Accesso a documentazione in materia edilizia in base alla LIT

Incarto n.

52.2018.489

Lugano

6

luglio 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

vicecancelliere:

Reto Peterhans

statuendo

sul ricorso del 19 ottobre 2018 di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione del 17 settembre 2018 (n. LIT.2016.1)

della Commissione cantonale per la protezione dei dati e la trasparenza, che

respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione del

23 febbraio 2016 del CO 1, con cui è stato accordato alla CO 2 l'accesso ai

documenti - non anonimizzati - relativi alle procedure concluse riconducibili

all'edificazione dei mapp. n. __________ e __________ di quel Comune, sezione

di __________;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. a. Con domanda recante

le date del 24 luglio e del 15 agosto 2015 la CO 2 ha chiesto al CO 1 l'accesso

all'incarto relativo alle domande di costruzione sui mapp. n. __________ e __________

di __________, sezione di __________, di proprietà di RI 1. L'istanza era

fondata sulla legge sull'informazione e sulla trasparenza dello Stato del 15

marzo 2011 (LIT; RL 162.100).

b. Il 21 agosto 2015

il CO 1, ritenendo che la richiesta contenesse dati personali di terzi, ha

offerto al proprietario dei suddetti terreni la possibilità di presentare le

proprie osservazioni. RI 1 si è opposto, ritenendo preponderante il suo

interesse privato a negare l'accesso ai documenti e considerando la domanda

abusiva.

c. Fallito il

tentativo di mediazione a seguito del rifiuto di RI 1 di aderire alla proposta

scaturita nel corso dell'udienza del 17 dicembre 2015 dinanzi alla Commissione

di mediazione indipendente LIT, il 23 febbraio 2016 l'Esecutivo comunale ha

reso una decisione formale concedendo l'accesso ai documenti richiesti non

anonimizzati, segnatamente a quelli relativi all'edificazione dei fondi n. __________

e __________ di __________, sezione di __________ nella misura in cui

riguardano procedimenti terminati. Il Municipio ha considerato che la CO 2

fosse legittimata a richiedere l'accesso ai citati documenti ufficiali, che la

sua domanda non risultasse abusiva, che l'interesse privato sollevato da RI 1

non giustificasse un diniego e che nel caso in esame un'anonimizzazione non

fosse necessaria, trattandosi di atti già stati oggetto di pubblicazione ai

sensi della legislazione edilizia.

B. Con decisione del 17

settembre 2018 la Commissione cantonale per la protezione dei dati e la

trasparenza (CC-PDT) ha respinto il ricorso con cui RI 1 ha chiesto di negare

l'accesso ai documenti. La CC-PDT, considerando che gli atti relativi a una

domanda di costruzione e a una licenza edilizia costituiscono dei documenti

ufficiali, ha respinto le considerazioni in merito al carattere abusivo della

richiesta della CO 2, osservando come simili istanze non devono essere motivate

e di conseguenza non occorre comprovare particolari interessi o dimostrare uno

scopo. L'autorità inferiore ha inoltre escluso che le domande di costruzione

inerenti ai terreni in questione dovessero essere trattate come un insieme,

ragione per cui l'accesso ai documenti relativi a quelle terminate non poteva

essere negato, non risultando inoltre atto a influenzare l'agire del Municipio

in merito alle ulteriori procedure edilizie. La CC-PDT ha infine ritenuto

preponderante l'interesse pubblico all'informazione rispetto a quello privato

del proprietario a opporsi all'accesso alla documentazione richiesta,

considerato inoltre come quest'ultima fosse già stata oggetto di pubblicazione

e quindi resa di dominio pubblico.

C. RI 1 insorge ora

dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, contestando la legittimazione

attiva della CO 2, postulando la congiunzione della causa con le altre

procedure avviate presso i Servizi generali del Dipartimento del territorio e

la Sezione dell'agricoltura del Dipartimento delle finanze e dell'economia, e

chiedendo nel merito di negare l'accesso agli incarti richiesti. In via

subordinata domanda che la CC-PDT proceda a una ponderazione delle informazioni

a cui concedere l'accesso e stabilisca le modalità con cui la CO 2 possa

conservarle e divulgarle.

