52.2018.485

Dipendenti pubblici cantonali. Indennità di uscita secondo la vLStip. Calcolo dell'indennità per disdetta (ordinaria) ingiustificata

5 agosto 2019Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

A. RI 1 è entrato

alle dipendenze dello Stato nel 1997 come ausiliario presso la Divisione

dell'azione sociale e delle famiglie. Dal 1° novembre 2005 egli ha poi

lavorato, sempre quale ausiliario, presso l'Istituto delle assicurazioni sociali

(IAS). A decorrere dal 1° gennaio 2008 è stato nominato calcolatore di

prestazioni di II presso l'IAS, funzione che l'anno seguente è stata modificata

in addetto agli assicurati o agli affiliati di III.

B. Con decisione

dell'8 ottobre 2013 il Governo ha sciolto il rapporto d'impiego di RI 1 con

effetto al 31 gennaio 2014 rimproverandogli una serie di mancanze di cui si

dirà, per quanto necessario, in appresso. Il dipendente è pure stato liberato

dall'obbligo di presenza con effetto immediato.

C. RI 1 ha

impugnato la predetta decisione dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo.

Nel corso dell'istruttoria, il giudice delegato del Tribunale ha formulato alle

parti una proposta transattiva che prevedeva, tra le altre condizioni, che al

ricorrente fosse accordata un'indennità di uscita ai sensi dell'art. 18 della legge

sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954 in

vigore fino al 31 gennaio 2017 (vLStip; BU 1954, 255). L'IAS, in rappresentanza

dello Stato, aveva comunicato per scritto al Tribunale di accettare la proposta

e che l'indennità di uscita senza riduzioni, calcolata considerando i 16 anni

di servizio dell'insorgente, ammontava a fr. 50'596.30. Il ricorrente, dal canto

suo, non ha aderito all'accordo.

Terminata l'istruttoria, il Tribunale, con motivi che saranno ripresi nei

seguenti considerandi, ha accolto il ricorso con decisione del 16 aprile 2018,

dichiarando la disdetta del rapporto d'impiego ingiustificata (STA

52.2014.468).

D. Dopo aver

chiesto, con esito negativo, di essere riassunto presso l'Amministrazione

cantonale, RI 1 ha domandato allo Stato la corresponsione di un'indennità di

uscita ex art. 18 vLStip dell'importo di fr. 58'238.43, calcolata su 17 anni di

servizio interi e in base all'ultimo stipendio mensile percepito, comprensivo

di tredicesima. Inoltre, ha sollecitato un'indennità per disdetta

ingiustificata pari a sei mesi di stipendio, ossia fr. 34'257.90.

E. Con decisione

del 12 settembre 2018 il Governo ha riconosciuto al ricorrente un'indennità di

uscita di fr. 18'973.60. Per il calcolo dell'importo ha tenuto conto unicamente

degli anni di servizio prestati a decorrere dal 2008 quale dipendente nominato,

escludendo quelli svolti con lo statuto di ausiliario. Il Consiglio di Stato ha

inoltre rifiutato di accordare qualsiasi indennità per ingiusto licenziamento.

F. Contro la

predetta risoluzione governativa RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale

amministrativo chiedendo che gli sia riconosciuta un'indennità di uscita ex

art. 18 vLStip di fr. 37'683.39 oltre interessi dal 4 settembre 2018, nonché

un'indennità ex art. 337c cpv. 3 del codice delle obbligazioni del 30 marzo

1911 (CO; RS 220) di fr. 34'257.90 oltre interessi dal 4 settembre 2018. A

mente sua, l'indennità di uscita riconosciuta dal Governo limitatamente agli

anni di servizio prestati a decorrere dalla sua nomina deve essere calcolata

tenendo conto dell'ultimo stipendio mensile che comprenda pure la quota parte

di tredicesima. Un'ulteriore indennità dovrebbe inoltre essere corrisposta per

il periodo di ben 11 anni in cui il ricorrente ha lavorato come ausiliario, in

applicazione dell'art. 2g del regolamento sul personale ausiliario dello Stato

del 3 aprile 1990 (RPAus; 173.170), che corrisponde a tre mensilità dell'ultimo

salario percepito. Il cumulo delle indennità permetterebbe di tenere conto

degli anni interi di servizio prestato alle dipendenze dello Stato, ciò che

sarebbe logico e risponderebbe a un senso di giustizia. D'altro canto, ha

soggiunto il ricorrente, in ambito di trattative l'autorità ha sempre preso in

considerazione gli anni di servizio dal 1997 al 2014, senza distinguere tra

nomina e contratto di ausiliario. In merito all'indennità risarcitoria per

licenziamento ingiustificato, il ricorrente ha sostenuto che questa sarebbe

dovuta in ragione degli effetti che la disdetta ha avuto sulla sua personalità

e sulla sua situazione economica. Adeguata, a suo avviso, sarebbe un'indennità

di fr. 34'257.90 corrispondenti a sei mensilità, quota parte della tredicesima

compresa.

