Accesso a documentazione in materia edilizia in base alla LIT

Incarto n.

52.2018.490

Lugano

6 luglio 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

vicecancelliere:

Reto Peterhans

statuendo

sul ricorso del 19 ottobre 2018 di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione del 17 settembre 2018 (n. LIT.2016.2)

della Commissione cantonale per la protezione dei dati e la trasparenza, che

accoglie l'impugnativa presentata dalla CO 2 avverso la risoluzione del 9

marzo 2016 dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, con cui non

le è stato accordato l'accesso ai documenti relativi alle procedure

riconducibili all'edificazione dei mapp. n. __________ e __________ di __________,

sezione di __________;

ritenuto, in

fatto

A. a. Con domanda del 24

luglio 2015 la CO 2 ha chiesto ai Servizi generali del Dipartimento del

territorio l'accesso all'incarto relativo alle domande di costruzione sui mapp.

n. __________ e __________ di __________, sezione di __________, di proprietà

di RI 1. L'istanza era fondata sulla legge sull'informazione e sulla

trasparenza dello Stato del 15 marzo 2011 (LIT; RL 162.100).

b. L'11 e il 17 agosto

2015 i Servizi generali del Dipartimento del territorio, ritenendo che la

richiesta contenesse dati personali del proprietario dei suddetti terreni, hanno

concesso a quest'ultimo la possibilità di presentare le proprie osservazioni. RI

1 si è opposto, ritenendo preponderante il suo interesse privato a negare

l'accesso ai documenti e considerando la domanda abusiva.

c. Fallito il

tentativo di mediazione a seguito del rifiuto di RI 1 di aderire alla proposta

scaturita nel corso dell'udienza del 17 dicembre 2015 dinanzi alla Commissione

di mediazione indipendente LIT, il 9 marzo 2016 i Servizi generali del

Dipartimento del territorio hanno reso una decisione formale negando l'accesso

ai documenti. Hanno in particolare considerato che gli atti richiesti dalla CO

2 potessero ledere la sfera privata del proprietario dei fondi in questione e

che l'istante tenti con la sua domanda di prendere conoscenza dei citati

documenti per rimediare alla mancata consultazione in occasione della loro

pubblicazione ai sensi della procedura edilizia. L'Autorità dipartimentale -

che si è detta disposta a concedere comunque l'accesso agli atti da essa

confezionati - ha ritenuto che sebbene fossero considerati documenti ufficiali

essi appartengono al proprietario dei fondi, alla cui opposizione, motivata

anche dalla campagna stampa avviata nei suoi confronti e dai furti già subiti,

occorrerebbe allinearsi, prevalendo l'interesse privato alla tutela della sfera

privata.

B. Con decisione del 17

settembre 2018 la Commissione cantonale per la protezione dei dati e la

trasparenza (CC-PDT) ha accolto il ricorso con cui la CO 2 ha chiesto

l'annullamento della decisione dei Servizi generali del Dipartimento del

territorio e il conseguente accesso agli atti precedentemente postulato. La

CC-PDT, dopo avere respinto l'obiezione sollevata da RI 1 in merito alla

legittimazione della CO 2, ha considerato che gli atti relativi a una domanda

di costruzione e a una licenza edilizia costituiscono dei documenti ufficiali.

Ha inoltre ritenuto preponderante l'interesse pubblico all'informazione

rispetto a quello privato del proprietario a opporsi all'accesso alla

documentazione richiesta - sebbene contenente dati personali comunque non atti

a ostare alla domanda -, considerato inoltre come gli atti in questione fossero

già stati oggetto di pubblicazione e quindi resi di dominio pubblico. Sono

state respinte anche le considerazioni di RI 1 in merito al carattere abusivo

della richiesta della CO 2. La CC-PDT ha infatti rammentato che simili istanze

non devono essere motivate e di conseguenza non occorre comprovare particolari

interessi o dimostrare uno scopo. L'autorità inferiore ha infine escluso che le

domande di costruzione inerenti ai terreni in questione dovessero essere

trattate come un insieme, ragione per cui l'accesso ai documenti relativi a

quelle terminate non poteva essere negato, non risultando nemmeno atto a

influenzare le future decisioni in ambito edilizio.