Nel merito sostiene

che la CC-PDT non avrebbe giudicato la questione confrontandosi con le

specificità del caso concreto, caratterizzato dalla volontà della richiedente

di condurre una campagna contro la sua persona e ritenuto che la richiesta di

accesso alla documentazione in questione sarebbe lesiva della sua sfera

privata. L'insorgente teme infatti che le informazioni contenute negli atti

richiesti - riguardanti in particolare i piani della sua abitazione -

potrebbero essere divulgate a terzi, aumentando così i rischi per la propria

sicurezza.

D. La CC-PDT resiste al

ricorso, senza formulare osservazioni. Alla medesima conclusione pervengono la CO

2 e il CO 1, con argomenti di cui si dirà in appresso. La Commissione di

mediazione indipendente LIT non prende invece posizione.

E. In replica RI 1

ripropone il contenuto del gravame. Con la duplica anche la CO 2 e il CO 1 si riconfermano

nelle rispettive risposte.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 20 cpv. 2 LIT. In

virtù del cpv. 3 della medesima norma, il procedimento è retto dalla legge

sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). La legittimazione attiva dell'insorgente è

certa (art. 65 cpv. 1 LPAmm) e il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm),

può essere evaso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Non occorre

procedere con l'unione delle procedure avviate dalla CO 2 dinanzi ai Servizi

generali del Dipartimento del territorio e alla Sezione dell'agricoltura del

Dipartimento delle finanze e dell'economia. Pur trattandosi di fattispecie

collegate e simili, esse concernono differenti autorità, e in un caso la

decisione in prima istanza ha avuto un esito differente rispetto a quella del CO

1.

Considerandi

2.

2.1. RI 1 contesta in primo luogo la

legittimazione attiva della CO 2, poiché non vi sarebbe la prova che l'Assemblea

dei soci abbia avallato la richiesta di accesso alla documentazione oggetto del

procedimento, presentata dal suo vicepresidente.

2.2

L'art. 54 del codice civile svizzero

del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210) prevede che le persone giuridiche hanno

l'esercizio dei diritti civili tosto che siano costituti gli organi a ciò

necessari conformemente alla legge ed agli statuti. Esse esercitano i loro

diritti civili per mezzo dei loro organi, i

quali sono chiamati ad esprimerne la volontà (cfr. art. 55 cpv. 1 CC).

Nell'ambito di una procedura giudiziaria, le persone giuridiche agiscono

per il tramite degli organi che le rappresentano. Il potere di rappresentanza

degli organi di una persona giuridica, rispettivamente dei suoi rappresentanti contrattuali, è determinato dalla

sua organizzazione nonché dalle disposizioni speciali relative alla

forma giuridica da essa adottata (cfr. Bruno

Cocchi/Francesco Trezzini/Giorgio A. Bernasconi, Commentario al codice

di diritto processuale civile svizzero, Lugano 2011, pag. 236 seg.).

2.3

La CO 2 è un'associazione ai sensi degli art. 60 segg.

CC. Giusta l'art. 69 CC, la direzione - che, nella prassi, può assumere anche

altre denominazioni - ha il diritto e il dovere di curare gli interessi

dell'associazione e di rappresentarla secondo le facoltà concesse dagli

statuti.

La norma attribuisce

all'organo direttivo il diritto e il dovere di occuparsi della gestione

corrente e di rappresentare l'associazione.

Secondo dottrina e giurisprudenza, per le

associazioni non iscritte a registro di commercio (cfr. art. 52 cpv. 2 CC) - qual è la CO 2 - ciascun membro della

direzione dispone del potere di rappresentanza, a meno che una limitazione

dello stesso sia stata altrimenti resa nota in modo adeguato. Dal profilo

materiale l'estensione del potere di rappresentanza è comunque circoscritta a quegli atti (giuridici) che sono conformi allo

scopo sociale (cfr. DTF 117 IV 437 consid. 1c per il diritto di presentare

querela; Anton

Heini/Urs Scherrer, in: Basler

Kommentar, ZGB I, VI ed., Basilea 2018, ad art. 69 n. 32 segg.; Anton Heini/Wolfgang Portmann/Matthias Seemann, Grundriss

des Vereinsrechts, Basilea 2009, pag. 130 n. 414 seg.; Hans Michael Riemer, in: Berner Kommentar, ZGB, Das

Personenrecht, Berna 1990, ad art. 69 n. 67). In sostanza, ciascun membro

dell'organo direttivo di un'associazione non iscritta a registro di commercio

può fare, in nome della stessa, tutti gli atti conformi allo scopo sociale (Arthur Meier-Hayoz/Peter Forstmoser/Rolf Sethe,

Schweizerisches

Gesellschaftsrecht, XII ed., Berna 2018, § 20 n. 83; cfr., per analogia,

art. 718 cpv. 1 seconda proposizione e 718a cpv. 1 del codice delle

obbligazioni del 30 marzo 1911; CO; RS 220).

