52.2018.31

Dipendenti cantonali. Passaggio al nuovo modello retributivo. Attribuzione della funzione e inserimento nella scala salariale. Parità di trattamento. Confermata da STF 8C_105/2019 del 29.8.2019

14 dicembre 2018Italiano26 min

Source ti.ch

Fatti

I cpv. 3 e 4 dell'art. 41 LStip

devono quindi essere interpretati e applicati in relazione alle disposizioni

scaturite dall'approvazione del preventivo 2016, e, più precisamente, il cpv. 3

si applica ai dipendenti che avrebbero avuto diritto ad un aumento o avanzamento

nel primo semestre del 2016, il cpv. 4 a quelli che invece l'avrebbero maturato

nel secondo semestre di quell'anno, ai quali tuttavia è stato negato per le

misure di risparmio attuate, secondo quanto stabilito nelle norme transitorie

nel 2016 (BU 7/2016 e NAP 103/2015).

Sempre nello stesso messaggio della LStip così l'Esecutivo cantonale si

esprimeva in merito al salario determinante per il passaggio dalla vecchia alla

nuova scala stipendi (commento ad art. 41, pag. 23):

"La norma transitoria si prefigge

di illustrare le modalità d'inserimento dei dipendenti dopo l'entrata in vigore

della presente legge. Il salario versato a dicembre costituirà lo stipendio

determinante per posizionare il dipendente nella nuova scala stipendi."

In sede di discussione, alcuni

parlamentari avevano proposto di emendare l'art. 41 cpv. 3 e 4 LStip nel senso

di riconoscere al momento dell'aggancio al nuovo sistema quell'aumento del quale

i dipendenti avrebbero potuto beneficiare al 1° gennaio 2018 secondo il vecchio

modello salariale e a partire da quell'importo calcolare lo stipendio sulla base della nuova scala. La proposta è tuttavia

stata respinta poiché è stata ritenuta contraria alle decisioni del preventivo

2016 e avrebbe comportato un mancato risparmio di circa 6.5 milioni di fr. La

norma in questione è quindi stata approvata così come da progetto di legge

(cfr. verbali del Gran Consiglio, anno 2016/2017, seduta XXVIII di giovedì 15 dicembre

2016, ad art. 41 cpv. 3 e 4).

3. Il

ricorrente ritiene anzitutto che avrebbe dovuto beneficiare dell'avanzamento nella classe 24 (con gli aumenti

maturati, pari a fr. 86'878.- annui) già a partire dal 1° gennaio 2017

in virtù delle disposizioni vigenti nel 2016. Di conseguenza, egli avrebbe dovuto

esser inserito nella classe 4 con 24 aumenti per un salario di fr. 87'598.-

all'anno e non, come avvenuto, in classe 4 con 18 aumenti (fr. 82'393.- annui).

La decisione impugnata sarebbe quindi contraria all'art. 41 cpv. 3 LStip.

3.1. Nel caso di specie, riprendendo cronologicamente le tappe della carriera

salariale del ricorrente, si annota che egli ha iniziato il 1° ottobre 2013 la

sua attività quale Operatore di centrale in classe 22 con il massimo

degli aumenti (10). L'avanzamento nella classe alternativa 23 avrebbe dovuto

aver luogo il 1° ottobre 2014, ma a seguito dell'adozione delle misure di

risparmio nel contesto del preventivo 2014, la cui legittimità non è messa in

dubbio dal ricorrente (cfr. ricorso pag. 4, 8), egli ne ha beneficiato solo il

1° ottobre dell'anno successivo. In quella classe egli sarebbe dovuto rimanere

2 anni, fino al 1° ottobre 2017, per poi passare all'ultima classe prevista per

la sua funzione, la 24 (RG n. 2585 del 23 giugno 2015 e n. 811 del 24 febbraio

2016). Sennonché, nel frattempo le competenti autorità cantonali hanno introdotto,