C. RI 1 insorge ora

dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, contestando la legittimazione

attiva della CO 2, postulando la congiunzione della causa con le altre

procedure avviate presso il Municipio di __________ e la Sezione

dell'agricoltura del Dipartimento delle finanze e dell'economia, e chiedendo

nel merito di negare l'accesso agli incarti richiesti. In via subordinata

domanda che la CC-PDT proceda a una ponderazione delle informazioni a cui

concedere l'accesso e stabilisca le modalità con cui la CO 2 possa conservarle

e divulgarle.

Nel merito sostiene

che la CC-PDT non avrebbe giudicato la questione confrontandosi con le

specificità del caso concreto, caratterizzato dalla volontà della richiedente

di condurre una campagna contro la sua persona e ritenuto che la richiesta di

accesso alla documentazione in questione sarebbe lesiva della sua sfera

privata. L'insorgente teme infatti che le informazioni contenute negli atti

richiesti - riguardanti in particolare i piani della sua abitazione -

potrebbero essere divulgate a terzi, aumentando così i rischi per la propria

sicurezza.

D. La CC-PDT resiste al

ricorso, senza formulare osservazioni. Alla medesima conclusione perviene la CO

2, con argomenti di cui si dirà in appresso. I Servizi generali del

Dipartimento del territorio si riconfermano nella loro decisione, precisando di

non essere contrari a rendere accessibili i propri avvisi, ma di esserlo per

quanto concerne il resto della documentazione, con particolare riferimento ai

piani; delle motivazioni si dirà nei successivi considerandi. La Commissione di

mediazione indipendente LIT non prende invece posizione.

E. In replica RI 1

ripropone il contenuto del gravame. Con la duplica anche la CO 2 e i Servizi

generali del Dipartimento del territorio si riconfermano nelle rispettive

risposte, mentre la Commissione di mediazione indipendente LIT non formula

osservazioni.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 20 cpv. 2 LIT. In

virtù del cpv. 3 della medesima norma, il procedimento è retto dalla legge

sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). La legittimazione attiva dell'insorgente è

certa (art. 65 cpv. 1 LPAmm) e il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm),

può essere evaso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Non occorre

procedere con l'unione delle procedure avviate dalla CO 2 dinanzi al Municipio

di __________ e alla Sezione dell'agricoltura del Dipartimento delle finanze e

dell'economia. Pur trattandosi di fattispecie collegate e simili, esse

concernono differenti autorità, le cui decisioni in prima istanza hanno avuto

un esito differente rispetto a quella dei Servizi generali del Dipartimento del

territorio.

2. 2.1. RI 1 contesta in primo luogo la

legittimazione attiva della CO 2, poiché non vi sarebbe la prova che

l'Assemblea dei soci abbia avallato la richiesta di accesso alla documentazione

oggetto del procedimento, presentata dal suo vicepresidente.

2.2. L'art. 54 del

codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210) prevede che le persone

giuridiche hanno l'esercizio dei diritti civili tosto che siano costituti gli

organi a ciò necessari conformemente alla legge ed agli statuti. Esse esercitano

Fatti

i loro diritti civili per mezzo dei loro

organi, i quali sono chiamati ad esprimerne la volontà (cfr. art. 55 cpv. 1 CC).

Nell'ambito di una procedura giudiziaria, le persone giuridiche agiscono

per il tramite degli organi che le rappresentano. Il potere di rappresentanza

degli organi di una persona giuridica, rispettivamente dei suoi rappresentanti contrattuali, è determinato dalla

sua organizzazione nonché dalle disposizioni speciali relative alla

forma giuridica da essa adottata (cfr. Bruno

Cocchi/Francesco Trezzini/Giorgio A. Bernasconi, Commentario al codice

di diritto processuale civile svizzero, Lugano 2011, pag. 236 seg.).

2.3. La CO 2 è

un'associazione ai sensi degli art. 60 segg. CC. Giusta l'art. 69 CC, la

direzione - che, nella prassi, può assumere anche altre denominazioni - ha il

diritto e il dovere di curare gli interessi dell'associazione e di

rappresentarla secondo le facoltà concesse dagli statuti.

La norma attribuisce

all'organo direttivo il diritto e il dovere di occuparsi della gestione

corrente e di rappresentare l'associazione.