2.4

Giusta l'art. 5

dello statuto della CO 2 del 21 maggio 2017 - dunque in vigore al momento

dell'inoltro del ricorso dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo - gli

organi sociali della stessa sono: l'Assemblea dei soci (lett. a), il Consiglio

direttivo (lett. b), l'Ufficio presidenziale (lett. c) e l'Ufficio di revisione

dei conti (lett. d). In base al citato statuto, il Consiglio direttivo è

formato da un minimo di 5 a un massimo di 15

membri, eletti dall'Assemblea ogni 3 anni e rieleggibili (art. 8 dello statuto). Il Consiglio direttivo è, in

generale, responsabile del buon funzionamento dell'associazione e,

segnatamente, prende le iniziative opportune per il conseguimento dello scopo

sociale decidendo - tra l'altro - se promuovere procedure di accesso a

decisioni degli Enti pubblici cantonali o comunali, ai sensi della LIT. Per il disbrigo degli affari correnti il

Consiglio direttivo nomina fra i suoi membri l'Ufficio presidenziale formato

dal presidente, dal vicepresidente e dal segretario ed eventualmente da altri

due membri del Consiglio direttivo, per un massimo di 5 membri (art. 9 dello statuto). __________, quale vicepresidente della CO 2, fa

parte dell'Ufficio presidenziale, ha inoltrato la domanda di accesso agli atti

e successivamente ha conferito mandato a PA 2, peraltro membro del Consiglio

direttivo, di rappresentare l'associazione nella vertenza (cfr. procura del 4

aprile 2016 prodotta con il ricorso dinanzi alla CC-PDT).

2.5

L'art. 9 dello statuto menziona dunque esplicitamente quale

compito del Consiglio direttivo anche il promovimento di procedure in materia

di LIT. Conseguentemente, in assenza di una

diversa regolamentazione dei poteri di firma iscritta a registro di commercio o

altrimenti notificata, a ciascun suo

membro, e quindi anche a __________ quale membro del Consiglio direttivo, dell'Ufficio

presidenziale e vicepresidente dell'associazione

medesima, compete il potere di rappresentare (con firma individuale) la CO 2 e, dunque, di inoltrare per conto di

quest'ultima la richiesta di accesso agli atti al CO 1 nonché di conferire

mandato a PA 2 di continuare la procedura dinanzi alla CC-PDT e in

questa sede. Tanto basta per considerare

che la CO 2 sia qui legittimata. Va peraltro rilevato che, contrariamente a

quanto asserito nel gravame, la CC-PDT non si è chinata sull'argomento,

che è stato sollevato da RI 1 per la prima

volta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo (nelle osservazioni

all'indirizzo del Municipio CO 1 del 7 settembre 2015 aveva invece sostenuto

che le associazioni non avessero la possibilità di presentare domande ai sensi

della LIT). Diversamente da quanto inoltre preteso dall'insorgente non era

necessario dimostrare la volontà dell'organo supremo della CO 2 - ovvero

l'Assemblea dei soci - di procedere, poiché l'atto compiuto dal membro di direzione

legittimato a rappresentare l'associazione, ovvero da un suo organo, esprime

direttamente la volontà di quest'ultima (cfr. art. 55 CC; Cocchi/Trezzini/Bernasconi, op. cit.,

pag. 237). Del resto, non vi era

motivo alcuno di dubitare della volontà (interna) della resistente di accedere

ai documenti richiesti e di continuare la procedura dinanzi alla CC-PDT e in

questa sede, posto che se la CO 2 non fosse stata d'accordo con l'introduzione

della richiesta per mano del suo vicepresidente, nulla le avrebbe impedito di ritirarla.

Ferme queste premesse, non vi è quindi neppure necessità di (dimostrare la

volontà interna di) ratificare a posteriori l'operato del vicepresidente. Ogni

approfondimento di questo aspetto è pertanto superfluo e la censura ricorsuale deve

essere respinta.

3.