a partire dal 2016, il principio dell'allineamento delle date degli aumenti e

degli avanzamenti per tutti i dipendenti al 1° gennaio (1° settembre per i

docenti). Ai dipendenti che avrebbero beneficiato di un aumento o avanzamento

nel 2016 lo stesso è stato riconosciuto al 1° gennaio 2017 se maturato il primo

semestre 2016, rispettivamente il 1° gennaio 2018 se maturato nel secondo

semestre. Contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, non si vedono i motivi

per i quali il ricorrente dovrebbe rientrare nella casistica di questi

dipendenti: nel 2016 egli era ancora in carriera poiché solo

nell'ottobre 2015 era scattato nella classe 23 e lì doveva rimanere per due

anni. Avrebbe potuto passare in classe superiore solo il 1° ottobre 2017.

Quindi nessuna disposizione vigente nel 2016 gli avrebbe consentito un

passaggio già al 1° gennaio 2017 nella classe 24 per cui al suo caso non torna applicabile l'invocato cpv. 3 dell'art. 41 LStip

(né tantomeno il cpv. 4 della norma, che riguarda i dipendenti penalizzati dai

provvedimenti di risparmio nella seconda metà del 2016). Se si dovesse seguire

la tesi ricorsuale, invece, egli avrebbe potuto godere in anticipo di 9 mesi

del passaggio nella classe 24, rimanendo nella classe 23 solo 1 anno e tre mesi

(ottobre 2015 – gennaio 2017) invece di due

anni (ottobre 2015 – ottobre 2017). Corretta è quindi la decisione di non

promuovere il dipendente prima del gennaio 2018.

3.2. L'autorità cantonale ha espressamente rifiutato la possibilità di

considerare, nella transizione da un modello all'altro, gli aumenti (o

avanzamenti) che i dipendenti avrebbero maturato nel corso del 2017. La volontà

del legislatore su questo punto emerge in modo chiaro dai lavori parlamentari,

laddove, come sopra ricordato, in sede di discussione sono stati respinti gli

emendamenti ai cpv. 3 e 4 dell'art. 41 LStip con cui si voleva includere nello

stipendio determinante per l'aggancio anche l'aumento maturato nel 2017, che il

dipendente avrebbe percepito però solo a partire dal 2018. A questa data,

tuttavia, la vLStip non era più in vigore, per cui per i dipendenti "agganciati"

al 1° gennaio 2018 il reddito determinante per il passaggio al nuovo modello

salariale è dunque l'ultimo percepito (dicembre 2017), che non tiene conto

dell'aumento del quale avrebbero beneficiato solo se la vLStip fosse rimasta in

vigore. Trasposti tutti questi principi alla fattispecie

che qui ci occupa, si ha che la decisione di considerare lo stipendio percepito

dal ricorrente al 31 dicembre 2017 di fr. 82'213.- annui (corrispondente alla

classe 23 con 10 aumenti) anziché quello che avrebbe ricevuto nella classe 24

con 10 aumenti nella quale sarebbe stato inserito a partire dal 1° gennaio 2018

se la vLStip non fosse cessata e di agganciare il medesimo giusta l'art. 41

cpv. 1 LStip alla classe 4 con 18 aumenti (fr. 82'393.- annui) è esente da ogni

critica e, sotto questo profilo, non può che essere confermata.

4. Il ricorrente lamenta una

disparità di trattamento con il collega d'ufficio __________ che, assunto tre

mesi dopo di lui (1° gennaio 2014) alle stesse condizioni salariali per

svolgere lo stesso lavoro, si ritrova ora avvantaggiato poiché inserito nella

classe 4 con 24 aumenti, per fr. 5'205.- annui in più rispetto a quanto da esso

percepito.