Secondo dottrina e

giurisprudenza, per le associazioni non iscritte

a registro di commercio (cfr. art. 52 cpv. 2 CC) - qual è la CO 2 - ciascun

membro della direzione dispone del potere di rappresentanza, a meno che una

limitazione dello stesso sia stata altrimenti resa nota in modo adeguato. Dal

profilo materiale l'estensione del potere di rappresentanza è comunque

circoscritta a quegli atti (giuridici) che sono conformi allo scopo sociale

(cfr. DTF 117 IV 437 consid. 1c per il diritto di presentare querela; Anton Heini/Urs Scherrer, in: Basler Kommentar, ZGB I, VI ed., Basilea 2018,

ad art. 69 n. 32 segg.; Anton Heini/Wolfgang Portmann/Matthias Seemann, Grundriss

des Vereinsrechts, Basilea 2009, pag. 130 n. 414 seg.; Hans Michael Riemer, in: Berner Kommentar, ZGB, Das

Personen-

recht, Berna 1990, ad art. 69 n. 67). In sostanza, ciascun membro dell'organo

direttivo di un'associazione non iscritta a registro di commercio può fare, in

nome della stessa, tutti gli atti conformi allo scopo sociale (Arthur Meier-Hayoz/Peter Forstmoser/

Rolf Sethe, Schweizerisches

Gesellschaftsrecht, XII ed., Berna 2018, § 20 n. 83; cfr., per

analogia, art. 718 cpv. 1 seconda proposizione e 718a cpv. 1 del codice

delle obbligazioni del 30 marzo 1911; CO; RS 220).

2.4. Giusta l'art. 5

dello statuto della CO 2 del 21 maggio 2017 - dunque in vigore al momento

dell'inoltro del ricorso dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo - gli

organi sociali della stessa sono: l'Assemblea dei soci (lett. a), il Consiglio

direttivo (lett. b), l'Ufficio presidenziale (lett. c) e l'Ufficio di revisione

dei conti (lett. d) (lo statuto del 26

settembre 1998 prodotto dianzi alla CC-PDT non menziona invece l'Ufficio

presidenziale). In base allo statuto

del 21 maggio 2017, il Consiglio direttivo è formato da un minimo di 5 a un massimo di 15 membri, eletti dall'Assemblea

ogni 3 anni e rieleggibili (art. 8;

analogo all'art. 8 dello statuto del 26 settembre 1998). Il Consiglio direttivo

è, in generale, responsabile del buon funzionamento dell'associazione e,

segnatamente, prende le iniziative opportune per il conseguimento dello scopo

sociale decidendo - tra l'altro - se promuovere procedure di accesso a

decisioni degli Enti pubblici cantonali o comunali, ai sensi della LIT. Per il disbrigo degli affari correnti il

Consiglio direttivo nomina fra i suoi membri l'Ufficio presidenziale formato

dal presidente, dal vicepresidente e dal segretario ed eventualmente da altri

due membri del Consiglio direttivo, per un massimo di 5 membri (art. 9 dello statuto del 21 maggio 2017;

mentre l'art. 8 dello statuto del 26

settembre 1998 ha il medesimo contenuto, senza però il riferimento alla LIT,

che a quel momento non era ancora stata promulgata). __________, quale vicepresidente della CO 2, fa

parte dell'Ufficio presidenziale, ha inoltrato la domanda di accesso agli atti

e successivamente ha conferito mandato a PA 2, peraltro membro del Consiglio

direttivo, di rappresentare l'associazione nella vertenza (cfr. procura del 29

maggio 2016 prodotta dinanzi alla CC-PDT nell'ambito del procedimento

avviato davanti al Municipio di __________).

Mandato che in precedenza, ovvero il 4 aprile 2016, era già stato affidato dal

presidente e dal segretario dell'associazione a PA 2 (cfr. procura prodotta

dinanzi alla CC-PDT con le osservazioni del 4 aprile 2016).

2.5. L'art. 9 dello

statuto del 21 maggio 2017 menziona dunque esplicitamente quale compito del

Consiglio direttivo anche il promovimento di procedure in materia di LIT. Conseguentemente, in assenza di una diversa

regolamentazione dei poteri di firma iscritta a registro di commercio o altrimenti notificata, a ciascun suo membro, e

quindi anche a __________ quale membro del Consiglio direttivo, dell'Ufficio

presidenziale e vicepresidente dell'associazione

medesima, compete il potere di rappresentare (con firma individuale) la CO 2 e, dunque, di inoltrare per conto di

quest'ultima la richiesta di accesso agli atti ai Servizi generali del

Dipartimento del territorio nonché di conferire mandato a PA 2 di continuare la

procedura dinanzi alla CC-PDT e in questa sede. Come testé esposto, deve inoltre essere costatato che il 29 luglio