3.1. Nel Cantone Ticino l'informazione del

pubblico e l'accesso ai documenti ufficiali è disciplinato dalla LIT, che

ha come scopo di garantire la libera informazione dell'opinione pubblica e

favorire la partecipazione alla vita pubblica, promovendo la trasparenza sui compiti, l'organizzazione e l'attività

dello Stato (art. 1 cpv. 1 e 2 LIT). Con l'entrata in vigore della LIT il

principio secondo cui l'attività delle autorità e delle loro

amministrazioni è caratterizzata dalla segretezza con riserva di pubblicità è

stato sostituito con la regola della pubblicità con riserva della segretezza

(messaggio del Consiglio di Stato relativo alla LIT del 19 novembre 2009 [n.

6296], non pubblicato nella RVGC, ma reperibile in: www.ti.ch/gc, cap. I.2). La

LIT si applica - tra l'altro - alle Assemblee comunali, ai Consigli comunali e alle loro commissioni, ai Municipi e alle amministrazioni comunali (art. 2

cpv. 1 lett. d LIT).

3.2

Secondo l'art. 8

cpv. 1 LIT sono considerati documenti ufficiali tutte le informazioni in

possesso dell'autorità che le ha elaborate o alla quale sono state comunicate,

concernenti l'adempimento di un compito pubblico e registrate su un qualsiasi

supporto. Il secondo capoverso specifica che non sono considerati ufficiali i documenti la cui elaborazione non è

terminata o che sono destinati a scopi personali o che vengono utilizzati da

un'autorità per scopi commerciali.

3.3

Tornando al caso

in esame, nessun dubbio può sorgere sul carattere di documento ufficiale degli atti relativi alle domande di

costruzione sui mapp. n. __________ e __________ di __________, sezione di __________,

che rientrano appieno nei criteri di cui all'art. 8 cpv. 1 LIT. Non è

condivisibile l'opinione del ricorrente secondo cui la CC-PDT non avrebbe

dovuto includere in tale definizione anche i documenti confidenziali

riguardanti la sua sfera privata, compresi quelli elaborati da terzi giunti al

Municipio. Come testé esposto l'art. 8 cpv. 1 LIT comprende anche tali atti

nella definizione, risultando determinante il fatto che le informazioni siano

comunicate all'autorità e registrate allo scopo di espletare un compito

pubblico (cfr. anche messaggio LIT citato, n. 1 ad art. 8). Sapere poi se a

tali documenti debba essere dato accesso, vista la presenza di informazioni

sensibili, è una questione che deve essere valutata alla luce dei criteri posti

dagli art. 10 segg. LIT.

4.

L'insorgente

ritiene inoltre che stante i motivi soggiacenti alla richiesta di accesso agli

atti, la domanda della CO 2 sarebbe abusiva.

4.1

Per l'art. 9 cpv. 1 LIT ogni persona ha il diritto

di consultare i documenti ufficiali e di ottenere informazioni sul loro

contenuto da parte dell'autorità. Essa, prosegue la norma, può consultare i

documenti ufficiali sul posto oppure ottenerne una copia; un diritto all'invio

di copie è riconosciuto se l'onere amministrativo non è sproporzionato e se la persona

interessata ne assume i costi (cpv. 2). Il medesimo disposto sancisce anche che

se un documento è pubblicato in un

organo ufficiale o su una pagina Internet del Cantone o di altri enti, corporazioni, società o organismi sottoposti

alla LIT, il diritto di consultazione è considerato adempiuto (cpv. 4).

4.2

Per costante

giurisprudenza, vi è abuso di diritto laddove

un determinato istituto giuridico è invocato per realizzare interessi che il

medesimo istituto non si prefigge di tutelare (DTF 134 I 65 consid. 5.1).

Il divieto dell'abuso di diritto è componente del principio della buona fede (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, VII ed., Zurigo/San Gallo 2016, n. 722) previsto

dall'art. 5 cpv. 3 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera

del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), che impone allo Stato, alle autorità e ai

privati di agire nel suo rispetto. Il messaggio della LIT spiega che devono

essere considerate abusive e, pertanto, respinte in limine le domande di

accesso quando il richiedente vuole deliberatamente perturbare il funzionamento

dell'amministrazione o chiede ripetutamente e sistematicamente la comunicazione

di un documento che già ha potuto consultare in base alla legge sulla

trasparenza o in altro modo (n. 6 ad art. 13). D'altro canto, l'art. 13 cpv. 2

LIT pone esplicitamente il principio secondo cui la domanda di accesso non deve

essere motivata. Né, del resto, l'amministrazione può esigere che siano

indicate le ragioni che sottendono alla richiesta, non spettando all'autorità

di sindacarne l'utilità per il richiedente (STA 52.2015.477 del 12 dicembre

2017.

consid. 2.5, confermata dal Tribunale federale con decisione pubblicata

in: RtiD II-2018 n. 4).

