52.2018.353

Dipendente cantonale. Promozione da tassatore II a tassatore I secondo la nuova legge sugli stipendi

12 luglio 2019Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

A. Dopo

alcuni anni alle dipendenze dello Stato in altre funzioni, dal 1° agosto

2015 RI 1 è stato trasferito all'Ufficio circondariale di tassazione di __________

quale funzionario amministrativo. Dal 1° febbraio 2017 è stato nominato

tassatore II in classe 19 con 4 aumenti secondo il sistema salariale e la

classificazione delle funzioni in vigore a quel momento.

B. Con decisione del 19 aprile 2016 il

Consiglio di Stato ha inflitto a RI 1 un ammonimento per avere, nel marzo 2015,

modificato illecitamente alcuni dati su Wikipedia relativi al Municipio di ______.

C. a. A seguito delle importanti

modifiche apportate al sistema retributivo dei dipendenti dello Stato dal

legislatore cantonale a partire dal 1° gennaio 2018, con scritto del 12 ottobre

2017 la Sezione delle risorse umane (SRU) ha informato

RI 1 che l'anno successivo sarebbe stato agganciato nella funzione di

tassatore II in classe 3 con 7 aumenti. Facendo uso della facoltà di presentare

osservazioni, il dipendente ha evidenziato il fatto che il nuovo modello

salariale lo avrebbe svantaggiato parecchio rispetto al precedente, per cui ha

chiesto di rivalutare la sua situazione.

b. Con scritto del 29 novembre 2017 la SRU ha comunicato a RI 1che il Consiglio

di Stato con risoluzione del 22 novembre 2017 aveva confermato la nuova

funzione e la nuova classificazione così come prospettatogli in precedenza. La

decisione è cresciuta in giudicato incontestata.

D. a. Il 6 dicembre 2017 il

funzionario dirigente B__________ ha preavvisato positivamente la promozione

di RI 1 a partire dal 1° gennaio 2018 a tassatore I, con l'attribuzione della

classe di stipendio 5 con 1 aumento.

b. Dopo uno scambio di corrispondenza tra le parti, di cui si dirà ove

necessario nel prosieguo, su richiesta di RI 1 il 4 luglio 2018 il Consiglio di

Stato ha emanato una decisione formale con cui gli è stata negata la

promozione.

E. Contro la predetta decisione

governativa, RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo. Ha

chiesto che venga dato seguito alla proposta di promozione del suo funzionario

dirigente, con l'emanazione di una decisione corretta, e che gli sia concessa

la promozione a tassatore I dal 1° gennaio 2018, con l'attribuzione

dell'aumento corrispondente alla nuova classe di stipendio e interessi di

ritardo. Ha infine domandato anche un danno morale in quanto questa

situazione ha creato in me chiare pressioni psicologiche dentro e fuori il

posto di lavoro. Ripercorsi i fatti principali, il ricorrente ritiene di

adempiere tutti i requisiti per la promozione a tassatore I secondo quanto

prescritto dall'art. 3 del regolamento concernente le promozioni per la

Divisione delle contribuzioni del 12 dicembre 2017 (Regolamento DDC; RL

173.150). Ribadisce che le mansioni quotidiane del tassatore II e I sono

praticamente identiche, sia per tipo di lavoro che per il livello di difficoltà

e contesta la procedura di promozione dei collaboratori dell'Ufficio di

tassazione di __________, laddove solo tre tassatori II dei sette lì attivi

hanno conseguito un avanzamento di carriera, mentre gli altri sono stati

bloccati solo perché le proposte di promozione sarebbero state troppe.

F. All'accoglimento dell'impugnativa

si è opposto il Consiglio di Stato che ha ribadito la correttezza della

decisione di non promuovere il ricorrente. Ha ricordato che le promozioni non

sono un diritto del dipendente. Il funzionario dirigente trasmette attraverso

la Divisione delle contribuzioni (DDC) le proposte di promozione alla Sezione

delle risorse umane che le valuta nel loro complesso e secondo tutti i criteri

applicabili prima di inoltrarle all'autorità di nomina. Quest'ultima non è

tenuta ad accettare acriticamente le proposte che le giungono ma deve

ponderarle singolarmente. Il Consiglio di Stato ha quindi ritenuto di non poter

dar seguito alla richiesta di promozione del ricorrente in quanto prematura in

considerazione della sua breve attività al servizio che lo occupa. Inoltre, in

concreto anche la sanzione disciplinare inflitta al ricorrente per aver

quest'ultimo manipolato delle informazioni del Comune di __________ su un

portale non è priva di rilievo e deve essere considerata nella valutazione del

comportamento del dipendente.

