000.- negli altri casi (cpv. 1). Se l'autore è recidivo, ha agito intenzionalmente o

per fine di lucro, il municipio non è vincolato da questi massimi (cpv.

2). La multa dev'essere commisurata alla

gravità dell'infrazione e, se del caso, della colpa (cpv. 3). Sono punibili

tutte le persone che hanno concorso all'infrazione, anche solo per negligenza

(cpv. 4).

2.2. Contrariamente a quanto dispone il testo di legge (art. 46 cpv. 3 LE), la

multa va sempre commisurata alla colpa e non soltanto se del caso. Lo

esige la natura stessa della multa, concepita come sanzione volta a reprimere

comportamenti trasgressivi dell'ordinamento edilizio, assunti intenzionalmente

o per negligenza (RDAT I-1997 n. 37 consid. 2; STA 52.2013.321-322 del 26 agosto

2014 consid. 3.2). La multa deve essere fissata caso per caso, tenendo conto di

tutte le circostanze particolari, in special modo dell'importanza dei lavori

eseguiti, della situazione personale del colpevole, del vantaggio economico

perseguito, dell'eventuale recidiva, nonché dei principi generali del diritto

amministrativo, segnatamente dei principi della proporzionalità e della parità

di trattamento (cfr. RDAT II-1995 n. 19, I-1994 n. 35; STA 52.2013.321-322

citata consid. 3.2; Adelio Scolari, Commentario,

Considerandi

II ed., Cadenazzo 1996, n. 1345 segg. ad art. 46 LE).

3.

3.1. Nel caso in esame, il Municipio

ha addebitato al ricorrente di aver eseguito un intervento che non era stato

preventivamente autorizzato, ciò che peraltro l'interessato non contesta.

La sussistenza della violazione formale che il Municipio ha rimproverato al

ricorrente con il decreto di multa del 31 maggio 2017 è certa, nella misura in

cui interventi su edifici o impianti, come in concreto, siti fuori zona

edificabile devono essere sottoposti alla procedura ordinaria per l'ottenimento

di una licenza edilizia (cfr. art. 5 cpv. 3 del regolamento di applicazione

della legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RL 705.110). È pertanto pacifico

che il ricorrente, procedendo all'ampiamento dell'area di carico e scarico alla

part. __________ senza presentare, in veste di conduttore del fondo (cfr. Scolari, op. cit., n. 1339 ad art. 46

LE), la necessaria domanda di costruzione secondo la procedura ordinaria, è

incorso nella violazione formale addebitatagli. Al proposito si rileva qui

unicamente che egli è responsabile soltanto quale perturbatore per

comportamento - e non anche per situazione, come apparentemente ritenuto dal

Municipio -, la semplice qualità di perturbatore per situazione non essendo

atta a giustificare la sanzione (cfr. Scolari,

op. cit., n. 1339 ad art. 46 LE; cfr. anche Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VII

ed., Zurigo/San Gallo 2016, n. 1493).

3.2

L'infrazione è oggettivamente grave, già per l'ubicazione degli

interventi, che sono stati realizzati fuori della zona edificabile. Non può

pertanto essere minimizzata. Nulla può inoltre dedurre a suo favore

l'insorgente dalla circostanza che la regione in cui è stato effettuato

l'intervento sarebbe attualmente diventata una zona quasi totalmente

edificata, che conta la presenza di decine di abitazioni, che, "de facto",

l'hanno trasformata in una zona edificabile, ritenuto che vincolante per

definire la zona di utilizzazione non è l'apparente situazione della stessa

bensì la sua classificazione nel piano delle zone (cfr. art. 14 cpv. 1 della

legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 [LPT; RS

700] e 20 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL

701.100]).

Il ricorrente ha inoltre violato la legge intenzionalmente. Non ha agito per

negligenza. Come emerge dagli atti, RI 1 non è nuovo a interventi edilizi fuori

della zona edificabile, non poteva non essere a conoscenza della necessità di

ottenere, per gli interventi effettuati fuori zona, una licenza edilizia, con

l'avviso favorevole da parte del Cantone (art. 25 cpv. 2 LPT); fatto,

quest'ultimo, che va peraltro considerato notorio (cfr. fra le altre, STF

1A.150/2006 del 10 agosto 2006 consid. 2.3). A maggior ragione se si considera

che egli è dotato di una formazione di livello superiore.