2016 il presidente dell'associazione ha esplicitamente autorizzato __________

ad agire nella presente fattispecie. Tanto basta per considerare che la CO 2

sia qui legittimata. Diversamente da quanto inoltre preteso dall'insorgente non

era necessario dimostrare la volontà dell'organo supremo della CO 2 - ovvero

l'Assemblea dei soci - di procedere, poiché l'atto compiuto dal membro di

direzione legittimato a rappresentare l'associazione, ovvero da un suo organo,

esprime direttamente la volontà di quest'ultima (cfr. art. 55 CC; Cocchi/Trezzini/Bernasconi, op. cit.,

pag. 237). Del resto, non vi era

motivo alcuno di dubitare della volontà (interna) della resistente di accedere

ai documenti richiesti e di continuare la procedura dinanzi alla CC-PDT e in

questa sede, posto che se la CO 2 non fosse stata d'accordo con l'introduzione

della richiesta per mano del suo vicepresidente, nulla le avrebbe impedito di

ritirarla. Ferme queste premesse, non vi è quindi neppure necessità di

(dimostrare la volontà interna di) ratificare a posteriori l'operato del

vicepresidente. Ogni approfondimento di questo aspetto è pertanto superfluo e

la censura ricorsuale deve essere respinta.

3. 3.1. Nel Cantone Ticino l'informazione del

pubblico e l'accesso ai documenti ufficiali è disciplinato dalla LIT, che

ha come scopo di garantire la libera informazione dell'opinione pubblica e

favorire la partecipazione alla vita pubblica, promovendo la trasparenza sui compiti, l'organizzazione e l'attività

dello Stato (art. 1 cpv. 1 e 2 LIT). Con l'entrata in vigore della LIT il

principio secondo cui l'attività

delle autorità e delle loro amministrazioni è caratterizzata dalla segretezza con

riserva di pubblicità è stato sostituito con la regola della pubblicità con

riserva della segretezza (messaggio

del Consiglio di Stato relativo alla LIT del 19 novembre 2009 [n. 6296], non

pubblicato nella RVGC, ma reperibile in: www.ti.ch/gc, cap. I.2). La LIT si

applica - tra l'altro - alle Assemblee comunali, ai Consigli comunali e alle

loro commissioni, ai Municipi e alle

amministrazioni comunali (art. 2 cpv. 1 lett. d LIT).

3.2. Secondo l'art. 8

cpv. 1 LIT sono considerati documenti ufficiali tutte le informazioni in

possesso dell'autorità che le ha elaborate o alla quale sono state comunicate,

concernenti l'adempimento di un compito pubblico e registrate su un qualsiasi

supporto. Il secondo capoverso specifica che non sono considerati ufficiali i documenti la cui elaborazione non è

terminata o che sono destinati a scopi personali o che vengono utilizzati da

un'autorità per scopi commerciali.

3.3. Tornando al caso

in esame, nessun dubbio può sorgere sul carattere di documento ufficiale degli atti relativi alle domande di

costruzione sui mapp. n. __________ e __________ di __________, sezione di __________,

che rientrano appieno nei criteri di cui all'art. 8 cpv. 1 LIT. Non è

condivisibile l'opinione del ricorrente secondo cui la CC-PDT non avrebbe dovuto

includere in tale definizione anche i documenti confidenziali riguardanti la

sua sfera privata, compresi quelli elaborati da terzi giunti ai Servizi

generali del Dipartimento del territorio. Come testé esposto l'art. 8 cpv. 1

LIT comprende anche tali atti nella definizione, risultando determinante il

fatto che le informazioni siano comunicate all'autorità e registrate allo scopo

di espletare un compito pubblico (cfr. anche messaggio LIT citato, n. 1 ad art.

8). Sapere poi se a tali documenti debba essere dato accesso, vista la presenza

di informazioni sensibili, è una questione che deve essere valutata alla luce

dei criteri posti dagli art. 10 segg. LIT.

4. L'insorgente

ritiene inoltre che stante i motivi soggiacenti alla richiesta di accesso agli

atti, la domanda della CO 2 sarebbe abusiva.

4.1. Per l'art. 9 cpv. 1 LIT ogni persona ha il diritto

di consultare i documenti ufficiali e di ottenere informazioni sul loro

contenuto da parte dell'autorità. Essa, prosegue la norma, può consultare i

documenti ufficiali sul posto oppure ottenerne una copia; un diritto all'invio

di copie è riconosciuto se l'onere amministrativo non è sproporzionato e se la

persona interessata ne assume i costi (cpv. 2). Il medesimo disposto sancisce

anche che se un documento è pubblicato

in un organo ufficiale o su una pagina Internet del Cantone o di altri enti, corporazioni, società o

organismi sottoposti alla LIT, il diritto di consultazione è considerato

adempiuto (cpv. 4).