4.3

Nel caso in esame

il ricorrente sostiene che la richiesta di accesso agli atti della CO 2 serva a

condurre una campagna nei suoi confronti, leda la sua sfera privata e gli crei

dei rischi per la sua sicurezza, insiti nel pericolo di divulgazione a terzi

dei piani della sua abitazione. Inoltre, contrariamente a quanto considerato

dalla CC-PDT, ritiene che il fatto che le procedure edilizie concernenti i suoi

terreni siano già state oggetto di pubblicazione non giustifichi l'accoglimento

della richiesta di accesso, ma essendovi già stata garantita la pubblicità, vi

si opponga. Ora, tuttavia e come visto, i motivi alla base dell'istanza sono

del tutto ininfluenti ai fini di valutare l'ammissibilità della stessa,

considerato che le precedenti pubblicazioni delle domande di costruzione non

costituiscono un ostacolo al principio di trasparenza e non impediscono una

successiva messa a disposizione dei documenti ai sensi della LIT. Deve altresì

essere osservato che nemmeno è possibile intravvedere in concreto un agire

contrario al funzionamento dell'amministrazione nella richiesta della CO 2.

5.

RI 1 sostiene,

infine, che la documentazione richiesta contenga dati personali che lo

riguardano; egli sarebbe così toccato nella propria sfera privata. Trattandosi

in particolare dei dettagli della sua abitazione - che esulerebbero dal

principio di trasparenza - teme che la loro divulgazione crei un pericolo per

la sua sicurezza, essendo già stato oggetto di due furti. L'interesse alla

consultazione degli atti non può di conseguenza essere ritenuto preminente.

5.1

5.1.1

Il diritto

all'accesso a documenti ufficiali previsto dalla LIT non è assoluto. L'art. 10

cpv. 1 lett. e LIT permette di negarlo se ciò può ledere la sfera privata di

terzi, fermo restando che l'interesse pubblico all'accesso può eccezionalmente

prevalere. Secondo l'art. 14 cpv. 2 del regolamento della LIT del 5 settembre

2012.

(RLIT; RL 162.110) ciò è il caso se la pubblicazione risponde a un

particolare e urgente bisogno di informazione da parte del pubblico, in special

modo in seguito a nuovi eventi (lett. a), se la pubblicazione serve a tutelare

interessi pubblici specifici, segnatamente l'ordine pubblico, la sicurezza o la

salute pubblica (lett. b) oppure se la persona, la cui sfera privata potrebbe

essere lesa dalla pubblicazione, ha un rapporto di diritto o di fatto con una

delle autorità sottoposte alla legge, dalla quale ricava vantaggi considerevoli

(lett. c).

5.1.2

La legge,

tuttavia, non chiarisce cosa si deve intendere per sfera privata. Il messaggio

relativo alla LIT spiega comunque che la definizione e la delimitazione di

questo concetto devono essere dedotte dal

testo dell'art. 13 Cost., concernente la protezione della sfera privata, e dell'art.

28.

CC, relativo alla protezione della personalità contro lesioni

illecite (n. 7.2. ad art. 10). Le nozioni di sfera privata e di protezione

della personalità sono infatti connesse e il ricorso a un concetto unico è

imprescindibile per assicurare il coordinamento necessario nell'applicazione

della legislazione sulla trasparenza e di quella sulla protezione dei dati (ibidem).

5.1.3

Per l'art. 13

cpv. 1 Cost. ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare,

della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue

relazioni via posta e telecomunicazioni. Questo diritto, dunque, concerne un

vasto ventaglio di comportamenti, atteggiamenti o manifestazioni di ciò che il

privato considera parte del proprio mondo: dall'integrità fisica ai

comportamenti sessuali, passando dalle relazioni sociali e la comunicazione con terzi (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier, Droit

constitutionnel suisse, vol. II, III ed., Berna 2013, n. 382). Inoltre, il

secondo capoverso dell'art. 13 Cost. stabilisce che ognuno ha diritto d'essere

protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali. Si tratta del

cosiddetto diritto all'autodeterminazione informativa, secondo cui ogni persona

oggetto del trattamento estraneo, statale o privato che sia, di informazioni

che la concernono deve poter decidere se e per quale scopo i suoi dati

personali possono essere elaborati (DTF 144 II 77 consid. 5.2). La nozione di

elaborazione comprende, sotto il profilo della protezione dei dati, anche la comunicazione,

ovvero l'accesso, la trasmissione e la pubblicazione di dati personali (ibidem).