L'insorgente è inoltre recidivo, per di più specifico, nella misura in cui già

nel 2014 era stato sanzionato con una multa di fr. 2'500.- per un abuso

(materiale) commesso sul medesimo fondo (cfr. decreto di multa del 22 settembre

2014.

citato dal Municipio). A torto la precedente istanza non ha tenuto conto

di tale aspetto nella decisione impugnata: se è vero che la recidiva del

ricorrente non è stata espressamente menzionata nel decreto di multa del 31

maggio 2017, nella risposta presentata davanti al Governo l'Esecutivo comunale ha

validamente completato la motivazione della commisurazione della sanzione operata

in quella sede, sanando così il vizio, l'interessato avendo potuto esprimersi

in proposito davanti al Consiglio di Stato nel pieno rispetto del suo diritto

di essere sentito (cfr. art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della

Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 [Cost.; RS 101]; DTF 137 I 195 consid. 2.3.2, 136 V 117 consid. 4.2.2.2,

133.

I 201 consid. 2.2 e rimandi). La circostanza aggravante appare

particolarmente significativa in concreto, in quanto denota come l'importante sanzione

inflittagli in passato non sia bastata a dissuaderlo dal violare nuovamente

l'ordinamento edilizio, senza peraltro contare che egli risulta apparentemente essersi

macchiato di ulteriori violazioni in relazione a interventi eseguiti su un

altro fondo (part. __________) sito nel Comune di __________, che hanno

comportato l'emissione nei suoi confronti, sempre il 31 maggio 2017 (quindi

contestualmente a quello qui in discussione), di due ulteriori decreti di multa

(entrambi per fr. 2'500.-, cfr. risposta del Municipio davanti al Governo,

punto n. 3).

A favore dell'insorgente va, d'altra parte, tenuto conto del fatto che la

violazione rimproveratagli è di natura meramente formale (ed è peraltro stata

immediatamente sanata con la presentazione di una domanda di costruzione a

posteriori) e non è stata commessa a scopo di guadagno.

3.3

Alla luce di tutte le circostanze del caso di specie, ritenuto che la multa deve in ogni caso costituire una

sanzione efficace e che anche la violazione puramente formale della legge va

quindi punita con giusto rigore al fine di distogliere il contravventore e

stimolare il rispetto della legge nell'interesse della collettività (cfr. Scolari, op. cit., n. 1345 segg. ad art.

46.

LE), considerando che in concreto sono

cumulativamente realizzate due (recidiva e intenzionalità) delle tre aggravanti

che, giusta l'art. 46 cpv. 2 LE, permettono al municipio di superare il limite (fr.

5'000.-) posto dal cpv. 1 della suddetta

norma (cfr. RDAT II-1995 n. 19 in cui sono state riconosciute

addirittura tutte e tre le aggravanti), la

multa di fr. 1'000.- inflitta dal

Consiglio di Stato, seppur non particolarmente mite, appare ancora opportunamente

commisurata alla gravità oggettiva dell'infrazione e alla colpa individuale del

trasgressore. Una multa di tale entità tiene inoltre adeguatamente conto

del principio di proporzionalità e della parità di trattamento (cfr. Scolari, op. cit., ad art. 46 LE, n.

1346), ritenuto come in casu le

esigenze della prevenzione speciale siano accentuate a fronte del rischio di

recidiva (tanto più che è dimostrato come la precedente multa non abbia avuto

alcun effetto deterrente).

4.

4.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso deve

dunque essere respinto, con conseguente conferma del giudizio

governativo impugnato.

4.2

Dato l'esito, la tassa di giustizia segue la soccombenza dell'insorgente,

ritenuto che il Comune ne va esente, essendo comparso per esigenze di funzione

e non per tutelare suoi interessi pecuniari (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Non si

assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'000.-, già anticipata dal ricorrente, resta interamente a

suo carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

vicecancelliera