G. a. In replica il ricorrente ha

affinato la propria tesi e contrastato le argomentazioni opposte. In

particolare, il ricorrente ha rilevato che la sanzione disciplinare ricevuta

per dei fatti risalenti al 2016 non ha comunque impedito l'anno successivo l'avanzamento

da funzionario amministrativo, funzione con poche responsabilità, a tassatore

II, mentre ora si tiene nuovamente in considerazione l'ammonimento per un salto

professionale decisamente inferiore. Il ricorrente ha sollevato una violazione

del principio della parità di trattamento poiché, come già rilevato nel

ricorso, solo alcuni collaboratori sono stati promossi all'Ufficio di __________,

mentre a __________ vi sarebbe un collega tassatore II, ________, con un analogo

percorso professionale e salariale, che sarebbe stato promosso a tassatore I a

partire dal 1° gennaio 2018. Questa disparità sarebbe la conseguenza del

contingente di promozioni imposto dalla DDC. Delle altre considerazioni si

riferirà, nella misura in cui sarà necessario, nei considerandi in diritto.

b. Il Consiglio di Stato in duplica si è limitato a ribadire le sue precedenti

allegazioni senza apportare alcun nuovo elemento o argomento.

c. Negli ulteriori allegati le parti si sono confermate nelle rispettive

considerazioni.

H. Ai fini istruttori il giudice

delegato ha richiamato dalla Sezione delle risorse umane la proposta di

promozione del funzionario dirigente B__________. Facendo uso della facoltà

concessagli di determinarsi in merito, il ricorrente ha una volta in più ribadito

la sua posizione.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale è

data dall'art. 40 cpv. 1 della legge

sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23 gennaio 2017 (LStip; RL 173.300) in combinazione con

l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei

docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del

ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1

della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL

165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in

ordine, fatto salvo per quanto riguarda la ri-chiesta di riconoscere un torto

morale, che esula dall'oggetto del presente procedimento.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, integrati dal

documento richiamato in corso di istruttoria, sul quale il ricorrente ha potuto

esprimersi (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

2.1. L'11 aprile 2016 il Governo

ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale della

vLStip, con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella

gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di

retribuzione più trasparente e rispettoso del principio di equità, in linea con

quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano, mantenendo

la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo contribuendo ad

aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale. In particolare,

sulla base di una valutazione analitica delle funzioni, il loro numero è stato

ridotto e, di principio, ad ogni funzione è stata fatta corrispondere una sola

classe di stipendio.

2.2

La nuova LStip è stata approvata dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 ed

è entrata in vigore il 1° gennaio 2018, con abrogazione della

precedente. Secondo l'art. 2 cpv. 1 LStip l'elenco delle funzioni e la relativa

classificazione dei dipendenti dello Stato sono stabiliti dall'Esecutivo

cantonale.

Richiamata quest'ultima disposizione, il Governo

ha emanato il nuovo regolamento concernente le funzioni e le classificazioni

dei dipendenti dello Stato del 10 luglio 2012 (RClass; RL 173.310), il

quale distingue i dipendenti per funzione, separandoli in distinti capitoli per

ciascun Dipartimento al quale appartengono. A ciascuna funzione è attribuita di massima una classe di

organico esattamente definita. Dal canto suo l'art. 4 LStip stabilisce

le classi di stipendio dei dipendenti cantonali, fissando lo stipendio minimo e

quello massimo e definendo gli aumenti annui di ogni singola classe.

2.3

L'art. 15 LStip definisce la nozione di promozione che consiste nel

passaggio individuale da una funzione ad un'altra di grado superiore (cpv. 1).