4.1. Per prassi costante, il principio della parità di trattamento, garantito

in termini generali dall'art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale del 18

aprile 1999 (Cost.; RS 101), non permette di fare, tra casi simili, delle

distinzioni che nessun fatto importante giustifica o di sottoporre ad un regime

identico situazioni che presentano tra di loro delle differenze rilevanti e di

natura tale da rende-re necessario un trattamento diverso. Le situazioni

paragonate non devono necessariamente essere identiche sotto ogni aspetto, la

loro similitudine va stabilita per quel che riguarda i fatti pertinenti per la decisione da prendere (DTF 140 I

201 consid. 6.5.1, 129 I 113 consid. 5.1, 125 II 345 consid. 10b, 124 II 193

consid. 8d/aa, 121 I 104 consid. 4a; RDAT I-1997 n. 10 consid. 3a; Jörg

Paul Müller, Die Grundrechte der

schweizerischen Bundesverfassung, Berna 1991, 2. ed., pag. 239; Beatrice Weber-Dürler, Zum Anspruch auf

Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung, ZBl 2004, pag.

1 seg.).

4.2. Nei rapporti di pubblico impiego, l'art. 8 cpv. 1 Cost. esige che i

dipendenti che svolgono lo stesso lavoro percepiscano la stessa retribuzione.

Agli enti pubblici è per principio riconosciuto un ampio margine discrezionale

nell'allestimento degli ordinamenti retributivi. L'autorità di ricorso deve

allora imporsi un certo riserbo quando si tratta non soltanto di paragonare due

categorie d'aventi diritto ma di giudicare un intero sistema di rimunerazione

per evitare il rischio di creare nuove disuguaglianze (DTF 129 I 161 consid.

3.2, 123 I 1 consid. 6b; STF 8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 5.2). Nel

rispetto del divieto d'arbitrio e del principio di uguaglianza, fra i molti

fattori che caratterizzano l'attività del singolo funzionario gli enti pubblici

possono scegliere gli aspetti che ritengono maggiormente qualificanti per

definirne la retribuzione (DTF 141 II 411

consid. 6.1.1, 131 I 105 consid. 3.1 con riferimenti, 129 I 162 consid. 3.2,

125 I 71 consid. 2c/aa; STA 52.2016.541/543-545 del 18 settembre 2017

consid. 2). Censurabili sono soltanto le

distinzioni che, non fondandosi su motivi oggettivi e pertinenti, non appaiono

ragionevolmente sostenibili (STA 52.2012.184 del 28 novembre 2013 consid. 4.1; Vincent

Martenet, L'égalité de rémunération dans la fonction publique, AJP/PJA 1997, pag. 825 seg.). Per costante giurisprudenza, l'art. 8 Cost. non risulta violato quando

differenze di stipendio dipendono da motivi oggettivi quali l'età, l'anzianità

di servizio, l'esperienza, gli oneri familiari, le qualifiche, il tipo e la

durata della formazione, il tempo di lavoro, le prestazioni, il tipo di

mansioni oppure il grado di responsabilità del dipendente (DTF 141 II 411

consid. 6.1.1, 139 I161 consid. 5.3.1, 138 I 321 consid. 3.3, 131 I 105,

consid. 3.1, 123 I 1 consid. 6c). Altre cir-costanze, che non attengono alla persona

o all'attività del dipendente, possono

ugualmente giustificare, perlomeno temporaneamente, delle differenze di

salario, ad esempio una situazione congiunturale che rende più arduo il

reclutamento del personale (2P.10/2003 del 7 luglio 2003, consid. 3.3.), oppure

delle ristrettezze finanziarie della collettività pubblica (DTF 143 II 65

consid. 5.2; STF 8C_969/2012 del 2 aprile 2013 consid. 2.2,2P.70/2004 del 17

aprile 2005 consid. 2 e 3; Martenet,

op. cit., pag. 836 e segg.).