4.2. Per costante

giurisprudenza, vi è abuso di diritto laddove

un determinato istituto giuridico è invocato per realizzare interessi che il

medesimo istituto non si prefigge di tutelare (DTF 134 I 65 consid. 5.1).

Il divieto dell'abuso di diritto è componente del principio della buona fede (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, VII ed., Zurigo/San Gallo 2016, n. 722) previsto

dall'art. 5 cpv. 3 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera

del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), che impone allo Stato, alle autorità e ai

privati di agire nel suo rispetto. Il messaggio della LIT spiega che devono

essere considerate abusive e, pertanto, respinte in limine le domande di accesso

quando il richiedente vuole deliberatamente perturbare il funzionamento

dell'amministrazione o chiede ripetutamente e sistematicamente la comunicazione

di un documento che già ha potuto consultare in base alla legge sulla

trasparenza o in altro modo (n. 6 ad art. 13). D'altro canto, l'art. 13 cpv. 2

LIT pone esplicitamente il principio secondo cui la domanda di accesso non deve

essere motivata. Né, del resto, l'amministrazione può esigere che siano

indicate le ragioni che sottendono alla richiesta, non spettando all'autorità

di sindacarne l'utilità per il richiedente (STA 52.2015.477 del 12 dicembre

2017 consid. 2.5, confermata dal Tribunale federale con decisione pubblicata

in: RtiD II-2018 n. 4).

4.3. Nel caso in esame

il ricorrente sostiene che la richiesta di accesso agli atti della CO 2 serva a

condurre una campagna nei suoi confronti, leda la sua sfera privata e gli crei

dei rischi per la sua sicurezza, insiti nel pericolo di divulgazione a terzi

dei piani della sua abitazione. Inoltre, contrariamente a quanto considerato

dalla CC-PDT, ritiene che il fatto che le procedure edilizie concernenti i suoi

terreni siano già state oggetto di pubblicazione non giustifichi l'accoglimento

della richiesta di accesso, ma essendo già stata garantita la pubblicità, vi si

opponga. Ora, tuttavia e come visto, i motivi alla base dell'istanza sono del

tutto ininfluenti ai fini di valutare l'ammissibilità della stessa, considerato

che le precedenti pubblicazioni delle domande di costruzione non costituiscono

un ostacolo al principio di trasparenza e non impediscono una successiva messa

a disposizione dei documenti ai sensi della LIT. Deve altresì essere osservato

che nemmeno è possibile intravvedere in concreto un agire contrario al

funzionamento dell'amministrazione nella richiesta della CO 2.

5. RI 1 sostiene,

infine, che la documentazione richiesta contenga dati personali che lo

riguardano; egli sarebbe così toccato nella propria sfera privata. Trattandosi

in particolare dei dettagli della sua abitazione - che esulerebbero dal

principio di trasparenza - teme che la loro divulgazione crei un pericolo per

la sua sicurezza, essendo già stato oggetto di due furti. L'interesse alla

consultazione degli atti non può di conseguenza essere ritenuto preminente.

5.1.

5.1.1. Il diritto

all'accesso a documenti ufficiali previsto dalla LIT non è assoluto. L'art. 10

cpv. 1 lett. e LIT permette di negarlo se ciò può ledere la sfera privata di

terzi, fermo restando che l'interesse pubblico all'accesso può eccezionalmente

prevalere. Secondo l'art. 14 cpv. 2 del regolamento della LIT del 5 settembre

2012 (RLIT; RL 162.110) ciò è il caso se la pubblicazione risponde a un

particolare e urgente bisogno di informazione da parte del pubblico, in special

modo in seguito a nuovi eventi (lett. a), se la pubblicazione serve a tutelare

interessi pubblici specifici, segnatamente l'ordine pubblico, la sicurezza o la

salute pubblica (lett. b) oppure se la persona, la cui sfera privata potrebbe

essere lesa dalla pubblicazione, ha un rapporto di diritto o di fatto con una

delle autorità sottoposte alla legge, dalla quale ricava vantaggi considerevoli

(lett. c).