5.1.4

Secondo l'art. 28 cpv. 2 CC una lesione

della personalità è illecita quando non è giustificata dal consenso

della persona lesa, da un interesse preponderante pubblico o privato, oppure

dalla legge. Per quanto qui interessa, il privato non deve sentirsi

costantemente osservato, ma entro certi limiti deve poter stabilire

autonomamente chi può avere quali informazioni che lo concernono,

rispettivamente quali eventi e caratteristiche personali debbano rimanere

sconosciute a determinati terzi o al pubblico in generale (Regina E. Aebi-Müller, in: Peter

Breitschmid/Alexandra Jungo [curatori], Handkommentar zum Schweizer

Privatrecht, Personen- und Familienrecht - Partnerschaftsgesetz, III ed.,

Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 23 ad art. 28 CC).

5.2

5.2.1

L'art. 12 cpv. 1 LIT prevede che i

documenti ufficiali che contengono dati personali - ovvero indicazioni o

informazioni che direttamente o

indirettamente permettono di identificare una persona fisica o giuridica (cfr.

art. 4 cpv. 1 della legge cantonale sulla protezione dei dati personali del 9

marzo 1987; LPDP; RL 163.100;

messaggio LIT citato, n. 3 ad art. 12)

- devono, se possibile, essere resi anonimi prima di essere consultati. Se la

domanda di accesso concerne documenti ufficiali che non possono essere resi

anonimi, prosegue la norma (cpv. 2),

si applicano le disposizioni della LPDP. Ciò è il caso quando la domanda porta

proprio sulla pubblicazione di dati personali oppure se l'anonimizzazione

cagiona un carico amministrativo sproporzionato (DTF 144 II 77 consid. 5.1; STF

1C_50/2015 del 5 febbraio 2016 consid. 5.2.2). L'anonimizzazione del documento

deve avvenire sempre, anche se la sua pubblicazione non lede in apparenza la

sfera privata di terzi (messaggio LIT citato,

n. 4 ad art. 12).

5.2.2

L'art. 11 cpv. 2 LPDP, nella

versione in vigore dal 1° gennaio 2013 (BU 2012, 426; cfr. messaggio LIT

citato, n. 7 ad art. 12), stabilisce che l'organo responsabile può trasmettere

dati personali anche d'ufficio o in virtù della LIT se i dati personali da

trasmettere sono in rapporto con l'adempimento di compiti pubblici (lett. a) e

se sussiste un interesse pubblico preponderante alla loro pubblicazione (lett.

b). Nell'ambito della LIT l'adempimento della prima condizione risulta già

dalla definizione stessa di documento ufficiale di cui all'art. 8 cpv. 1 LIT

(cfr.

anche DTF 144 II 91 consid. 4.4).

5.3

A prescindere dal rapporto esistente tra l'art.

10.

cpv. 1 lett. e LIT e l'art. 11 cpv. 2 LPDP combinato con l'art. 12 cpv. 2

LIT, la loro applicazione conduce l'autorità

a compiere una ponderazione degli interessi pubblici e privati in gioco,

conferendole un certo potere di apprezzamento (RtiD II-2018 n.4 consid. 4.4; DTF 142 II 340 consid. 4.3 riferito alla

legislazione federale analoga; cfr. inoltre DTAF A-3649/2014 del 25

gennaio 2016 consid. 8.3.1 con rinvio a Bertil

Cottier/Rainer J.Schweizer/Nina Widmer, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader [curatori], Öffentlichkeitsgesetz, Berna 2008, n. 50 ad art. 7), censurabile davanti al Tribunale unicamente nella misura in

cui procede da un eccesso o abuso del suo esercizio (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).