4.3. Cambiamenti nel sistema di classificazione delle funzioni possono avere

come effetto che impiegati che svolgono la stessa attività percepiscono una

retribuzione superiore a dipendenza della data di assunzione. Il fatto che il

dipendente assunto dopo possa beneficiare di un trattamento migliore rispetto a

quelli già in carica non permette d'acchito di concludere, in assenza di altri

elementi, per una disparità di trattamento contraria all'art. 8 cpv. 1 Cost.

Pur nel rispetto della libertà di organizzazione riservata dallo Stato in

quanto datore di lavoro di diritto pubblico, i divari salariali, giustificati

ad esempio da condizioni del mercato del lavoro o da motivi finanziari

dell'ente pubblico, possono essere ritenuti ammissibili se rimangono entro limiti

accettabili. Limiti che non è possibile stabilire in astratto ma devono essere

valutati caso per caso prendendo a paragone situazioni analoghe (STF

8C_732/2015 del 14 settembre 2016 consid. 4.3.1 con riferimento alla STF

8C_969/2012 del 2 aprile 2013; DTF 118 Ia 245 consid. 5d). Inoltre, il

carattere temporaneo di una disparità di trattamento in relazione al sistema retributivo

è una delle circostanze concrete da tenere in considerazione nell'esame della

legittimità della differenza di trattamento salariale (STF 2P.222/2003 del 6

febbraio 2004 consid. 4.7 e 4.8). In quest'ultimo caso il Tribunale federale ha

considerato ammissibile per la categoria dei pompieri di Basilea Città una

differenza di salario tra il 14.8% e il 17.1% intervenuta sull'arco di 5 anni a

seguito del blocco degli avanzamenti. Stessa conclusione è stata raggiunta

nell'ambito dell'applicazione di un regolamento dell'Università di Zurigo che

prevedeva un inquadramento più favorevole per i nuovi assunti nella misura in

cui ha comportato una differenza di retribuzione di circa 100.- fr. al mese (STF

2P.10/2003 del 7 luglio 2003). In un'altra vertenza, il Tribunale federale ha

tutelato la decisione delle autorità del Canton Vallese che avevano considerato

accettabile una differenza di salario tra l'1% e il 7.5% per diversi anni tra

docenti toccati da una misura di risparmio sotto forma di periodi di attesa

nell'evoluzione salariale e insegnanti assunti dopo che il provvedimento era

stato abolito, essendo la durata degli effetti di tali provvedimenti attenuata

dalla relativamente modesta entità della minor retribuzione (STF 2P.70/2004 del

17 gennaio 2005 e rinvii).

5. 5.1. Tornando alla fattispecie, il

ricorrente e __________ sono stati assunti rispettivamente il 1° ottobre 2013 e

il 1° gennaio 2014, a soli tre mesi di distanza, nella stessa funzione (Operatore

di centrale, dal 2018 Assistente di Polizia I). Hanno svolto e

svolgono tuttora, secondo le asserzioni ricorsuali, non contestate dallo Stato,

i medesimi compiti. Inizialmente entrambi i dipendenti sono stati messi sullo

stesso percorso salariale (classe 22 e 10 aumenti). In seguito, il ricorrente

ha subito una prima interruzione di carriera nel 2014, allorquando è stato

deciso il blocco degli avanzamenti nelle classi alternative nell'ambito delle

misure di risparmio del preventivo 2014, ciò che non gli ha permesso di

avanzare nella classe 23. Questo provvedimento, dal quale __________ non è

stato toccato, si è per finire ripercosso su tutta la seguente carriera salariale del ricorrente, che si è visto, già a partire

dall'anno 2015, "scavalcato" nella progressione delle classi e della

retribuzione, seppur solo di qualche mese, dal collega assunto dopo di lui. Anche la decisione di

allineamento degli aumenti e degli avanzamenti al 1° gennaio ha penalizzato il

ricorrente, che non ha beneficiato dell'avanzamento in classe 24 il 1°

ottobre 2017, rispetto al collega __________, non interessato da questo

provvedimento poiché era già "allineato" a questa data ed aveva

ricevuto l'ultimo avanzamento in classe 24 già al 1° gennaio 2017. La

differenza di stipendio tra i due dipendenti agganciati al nuovo sistema

retributivo sulla base dello stipendio da essi percepito al 31 dicembre 2017 fa

sì che la differenza di salario si attesti a fr. 5'205.- annui, corrispondenti

alla differenza tra la classe 4+24 aumenti per __________ e la classe 4+18 aumenti

per il ricorrente.