5.1.2. La legge,

tuttavia, non chiarisce cosa si deve intendere per sfera privata. Il messaggio

relativo alla LIT spiega comunque che la definizione e la delimitazione di

questo concetto devono essere dedotte dal

testo dell'art. 13 Cost., concernente la protezione della sfera privata, e dell'art.

28 CC, relativo alla protezione della personalità contro lesioni

illecite (n. 7.2. ad art. 10). Le nozioni di sfera privata e di protezione

della personalità sono infatti connesse e il ricorso a un concetto unico è

imprescindibile per assicurare il coordinamento necessario nell'applicazione

della legislazione sulla trasparenza e di quella sulla protezione dei dati (ibidem).

5.1.3. Per l'art. 13

cpv. 1 Cost. ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare,

della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue

relazioni via posta e telecomunicazioni. Questo diritto, dunque, concerne un

vasto ventaglio di comportamenti, atteggiamenti o manifestazioni di ciò che il

privato considera parte del proprio mondo: dall'integrità fisica ai

comportamenti sessuali, passando dalle relazioni sociali e la comunicazione con

terzi (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel

Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, III ed., Berna 2013,

n. 382). Inoltre, il secondo capoverso dell'art. 13 Cost. stabilisce che ognuno

ha diritto d'essere protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali. Si

tratta del cosiddetto diritto all'autodeterminazione informativa, secondo cui

ogni persona oggetto del trattamento estraneo, statale o privato che sia, di

informazioni che la concernono deve poter decidere se e per quale scopo i suoi

dati personali possono essere elaborati (DTF 144 II 77 consid. 5.2). La nozione

di elaborazione comprende, sotto il profilo della protezione dei dati, anche la

comunicazione, ovvero l'accesso, la trasmissione e la pubblicazione di dati

personali (ibidem).

5.1.4. Secondo l'art.

28 cpv. 2 CC una lesione della personalità è illecita quando non è giustificata

dal consenso della persona lesa, da un interesse preponderante pubblico o

privato, oppure dalla legge. Per quanto qui interessa, il privato non deve sentirsi

costantemente osservato, ma entro certi limiti deve poter stabilire

autonomamente chi può avere quali informazioni che lo concernono,

rispettivamente quali eventi e caratteristiche personali debbano rimanere

sconosciute a determinati terzi o al pubblico in generale (Regina E. Aebi-Müller, in: Peter

Breitschmid/Alexandra Jungo [curatori], Handkommentar zum Schweizer

Privatrecht, Personen- und Familienrecht - Partnerschaftsgesetz, III ed.,

Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 23 ad art. 28 CC).

5.2.

5.2.1. L'art. 12 cpv. 1 LIT prevede che i

documenti ufficiali che contengono dati personali - ovvero indicazioni o

informazioni che direttamente o indirettamente permettono di identificare una

persona fisica o giuridica (cfr. art. 4 cpv. 1 della legge cantonale sulla

protezione dei dati personali del 9 marzo 1987; LPDP; RL 163.100; messaggio LIT

citato, n. 3 ad art. 12) - devono, se

possibile, essere resi anonimi prima di essere consultati. Se la domanda di

accesso concerne documenti ufficiali che non possono essere resi anonimi,

prosegue la norma (cpv. 2), si

applicano le disposizioni della LPDP. Ciò è il caso quando la domanda porta

proprio sulla pubblicazione di dati personali oppure se l'anonimizzazione

cagiona un carico amministrativo sproporzionato (DTF 144 II 77 consid. 5.1; STF

1C_50/2015 del 5 febbraio 2016 consid. 5.2.2). L'anonimizzazione del documento

deve avvenire sempre, anche se la sua pubblicazione non lede in apparenza la

sfera privata di terzi (messaggio LIT citato,

n. 4 ad art. 12).

5.2.2. L'art. 11 cpv. 2 LPDP, nella

versione in vigore dal 1° gennaio 2013 (BU 2012, 426; cfr. messaggio LIT

citato, n. 7 ad art. 12), stabilisce che l'organo responsabile può trasmettere

dati personali anche d'ufficio o in virtù della LIT se i dati personali da

trasmettere sono in rapporto con l'adempimento di compiti pubblici (lett. a) e

se sussiste un interesse pubblico preponderante alla loro pubblicazione (lett.

b). Nell'ambito della LIT l'adempimento della prima condizione risulta già

dalla definizione stessa di documento ufficiale di cui all'art. 8 cpv. 1 LIT

(cfr.

anche DTF 144 II 91 consid. 4.4).