Può avvenire, soggiunge il cpv. 2, a seguito di occupazione di una funzione

superiore resasi vacante (lett. a) oppure a seguito di mutamento significativo

dei compiti, sostanziato mediante una nuova valutazione analitica della

funzione (lett. b). L'art. 54 del regolamento dei dipendenti dello Stato

dell'11 luglio 2017 (RDSt; RL 173.110) precisa questi principi, disponendo

inoltre che le rivalutazioni individuali sono proposte dal funzionario

dirigente, mentre le promozioni di carriera possono avvenire su proposta della

Sezione delle risorse umane per i funzionari (cpv. 2). Le condizioni di

promozione della DDC sono stabilite nell'apposito regolamento, che il Consiglio

di Stato ha emanato il 12 dicembre 2017 (art. 54 cpv. 7 RDSt). Secondo l'art. 3

cpv. 1 Regolamento DDC, il passaggio alla funzione di tassatore I in classe 5

avviene quando il tassatore II ha raggiunto almeno 4 aumenti in classe 3 e a

condizione che:

a) il tassatore/trice II o l'esattore/trice II abbia

superato positivamente il corso di legislazione fiscale - che comprende tutti i

corsi base organizzati dalla Divisione - rispettivamente non siano emerse delle

lacune nel contesto della completazione della formazione presso l'Ufficio di

attribuzione. Qualora il corso non sia organizzato per un periodo superiore ai

18.

mesi, il funzionario dirigente potrà valutare la promozione sulla base dell'esperienza

acquisita dal collaboratore;

b) nell'ultima valutazione periodica delle

prestazioni e del comportamento abbia conseguito al minimo la valutazione

complessiva «adeguato» (livello C);

c) il collaboratore abbia assunto o assumerà il ruolo

previsto dalla funzione superiore in base alla relativa descrizione della

funzione che indica le responsabilità accresciute aggiunte.

2.4

Le valutazioni preliminari operate dai funzionari

incaricati di vagliare preventivamente la bontà di una promozione non vincolano

evidentemente l'autorità di nomina. Una diversa conclusione, che attribuisse al

preavviso una valenza maggiore di quella di semplice atto preparatorio, non

entra in considerazione, poiché si tradurrebbe in un'inammissibile delega di

competenze che spettano esclusivamente al Governo quale autorità di nomina.

Tuttavia, nella misura in cui quest'ultimo intenda scostarsene, raccolte

eventuali ulteriori informazioni necessarie per valutare compiutamente la

situazione del collaboratore, non potrà comunque prescindere dall'applicazione

dei criteri di cui si è esso stesso dotato e, laddove gli è riservato un

margine di apprezzamento nelle valutazioni, dall'esprimere un giudizio

motivato, oggettivo e pertinente, scevro da considerazioni estranee e

rispettoso dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli

riconducibili al divieto di arbitrio, alla parità di trattamento e alla

proporzionalità.

3.

3.1. Nel caso concreto le parti

non hanno obiezioni riguardo al fatto che il ricorrente potrebbe teoricamente

beneficiare della promozione a tassatore I per avere già conseguito il corso di

legislazione fiscale ed essere al beneficio della classe 3 con almeno 4

aumenti. Riguardo alle altre condizioni di promozione (art. 3 cpv. 1 lett. b e

c Regolamento DDC) si osserva quanto segue.

3.2

Il 6 dicembre 2017 B__________

ha sottoscritto la proposta di promozione del ricorrente con la seguente

motivazione:

Secondo la tabella degli agganci il sig. RI 1

sarà in classe 3 con 7 aumenti pertanto la condizione indicata nel Regolamento

concernenti le promozioni della DDC è data. Si segnala inoltre che ha assunto i

compiti specifici della funzione di tassatore I ed infine che ha dimostrato di

raggiungere gli obbiettivi quantitativi e qualitativi richiesti per il suo

avanzamento.

Senza dissentire dal contenuto di questa valutazione, il

Governo, basandosi sull'opinione contraria della direzione della DDC, della

quale non vi è alcuna traccia nell'incarto e invero senza sapere a che titolo è

stata interpellata (cfr. art. 54 cpv. 2 RDSt), ha negato la promozione

dell'insorgente, appellandosi alla sua breve attività, iniziata solo il

1° febbraio 2017 (cfr. risoluzione impugnata, pag. 2). Con la risposta al

ricorso ha inoltre precisato che le promozioni non costituiscono un diritto del

dipendente. Le proposte formulate dai funzionari dirigenti sono valutate dal

Governo che non è tenuto a recepirle acriticamente ma le pondera singolarmente.