G. All'accoglimento del

gravame si è opposto il Consiglio di Stato, rappresentato dall'IAS, che ha

innanzitutto contestato che la base di calcolo per l'indennità di uscita

consista nello stipendio mensile comprensivo di quota parte della tredicesima.

La dispo-sizione legale è chiara e si riferisce semplicemente all'ultimo salario

mensile percepito dal dipendente ossia, nel caso concreto, fr. 5'270.45. Ha

inoltre affermato che il regime a cui soggiace il rapporto di impiego dei

dipendenti nominati è ben distinto da quello che regge il contratto di

ausiliario, retto dal diritto privato. Il periodo prestato dall'insorgente in

quest'ultima veste non può pertanto essere preso in considerazione per il

calcolo dell'indennità di uscita. Nemmeno può essere riconosciuto il diritto

all'indennità prevista dall'art. 2g RPAus, che è accordata all'ausiliario che

raggiunge un limite di età di pensionamento e non può beneficiare delle

relative prestazioni, presupposti non adempiuti nel caso in esame. In relazione

all'indennità per ingiusto licenziamento, il Consiglio di Stato ha innanzitutto

sostenuto che l'art. 337c CO non è direttamente applicabile. L'indennità

prevista dall'art. 91 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013 (LPAmm; RL 165.100) corrisponde pertanto allo stipendio che il dipendente

avrebbe percepito se il rapporto di lavoro fosse cessato alla scadenza del

termine di disdetta, non lasciando la norma spazio per la penale prevista dal

CO. Il ricorrente non avrebbe pertanto diritto ad alcuna ulteriore indennità, posto

che il salario durante i tre mesi di disdetta gli è stato regolarmente versato.

Nella denegata ipotesi che il Tribunale dovesse ritenere applicabili le norme

del CO, l'autorità di nomina ha quindi eccepito l'intempestività della richiesta

del ricorrente, che sarebbe dovuta intervenire entro 180 giorni dalla fine del

rapporto di impiego (art. 336b cpv. 2 CO).

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale a entrare nel

merito del ricorso concernente la corresponsione di un'indennità di uscita è

data dall'art. 32 cpv. 2 vLStip.

La legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente

interessato dalla decisione impugnata, è certa (art. 65 cpv. 1 LPAmm). Il

ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. La competenza del Tribunale a decidere quale istanza unica sulla domanda

del ricorrente tendente all'ottenimento di un'in-dennità in seguito al

licenziamento ingiustificato discende invece dall'art. 91 cpv. 2 LPAmm. La ricevibilità della predetta domanda è senz'altro

data.

1.3. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza

istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi emergono con sufficiente

chiarezza dai documenti allegati all'incarto così come da quanto accertato dal

Tribunale con decisione del 16 aprile 2018 (STA 52.2014.468).

Considerandi

2.

ricorrente ha innanzitutto contestato

l'importo riconosciutogli a titolo di indennità di uscita secondo l'art. 18

vLStip e in particolare i parametri di calcolo utilizzati.

2.1

Secondo l'art. 18 cpv. 1 vLStip, in caso di scioglimento del rapporto

d'impiego per disdetta pronunciata dal datore di lavoro (art. 60 LORD), il

dipendente ha diritto a un'indennità d'uscita. Sino allo scadere del 49° anno

di età, precisa il cpv. 2, l'indennità riconosciuta al dipendente è calcolata

secondo la formula seguente:

18.

mensilità x anni

interi di servizio prestati

30.

Determinante ai fini

del conteggio è l'ultimo stipendio mensile percepito, comprensivo

dell'indennità di economia domestica.

2.2

L'indennità prevista all'art. 18 vLStip, quale prestazione volta ad

alleviare le conseguenze derivanti dalla perdita del posto, è dovuta in tutti i

casi di disdetta da parte del datore di lavoro. L'età del dipendente e

l'anzianità di servizio servono soltanto a commisurarla, rispettivamente a

stabilire se sia da versare sotto forma di rendita o di prestazione in capitale

(art. 18 cpv. 2 e 3 LStip).