5.3. A prescindere dal rapporto esistente tra l'art. 10

cpv. 1 lett. e LIT e l'art. 11 cpv. 2 LPDP combinato con l'art. 12 cpv. 2 LIT, la

loro applicazione conduce l'autorità

a compiere una ponderazione degli interessi pubblici e privati in gioco,

conferendole un certo potere di apprezzamento (RtiD II-2018 n.4 consid. 4.4; DTF 142 II 340 consid. 4.3 riferito alla

legislazione federale analoga; cfr. inoltre DTAF A-3649/2014 del 25

gennaio 2016 consid. 8.3.1 con rinvio a Bertil

Cottier/Rainer J.Schweizer/Nina Widmer, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader [curatori], Öffentlichkeitsgesetz, Berna 2008, n. 50 ad art. 7), censurabile davanti al Tribunale unicamente nella misura in

cui procede da un eccesso o abuso del suo esercizio (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).

5.4. L'autorità deve

sempre tener conto del principio della proporzionalità (art. 5 cpv. 2 Cost.),

concretizzato dall'art. 11 LIT, il quale

prevede una gradualità del diniego di accesso puro e semplice, specificando che

esso può anche solo essere limitato (cpv. 1), differito (cpv. 2) o

condizionato (cpv. 3). La limitazione si applica unicamente alle parti del

documento la cui diffusione può compromettere gli interessi pubblici o privati

previsti dall'art. 10 LIT; in questi casi l'autorità

può nondimeno rifiutare l'accesso all'intero documento ove lo stralcio

delle parti inaccessibili ne deformi il senso e la portata. Il differimento può

avvenire quando i motivi che giustificano l'inaccessibilità sono temporanei.

Infine, l'accesso può essere vincolato a condizioni od oneri a tutela degli

interessi pubblici o privati dell'art. 10 LIT.

5.5. Da ultimo, quando si tratta di concedere l'accesso

a documenti ufficiali che contengono dati personali di terzi, deve essere

svolta una procedura plurifase (cfr. DTF 142 II 340 consid. 4.6). In un primo

momento l'autorità è chiamata a valutare se una pubblicazione dei dati

entra in linea di conto. In un secondo tempo, se ciò non appare escluso, essa deve dare la possibilità ai terzi

interessati di esprimersi, prima di prendere la decisione (art. 14 cpv. 1 LIT).

6. 6.1. Alla

luce di quanto appena illustrato, l'accesso ai documenti relativi

all'edificazione di un determinato fondo pone diversi problemi dal profilo

della tutela della sfera privata e, in particolare, della protezione dei dati

personali. Oltre alle informazioni risultanti dalla domanda di costruzione e

dai vari atti che compongono l'incarto edilizio, possono esservi compresi anche

dati relativi alle opposizioni o a eventuali procedure giudiziarie. In questi

casi un'anonimizzazione efficace, ovvero atta a rendere impossibile risalire

all'identità delle persone interessate se non con uno sforzo eccezionale (DTF

144 II 91 consid. 4.3), può anche risultare non solo onerosa per

l'amministrazione, ma anche difficilmente attuabile sia perché la persona

richiedente dispone già di alcune informazioni che gli permettono facilmente di

risalire all'identità, per esempio, del beneficiario della licenza, sia per la

natura stessa della documentazione richiesta (piani ecc.). Tuttavia, il quesito

di sapere se un'anonimizzazione entra in linea di conto deve essere sempre

affrontato in concreto e non può avvenire in astratto, poiché la composizione dell'incarto

può variare molto. Occorre poi considerare che per effetto dell'art. 970 cpv. 2

CC solo il nome del proprietario attuale è in sostanza liberamente accessibile,

mentre per conoscere l'identità dei proprietari precedenti occorre rendere

verosimile un interesse secondo l'art. 970 cpv. 1 CC (cfr. Paul-Henri Steinauer, Les droits réels,

Tome I, V ed., Berna 2012, n. 581b).