5.4

L'autorità deve

sempre tener conto del principio della proporzionalità (art. 5 cpv. 2 Cost.),

concretizzato dall'art. 11 LIT, il quale

prevede una gradualità del diniego di accesso puro e semplice, specificando che

esso può anche solo essere limitato (cpv. 1), differito (cpv. 2) o

condizionato (cpv. 3). La limitazione si applica unicamente alle parti del

documento la cui diffusione può compromettere gli interessi pubblici o privati

previsti dall'art. 10 LIT; in questi casi l'autorità

può nondimeno rifiutare l'accesso all'intero documento ove lo stralcio

delle parti inaccessibili ne deformi il senso e la portata. Il differimento può

avvenire quando i motivi che giustificano l'inaccessibilità sono temporanei.

Infine, l'accesso può essere vincolato a condizioni od oneri a tutela degli

interessi pubblici o privati dell'art. 10 LIT.

5.5

Da ultimo, quando si tratta di concedere l'accesso

a documenti ufficiali che contengono dati personali di terzi, deve essere

svolta una procedura plurifase (cfr. DTF 142 II 340 consid. 4.6). In un primo

momento l'autorità è chiamata a valutare se una pubblicazione dei dati

entra in linea di conto. In un secondo tempo, se ciò non appare escluso, essa deve dare la possibilità ai terzi

interessati di esprimersi, prima di prendere la decisione (art. 14 cpv. 1 LIT).

6.

6.1. Alla

luce di quanto appena illustrato, l'accesso agli atti delle domande di

costruzione (la cui procedura è terminata) relative a un determinato fondo pone

diversi problemi dal profilo della tutela della sfera privata e, in

particolare, della protezione dei dati personali. Oltre alle informazioni

risultanti dalla domanda di costruzione e dai vari atti che compongono

l'incarto edilizio, possono esservi compresi anche dati relativi alle

opposizioni o a eventuali procedure giudiziarie. In questi casi

un'anonimizzazione efficace, ovvero atta a rendere impossibile risalire

all'identità delle persone interessate se non con uno sforzo eccezionale (DTF

144.

II 91 consid. 4.3), può anche risultare non solo onerosa per

l'amministrazione, ma anche difficilmente attuabile sia perché la persona

richiedente dispone già di alcune informazioni che gli permettono facilmente di

risalire all'identità, per esempio, del beneficiario della licenza, sia per la

natura stessa della documentazione richiesta (piani ecc.). Tuttavia, il quesito

di sapere se un'anonimizzazione entra in linea di conto deve essere sempre

affrontato in concreto e non può avvenire in astratto, poiché la composizione

dell'incarto può variare molto. Occorre poi considerare che per effetto

dell'art. 970 cpv. 2 CC solo il nome del proprietario attuale è in sostanza

liberamente accessibile, mentre per conoscere l'identità dei proprietari

precedenti occorre rendere verosimile un interesse secondo l'art. 970 cpv. 1 CC (cfr. Paul-Henri

Steinauer, Les droits réels, Tome I, V ed., Berna 2012, n. 581b).

6.2

Ferme queste

premesse il Municipio a cui viene presentata la domanda nei termini appena

descritti deve innanzitutto verificare se sussiste un'eccezione al diritto di

accesso secondo l'art. 10 cpv. 1 LIT. Nel contempo deve esaminare la

possibilità di anonimizzare i dati personali contenuti nell'incarto. Se

l'anonimizzazione è possibile, esso può limitarsi a raccogliere la presa di

posizione da parte del proprietario dell'immobile, valutando inoltre se

circostanze eccezionali giustifichino di sentire eventuali altre persone (per

esempio gli occupanti dello stabile), perché possano esprimersi in merito alla

tutela della sfera privata. Se per contro un'anonimizzazione non è possibile e

l'autorità prevede di accordare comunque l'accesso, deve in linea di principio

consultare anche le persone dei cui dati personali si tratta (art. 14 LIT). In

ogni caso, salvo ritenga di poter concedere un accesso senza restrizione, ciò

che presume l'accordo delle persone consultate (art. 15 cpv. 3 LIT), l'autorità

deve rendere una presa di posizione motivata, in relazione al caso concreto,

soppesando gli interessi pubblici e privati in gioco (art. 15 cpv. 4 LIT).

7.