2.3

A mente dell'insorgente, diversamente da quanto ritenuto dall'autorità di

nomina, la nozione di ultimo stipendio mensile percepito dovrebbe

comprendere anche la quota parte della tredicesima. A torto. La norma è

sufficientemente chiara e non lascia spazio a dubbi di interpretazione. Essa

precisa infatti che ai fini del conteggio è determinante l'ultimo stipendio mensile

percepito, comprensivo dell'indennità di economia domestica. Nessun accenno,

per contro, alla quota parte di tredicesima. Con questo concetto il legislatore

non può che aver inteso la mensilità di salario effettivamente versata al

ricorrente che corrisponde, per l'appunto, a un tredicesimo di quello annuale

(art. 22 cpv. 1 vLStip).

2.4

L'insorgente ha quindi criticato la presa in conto, per il calcolo della

postulata indennità di uscita, dei soli 6 anni di servizio prestati in qualità

di funzionario nominato, ad esclusione degli 11 in cui il medesimo ha lavorato

quale ausiliario. Tale periodo andrebbe invece considerato riconoscendo al

ricorrente un'indennità secondo quanto previsto dall'art. 2g RPAus.

2.4.1

La norma invocata dall'insorgente conferisce il diritto a un'indennità

di uscita all'ausiliario che, dopo almeno 5 anni di attività lavorativa

continua alle dipendenze dello Stato, raggiunge un limite di età di

pensionamento e non può beneficiare delle relative prestazioni (art. 2g cpv. 1

RPAus). La disposizione non è manifestamente applicabile al caso in esame

siccome il ricorrente non era più ausiliario al momento della disdetta né aveva

raggiunto l'età di pensionamento. Nessuna indennità può dunque essergli

riconosciuta sulla base del predetto regolamento.

2.4.2

Occorre tuttavia esaminare se il periodo in cui l'insorgente ha prestato

servizio in veste di ausiliario debba essere preso in considerazione per il

calcolo dell'indennità di uscita secondo l'art. 18 vLStip e meglio se lo stesso

rientri nel computo degli anni di servizio utili a determinarne

l'importo.

In passato questo Tribunale ha già avuto modo di rilevare che la nozione di

anzianità di servizio non era espressamente disciplinata dalla legge e che i

riferimenti ad essa contenuti nella vLStip, così come nella LORD, la davano per

nota, sottintendendo in pratica gli anni di lavoro passati alle dipendenze

dello Stato. Ciò comprende, secondo la giurisprudenza del Tribunale, anche gli

anni prestati al di fuori di un rapporto di incarico o di nomina, specialmente

se con lo statuto di ausiliario (cfr. STA 53.2008.2 del 19 luglio 2008 consid.

3.

, 53.1994.1. consid. 2). In effetti, nel contesto che qui ci occupa, la

distinzione tra il rapporto di impiego dell'ausiliario e quello del nominato non

si fonda su alcuna ragione oggettiva e pertinente. Tanto più che il legislatore

ha frattanto provveduto a fugare ogni dubbio specificando, all'art. 21 cpv. 1

della nuova legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del

23.

gennaio 2017 (LStip; RL 173.300) che vengono riconosciuti come anni di

servizio gli anni in cui il dipendente ha avuto un rapporto di impiego con lo

Stato. Il legislatore non ha escluso il periodo prestato in qualità di

ausiliario, a differenza degli anni di apprendistato o praticantato, che non

vengono computati (art. 21 cpv. 3 LStip).

La conclusione a cui è giunto il Governo, che si è scostato dalla predetta

giurisprudenza accordando all'insorgente un'indennità di uscita calcolata

tenendo conto unicamente il periodo che il ricorrente ha svolto quale impiegato

nominato, è pertanto insostenibile. Il mancato riconoscimento degli anni di

lavoro al servizio dello Stato in condizioni precarie si rileva quindi lesivo

del diritto.

2.5

Quanto sopra ritenuto implica che, avendo il ricorrente prestato più di 15

anni di servizio, il termine di disdetta applicabile al suo caso era di 6 mesi

e non di 3 (art. 60 cpv. 2 LORD), come il medesimo ha rettamente rilevato. Il

Consiglio di Stato dovrà pertanto riconoscergli pure il salario afferente ai

mesi da febbraio ad aprile 2014.