6.2. Ferme queste

premesse l'autorità a cui viene presentata la domanda nei termini appena

descritti deve innanzitutto verificare se sussiste un'eccezione al diritto di

accesso secondo l'art. 10 cpv. 1 LIT. Nel contempo deve esaminare la

possibilità di anonimizzare i dati personali contenuti nell'incarto. Se

l'anonimizzazione è possibile, esso può limitarsi a raccogliere la presa di

posizione da parte del proprietario dell'immobile, valutando inoltre se

circostanze eccezionali giustifichino di sentire eventuali altre persone (per

esempio gli occupanti dello stabile), perché possano esprimersi in merito alla

tutela della sfera privata. Se per contro un'anonimizzazione non è possibile e

l'autorità prevede di accordare comunque l'accesso, deve in linea di principio

consultare anche le persone dei cui dati personali si tratta (art. 14 LIT). In

ogni caso, salvo ritenga di poter concedere un accesso senza restrizione, ciò

che presume l'accordo delle persone consultate (art. 15 cpv. 3 LIT), l'autorità

deve rendere una presa di posizione motivata, in relazione al caso concreto,

soppesando gli interessi pubblici e privati in gioco (art. 15 cpv. 4 LIT).

7. 7.1. Nel caso in

esame la CC-PDT, pur ammettendo che la domanda di accesso in questione riguardi

dati personali del proprietario dei fondi interessati, ha ritenuto che tali

informazioni non permettano di operare particolari collegamenti e deduzioni sui

rapporti intrattenuti con terzi e che toccano la sua sfera privata unicamente

per quanto concerne le scelte progettuali ed edificatorie quale privato

cittadino. Ha inoltre ritenuto preponderante l'interesse pubblico alla

consultazione dei documenti volta alla libera formazione dell'opinione pubblica

e a favorire la partecipazione alla vita pubblica, nonché il principio del

controllo dell'attività edilizia sul territorio. Non si è tuttavia chinata

sulla questione dell'eventuale differimento o della limitazione dell'accesso

agli atti, omettendo pure di verificare la necessità di un'anonimizzazione,

limitandosi a osservare che la documentazione inerente al rilascio di licenze

edilizie è già stata oggetto di pubblicazione e quindi resa di dominio pubblico.

7.2. La valutazione

effettuata dalla CC-PDT risulta eccessivamente astratta. Essa non sembra avere

richiamato dai Servizi generali del Dipartimento del territorio gli atti

richiesti dalla CO 2, al fine di verificare di cosa esattamente si trattasse. Non

è pertanto dato di sapere cosa contengano gli incarti edilizi in questione.

Deve in effetti essere considerato che - contrariamente a quanto sembra

ritenere la CC-PDT - non per forza gli atti in parola sono tutti stati oggetto

di pubblicazione, potendo in taluni casi l'autorità rinunciarvi (cfr. art. 12

cpv. 3 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991; LE; RL 705.100); il

certificato di abitabilità comunque non viene pubblicato né lo sono eventuali

opposizioni.

7.3. Non spettando al

Tribunale di porre rimedio alle carenze istruttorie delle istanze inferiori,

l'incarto deve essere retrocesso alla CC-PDT per nuova decisione, previo

completamento dell'istruttoria.

8. 8.1. In

definitiva il ricorso deve essere parzialmente accolto e la decisione impugnata

annullata. Secondo la giurisprudenza

il rinvio dell'incarto all'istanza precedente per procedere a complementi

istruttori, con esito aperto,

comporta che chi ricorre venga considerato vincente (STA 52.2016.438/440 del 5

aprile 2018 con rinvio a STF 2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid. 6.1.).

Soccombente è di conseguenza la CO 2.

8.2. La procedura di

accesso ai documenti ufficiali è di principio gratuita, ciò che si estende

anche alla procedura di mediazione e di decisione di cui agli art. 18 e 19 LIT,

ma non concerne invece i ricorsi presentati alla CC-PDT e al Tribunale

cantonale amministrativo secondo l'art. 20 LIT (cfr. messaggio LIT citato, n. 3

ad art. 16). Il fatto che la CC-PDT abbia rinunciato - senza motivare tale

scelta - a percepire una tassa di giustizia, non conduce questa Corte a fare

altrettanto. Pertanto, la tassa di giustizia è posta in capo alla CO 2 (art. 47 cpv. 1 LPAmm), che dovrà inoltre versare a RI

1 le ripetibili di questa sede (art. 49 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione

della CC-PDT del 17 settembre 2018 (n. LIT.2016.2) impugnata è annullata;

1.2. gli atti sono

retrocessi alla CC-PDT affinché, completata l'istruttoria, renda una nuova

decisione.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 800.- è posta a carico della CO 2, che rifonderà

all'insorgente pari importo per ripetibili. Al ricorrente è retrocesso

l'importo di fr. 1'000.- versato quale anticipo spese.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il vicecancelliere