Nel caso che ci occupa ha quindi ritenuto prematura la promozione del

ricorrente. Nemmeno l'ammonimento del ricorrente nel 2016 giova alla sua

promozione.

3.3

Queste motivazioni non possono essere seguite. Con l'autorità cantonale si

può certo convenire che di principio non vi è un diritto alla promozione, né

che questa è un automatismo come lo è ad esempio l'aumento di stipendio annuale

giusta l'art. 12 RDSt (salvo il caso eccezionale di mancata concessione per

inadempienza). Tuttavia, nella misura in cui il collaboratore adempie tutti i

requisiti di promozione fissati nel Regolamento DDC proprio dal Governo, non si

vede come la medesima possa essere rifiutata senza cadere nell'arbitrio e

nell'abuso del potere di apprezzamento. In concreto, come emerge dalla proposta

del funzionario dirigente del 6 dicembre 2017 sopra riportata, il ricorrente è

stato valutato dal suo funzionario dirigente in merito alle prestazioni fornite

("ha dimostrato di raggiungere gli obbiettivi quantitativi e

qualitativi richiesti per il suo avanzamento"), che si possono

ritenere equivalenti al livello C (Adeguato) se non addirittura

superiori, così come indicato all'art. 3 cpv. 1 lett. b Regolamento DDC. Il

fatto che il funzionario dirigente non si sia espresso esplicitamente nei

termini di livelli richiesti da questa norma non invalida il suo giudizio. Ciò

è semplicemente dovuto al fatto che la nuova direttiva del Consiglio di Stato

sulla valutazione periodica degli impiegati del 13 settembre 2017, che ha

introdotto i livelli A (ottimo), B (buono), C (adeguato) e D (insufficiente) ai

quali fa riferimento la norma, è entrata in vigore posteriormente alla

valutazione eseguita. D'altronde, l'autorità di nomina a questo proposito non

spende una parola per sostenere il contrario, per cui non si vede come il

giudizio del funzionario dirigente possa essere messo seriamente in

discussione. Nei confronti del ricorrente è inoltre stato fornito un parere

positivo anche in merito alla sua capacità di assumere i compiti specifici

della funzione superiore (art. 3 cpv. 1 lett. c Regolamento DDC; "ha

assunto i compiti specifici della funzione di tassatore I"), sul quale

l'autorità di nomina, anche qui, nulla ha eccepito. Il solo argomento contrario

addotto nella decisione impugnata della breve attività, visto che svolge la

funzione di tassatore II solo dal 1° febbraio 2017, non basta per negargli la

promozione. In realtà il Governo, facendo leva su questo motivo, introduce un

requisito supplementare, non previsto nel Regolamento DDC, all'unico fine di

porre un limite al numero di collaboratori che, in applicazione dei criteri posti

all'art. 3 cpv. 1 del medesimo, sarebbero nella posizione di passare alla

funzione superiore, comportando così, a suo dire, un eccesso di promozioni.

Questi intenti emer-gono con evidenza dalla documentazione allegata con il

ricorso (cfr. scambio di email tra funzionari della DDC, doc. 2). Tale modo di

procedere non può però essere tutelato poiché sfocia in un chiaro abuso del

potere di apprezzamento ed è passibile di creare insostenibili disparità di

trattamento, come tra l'altro rettamente rilevato dal ricorrente. Aspetto,

quest'ultimo, che è del resto passato sotto completo silenzio da parte dell'autorità

cantonale, che in questa sede ha evitato di confrontarsi con le precise e

dettagliate allegazioni ricorsuali in merito alla situazione di altri colleghi

che, in analoga posizione, hanno beneficiato della promozione già a partire dal

1° gennaio 2018.