2.6

Il ricorso va quindi accolto e la decisione impugnata annullata. Gli atti

sono retrocessi al Consiglio di Stato affinché riconosca al ricorrente

un'indennità di uscita ex art. 18 vLStip calcolata tenendo conto degli anni di

servizio prestati sin dalla sua assunzione come ausiliario nel 1997, oltre interessi

del 5% a decorrere dal 4 settembre 2018. Con la medesima decisione o

separatamente il Governo riconoscerà inoltre al ricorrente le mensilità di

febbraio, marzo e aprile 2014.

3.

ricorrente ha pure chiesto un'indennità per disdetta ingiustificata pari a sei

mesi di salario. Tale domanda, che l'insorgente fon-da sull'art. 337c

cpv. 2 CO, va trattata alla stregua di una petizione secondo la procedura come

istanza unica (art. 91 cpv. 2 LPAmm).

3.1

Per l'art. 91 cpv. 2 LPAmm, il Tribunale stabilisce l'indennità dovuta in

caso di licenziamento ingiustificato sia che l'autorità competente non intenda

più riassumere il funzionario licenziato o egli non intenda più essere assunto

sia in caso di riassunzione. La norma torna applicabile in tutte le ipotesi di

scioglimento ingiustificato contemplate dal cpv. 1; non solo in caso di licenziamento

con effetto immediato, ma anche, come nella concreta fattispecie, di disdetta

ordinaria.

Decidendo secondo la procedura come istanza unica, il Tribunale esamina

liberamente tutte le questioni di fatto, di diritto e di adeguatezza (art. 97

LPAmm).

3.2

La legge non definisce i criteri applicabili per calcolare l'indennità

dovuta al dipendente in caso di licenziamento ingiustificato. Nemmeno fissa un

minimo e un massimo entro cui stabilire l'importo da riconoscere all'impiegato.

Ciò non costituisce tuttavia una lacuna di legge da colmare facendo capo alle

norme del CO secondo quanto previsto dall'art. 87 LORD. Non si è infatti in

presenza di una situazione che il legislatore doveva necessariamente

affrontare, fornendo una risposta ad un problema ineludibile, in difetto della

quale risulta compromessa l'applicabilità della legge né di una manchevolezza

incongruente con l'impostazione della legge, dovuta a un manifesto errore del

legislatore, che richiama un intervento correttivo da parte del giudice al fine

di evitare che l'applicazione della legge secondo il testo conduca a risultati

insostenibili (cfr. STA 52.2014.222 del 10 agosto 2015 consid. 4.2 con

riferimenti). In ogni caso difficilmente sarebbe stato applicato a titolo

suppletorio l'art. 337c CO, invocato dall'insorgente, che regola le

conseguenze del licenziamento in tronco senza giusta causa, situazione diversa

dalla concreta fattispecie, in cui il ricorrente è stato licenziato in via

ordinaria.

3.3

L'indennità va pertanto fissata dal Tribunale secondo il suo libero

apprezzamento, senza essere vincolato verso l'alto o verso il basso da alcuna

disposizione legale. I criteri su cui basarsi per fissare l'indennità possono

essere dedotti per analogia dalla giurisprudenza sviluppata attorno all'art. 34b

cpv. 1 lett. a della legge sul personale federale del 24 marzo 2000 (LPers; RS

172.220

). La norma prescrive che l'autorità di ricorso che accoglie il

gravame contro una decisione di disdetta del rapporto di impiego è tenuta ad

attribuire un'indennità al ricorrente - tra gli altri casi - se mancano motivi

oggettivi sufficienti per la disdetta ordinaria. Per la commisurazione della

stessa, la giurisprudenza ritiene che occorra prendere in considerazione la

gravità della lesione della personalità dell'impiegato, l'intensità e la durata

del rapporto di impiego, le modalità della disdetta nonché il comportamento

dell'impiegato. Salvo in caso di riassunzione da parte del datore di lavoro, va

considerata la posizione sociale e finanziaria della persona nonché la sua età

e la posizione occupata all'interno dell'amministrazione (cfr. STF 8C_75/2018

del 13 luglio 2018 consid. 3.2.2; STAF A-3627/2018 del 14 marzo 2019 consid.

7.

, A-615/2018 del 22 gennaio 2019 consid. 9.1, A-4128/20016 del 27 febbraio

2017.

consid. 7).