5.2. Ora, anzitutto si annota che il ricorrente non mette in discussione la

legittimità per l'autorità cantonale di applicare, per ragioni di budget,

rallentamenti di carriera, facoltà di cui egli stesso dà atto esplicitamente

nel suo ricorso. L'iter salariale dei due dipendenti è evoluto in modo diverso,

determinato dalle rispettive date di entrata in servizio e dai provvedimenti che

hanno influito in modo diverso sulle loro situazioni. Da questo punto di vista,

dunque, ci si potrebbe invero chiedere se si è ancora di fronte a due

fattispecie identiche che impongono un trattamento identico. Il quesito non

merita tuttavia approfondimento, poiché sia come che sia è da respingere

qualsiasi critica di violazione della parità di trattamento contraria all'art.

8 cpv. 1 Cost. In effetti, l'autorità cantonale con l'adozione del blocco delle

carriere salariali non ha previsto, per gli anni seguenti, nessuna misura di

correzione di tale effetto al fine di piazzare i dipendenti "penalizzati"

nella posizione in cui si sarebbero trovati se non fosse stato applicato loro

alcun provvedimento. Questo ha come conseguenza che il mancato aumento di stipendio

che la misura di risparmio trae seco si

ripercuote su più anni, ossia finché non viene raggiunto il massimo della

classe. Con il passaggio al nuovo sistema questi divari non sono stati

eliminati ma mantenuti, dato che determinante era unicamente il salario

percepito al 31 dicembre 2017. Il metodo di transizione scelto dal Cantone, tra

l'altro già applicato in precedenza da diversi altri Cantoni, ha

inevitabilmente portato ad una situazione in cui il livello della nuova classe

in cui il dipendente è inserito può variare da un individuo all'altro a dipendenza

del reddito precedente determinato dalla carriera professionale del singolo

impiegato (data di inizio, durata del servizio, eventuali interruzioni di

carriera a seguito di misure di risparmio, ecc.). Evenienza che si realizza per

l'appunto in concreto. Lo stipendio del ricorrente per il 2018 ammonta a fr.

82'393.- ed è inferiore di circa il 6%

rispetto alla retribuzione concessa a ________ (fr. 87'598). Tale differenza,

giustificata da motivi oggettivamente sostenibili, rimane ancora entro i limiti

concessi dalla giurisprudenza sopra ricordata (cfr. in particolare la STF

2P.70/2004 citata). Essa verrà gradualmente riassorbita fino a essere ridotta a

zero nel 2024, in un lasso di tempo quindi tutto sommato ancora

accettabile, allorquando anche l'insorgente avrà beneficiato di tutti gli

aumenti automatici a cui ha diritto (salvo che non ricorrano le condizioni per

una loro mancata concessione per inadempienza del dipendente; cfr. art. 13

LStip). Per quanto significativa e ingiusta possa essere risentita

dall'interessato, la differenza non è dunque particolarmente drastica per

rapporto alla retribuzione del collega, a tal punto da meritare una correzione.

In conclusione, dunque, ricordato pure il riserbo dell'autorità ricorsuale

nella valutazione dei sistemi salariali e nella correzione di possibili

anomalie, le censure di violazione del principio della parità di trattamento e

dell'arbitrio sono prive di fondamento.

6. Visto quanto precede, il ricorso

deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente,

secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.

4.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La vicecancelliera