3.4

Ma quand'anche si volesse nella denegata

ipotesi accreditare la tesi del Consiglio di Stato di potersi basare sulla

breve esperienza per negare la

promozione del collaboratore, va os-servato che dalla descrizione della

posizione del tassatore I (doc. 18 del ricorrente) risulta, sotto il

titolo A - Formazione ed esperienza professionale - che la funzione di

tassatore I richiede un'esperienza professionale precedente nel settore

pubblico o privato, la cui durata deve essere compresa da 1 fino a 3

anni. La natura dell'esperienza richiesta non è precisata. Ora, il

ricorrente vanta un'esperienza lavorativa pregressa pluriennale, di cui almeno

due anni all'Ufficio circondariale di tassazione. In assenza di elementi

negativi che l'autorità di nomina non ha saputo portare bensì, al contrario, in

forza della valutazione positiva del funzionario dirigente, sia da un punto di

vista delle prestazioni svolte nella precedente funzione (tassatore II), sia da

un punto di vista della capacità di assunzione dei compiti che la nuova

funzione (tassatore I) richiede, a maggior ragione non si giustifica di

bloccare, solo per quel motivo, la promozione del ricorrente.

3.5

Resta a questo punto da esaminare se il procedimento

disciplinare aperto nei confronti del ricorrente e conclusosi con una decisione

di ammonimento nell'aprile del 2016 osti al conseguimento della promozione,

come sostenuto (solo) in risposta dall'autorità di nomina. Ora, è vero che in

relazione alla modifica delle informazioni contenute in Wikipedia sul Municipio

di _____ effettuata da parte dell'insorgente durante il tempo di lavoro nel

mese di marzo 2015 e segnalata anche da un portale ticinese alcuni mesi dopo, l'insorgente

non ha affatto tenuto un comportamento corretto e degno di un pubblico

funzionario, in chiara violazione dei doveri di servizio di cui agli art. 22 e

23.

LORD. Egli è quindi stato giustamente redarguito, seppur con la sanzione più

lieve tra quelle previste dall'art. 32 LORD. Senza voler sminuire o banalizzare

l'accaduto e le conseguenze che ne sono derivate, occorre tuttavia annotare che

al momento dell'emanazione della decisione qui impugnata i fatti occorsi erano

lontani ormai oltre tre anni, che il dipendente nel frattempo si era

autodenunciato, che ha accettato senza obiezioni la sanzione inflittagli e che

tale provvedimento non ha affatto impedito il Consiglio di Stato di nominarlo

successivamente in una funzione superiore, per compiti e responsabilità, quale

quella di tassatore II a partire dal febbraio 2017. Dai fatti del 2015, ma

soprattutto nell'ultimo periodo in cui il ricorrente è stato valutato ai fini

della promozione (art. 3 cpv. 1 lett. b Regolamento DDC) nessuno ha sollevato

obiezioni su eventuali ulteriori comportamenti contrari alla dignità della

funzione o passibili di sanzioni, di cui agli atti comunque non vi è segno. Invano

quindi l'autorità di nomina rievoca l'accaduto per negare la promozione del

ricorrente, allorquando il vero scopo del diniego, come visto, è un altro.

4.

4.1. Visto quanto precede, la

decisione impugnata non può essere tutelata e, in accoglimento del ricorso, all'insorgente è riconosciuta la promozione a

tassatore I dal 1° gennaio 2018. Il Consiglio di Stato provvederà a determinare

l'esatta posizione del ricorrente nella classe 5 della pianta organica dei

dipendenti in applicazione dell'art. 2 cpv. 3 Regolamento DDC, riconoscendogli

la differenza di stipendio arretrato, comprensiva di interessi del 5%

sui singoli importi a decorrere dalla data in cui avrebbero dovuto essere

versati.

4.2

La tassa di giustizia segue la soccombenza ed è posta a carico dello

Stato, intervenuto a tutela dei propri interessi pecuniari (art. 47 cpv. 1 e 6

LPAmm). Non si assegnano ripetibili al ricor-rente,

che non si è avvalso dell'assistenza di un legale (art. 49 cpv. 1

LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza:

1.1

la decisione

del 4 luglio 2018 (n. 3163) del Consiglio di Stato è annullata;

1.2

ricorrente è attribuita la funzione di tassatore I a partire dal 1° gennaio

2018;

1.3

il Consiglio

di Stato provvederà a determinare l'esatta posizione del ricorrente nella

classe 5 della pianta organica dei dipendenti, riconoscendogli la differenza di

stipendio oltre agli interessi del 5% sui singoli importi a decorrere dalla

data in cui avrebbero dovuto essere versati.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico dello Stato. Al ricorrente viene

restituito l'anticipo versato.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge

sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), ritenuto che il

valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e cpv. 4,

art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).

4.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La segretaria