Criteri analoghi sono applicati in relazione all'art. 336a CO, norma che

sanziona la disdetta ordinaria del contratto di lavoro nei casi in cui sia

abusiva, ossia data per ragioni particolari elencate nella legge (cfr. Rémy Wyler, Boris Heinzer, Droit du

travail, III ed., Berna 2014, p. 660). Dalla giurisprudenza resa in

applicazione di questa norma ci si può lasciar guidare, seppure con riserva e

tenendo debitamente conto della natura e delle specificità del rapporto di

impiego retto dal diritto pubblico. Il diritto privato non prevede infatti una

protezione del lavoratore dalla disdetta ordinaria parificabile a quella

instaurata dalla LORD, che esige l'esistenza di un valido motivo per mettere

fine al rapporto di impiego (art. 60 cpv. 1 e 3 LORD).

4.

4.1. Nel

caso concreto, con decisione del 16 aprile 2018 (STA 52.2014.468) questo

Tribunale ha stabilito che la disdetta del rapporto di impiego del ricorrente

non poteva essere validamente giustificata dalle inadempienze rimproverategli. In

particolare, gli errori e le imprecisioni addebitabili all'insorgente non erano

di una gravità tale da giustificare l'interruzione del rapporto di impiego. La

stessa è quindi stata ritenuta sproporzionata.

4.2

Per commisurare

l'indennità da attribuire al ricorrente, oltre alla lunga durata del rapporto

di impiego occorre senz'altro tenere conto che, seppur soltanto 37enne, al

momento della disdetta lo stesso si trovava in malattia e che il suo precario

stato di salute non sembrava agevolare a quel momento la ricerca di un nuovo

impiego. D'altro canto, per quanto attiene alla sua situazione finanziaria, va considerato

che al medesimo, beneficiando del regime favorevole in vigore all'epoca del suo

licenziamento, è accordata un'indennità di uscita di oltre fr. 50'000.-. Occorre

inoltre ritenere che se è vero che la disdetta era ingiustificata e

sproporzionata, è pur vero che l'operato del ricorrente non è stato esente da

critiche. Oltre alle imprecisioni commesse e ad alcune debolezze nella

padronanza della materia è emersa la tendenza a rimanere inattivo in talune

occasioni anziché correggere i propri errori, rispettivamente a lasciare delle pratiche

inevase. Carenza di autonomia, flessibilità e iniziativa sono aspetti che i

superiori dell'insorgente hanno riscontrato nel corso degli anni e che non

depongono a favore del medesimo.

Ponderate tutte le circostanze, questo Tribunale ritiene congrua ed equa

un'indennità per ingiusto licenziamento corrispondente a una mensilità

dell'ultimo stipendio, tredicesima esclusa. L'importo è da intendersi al lordo,

senza deduzioni sociali (cfr. DTAF 2016/11 consid. 13).

5.

Riassumendo,

il ricorso va accolto con conseguente annullamento della decisione impugnata e

rinvio degli atti al Consiglio di Stato affinché accordi una piena indennità di

uscita al ricorrente calcolata tenendo conto degli anni di servizio interi

dalla sua entrata in servizio nel 1997, oltre interessi del 5% a decorrere dal

4.

settembre 2018. Con la medesima decisione o separatamente il Governo

riconoscerà inoltre al ricorrente le mensilità di febbraio, marzo e aprile

2014.

La petizione deve essere invece parzialmente accolta e al ricorrente

accordata un'indennità per licenziamento ingiustificato corrispondente a un

mese di stipendio, oltre interessi del 5% a decorrere dal 4 settembre 2018.

6.

Le spese

per il presente giudizio sono poste a carico del ricorrente e dello Stato

secondo il rispettivo grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Lo Stato

rifonderà inoltre al ricorrente un importo ridotto a titolo di ripetibili (art.

49.

cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza:

1.1

la decisione del Consiglio di

Stato (n. 4122) del 12 settembre 2018 è annullata;

1.2

gli atti sono rinviati al Governo per

nuova decisione ai sensi del consid. 2.6.

2.

La petizione

è parzialmente accolta.

§. Di conseguenza

lo Stato verserà a RI 1 un'indennità corrispondente a un mese di stipendio

lordo, oltre interessi al 5% dal 4 settembre 2018.

3.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico dello Stato per fr. 1'350.- e a

carico del ricorrente per fr. 450.-. A quest'ultimo è restituito l'importo di

fr. 1'350.- anticipato in eccesso. Lo Stato verserà al ricorrente l'importo di

fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.

4.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;

RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1

lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).

5.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La vicecancelliera