7.1. Nel caso in

esame il Municipio non ha proceduto nel modo appena descritto, limitandosi a

considerare che gli interessi privati sollevati da RI 1 non giustificassero il

diniego dell'accesso ai documenti richiesti, non essendovi alcuna prova della

correlazione tra i furti subiti e quanto apparso nei media, della responsabilità della CO 2 o che quest'ultima

fosse la causa del clamore mediatico suscitato. L'Esecutivo comunale ha inoltre

ritenuto che non fosse necessario procedere a un'anonimizzazione, poiché gli

atti per cui è stato chiesto l'accesso inerenti alle procedure edilizie dei

mapp. n. __________ e __________ di __________, sezione di __________ (ovvero:

la domanda di costrizione preliminare del 2010, la domanda definitiva del 2011

e le domande in corso d'opera successive, ivi compresa la domanda di

demolizione; il piano di situazione, le piante di tutti i piani, le sezioni e

le facciate, i piani di sistemazione del terreno; i preavvisi di tutti i

servizi cantonali interpellati sulla domanda di costruzione; i calcoli relativi

alla SUL e alla SAL per l'edificio precedente la demolizione e per la nuova

costruzione; eventuali domande di costruzione in variante introdotte

successivamente, segnatamente il preavviso cantonale in merito alla formazione

di una nuova strada di accesso e la relativa decisione municipale) erano già

stati oggetto di pubblicazione. Ritenendo preponderante l'interesse pubblico

alla consultazione dei documenti volta alla libera formazione dell'opinione

pubblica e a favorire la partecipazione alla vita pubblica, nonché il principio

del controllo dell'attività edilizia sul territorio, la CC-PDT si è dal canto

suo espressa escludendo un differimento o una limitazione dell'accesso agli

atti, respingendo pure la domanda di anonimizzazione. A questo proposito ha

condiviso il ragionamento municipale, escludendo una violazione della sfera

privata del ricorrente e osservando come le procedure cresciute in giudicato

per cui è dato l'accesso agli atti sono state pubblicate e quindi rese di

dominio pubblico.

7.2

La valutazione

effettuata dalla CC-PDT risulta tuttavia eccessivamente astratta. Essa non ha

infatti richiamato dal Municipio gli atti che questo intendeva rendere

accessibili per verificare di cosa esattamente si trattasse. Ad eccezione di

quanto affermato dalla CO 2, non è dato di sapere cosa esattamente contengano

gli incarti edilizi in questione. Deve in effetti essere considerato che -

contrariamente a quanto sembra ritenere la CC-PDT - non per forza gli atti in

parola sono tutti stati oggetto di pubblicazione, potendo in taluni casi

l'autorità rinunciarvi (cfr. art. 12 cpv. 3 della legge edilizia cantonale del

13.

marzo 1991; LE; RL 705.100); il certificato di abitabilità comunque non viene

pubblicato né lo sono eventuali opposizioni.

7.3

Non spettando al

Tribunale di porre rimedio alle carenze istruttorie delle istanze inferiori,

l'incarto deve essere retrocesso alla CC-PDT per nuova decisione, previo

completamento dell'istruttoria.

8.

8.1. In

definitiva il ricorso deve essere parzialmente accolto e la decisione impugnata

annullata. Secondo la giurisprudenza

il rinvio dell'incarto all'istanza precedente per procedere a complementi

istruttori, con esito aperto,

comporta che chi ricorre venga considerato vincente (STA 52.2016.438/440 del 5

aprile 2018 con rinvio a STF 2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid. 6.1.).

Soccombente è di conseguenza la CO 2.

8.2

La procedura di

accesso ai documenti ufficiali è di principio gratuita, ciò che si estende

anche alla procedura di mediazione e di decisione di cui agli art. 18 e 19 LIT,

ma non concerne invece i ricorsi presentati alla CC-PDT e al Tribunale cantonale

amministrativo secondo l'art. 20 LIT (cfr. messaggio LIT citato, n. 3 ad art.

16). Il fatto che la CC-PDT abbia rinunciato - senza motivare tale scelta - a

percepire una tassa di giustizia, non conduce questa Corte a fare altrettanto.

Pertanto, la tassa di giustizia è posta in capo alla CO 2 (art. 47 cpv. 1 LPAmm), che dovrà inoltre versare a RI

1.

le ripetibili di questa sede (art. 49 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1

la decisione

della CC-PDT del 17 settembre 2018 (n. LIT.2016.1) impugnata è annullata;

1.2

gli atti sono

retrocessi alla CC-PDT affinché, completata l'istruttoria, renda una nuova

decisione.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 800.- è posta a carico della CO 2, che rifonderà

all'insorgente pari importo per ripetibili. Al ricorrente è retrocesso

l'importo di fr. 1'000.- versato quale anticipo spese.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il vicecancelliere