Contributi di miglioria - imposizione di beni di uso comune

Incarto n.

52.2018.497

Lugano

23

dicembre 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Elisa Bagnaia

statuendo

sul ricorso del 24 ottobre 2018 della

Repubblica

e Cantone Ticino,

rappr.

dal Dipartimento del territorio, Sezione amministrativa immobiliare,

contro

la decisione del 24 settembre 2018 (30.2016.48) del

Tribunale di espropriazione prolata nell'ambito della procedura di

imposizione di contributi di miglioria avviata dal Comune di __________ per

le opere di sistemazione e premunizione dai pericoli naturali causati da sei

riali siti nella sezione di __________;

ritenuto, in

fatto

A. Nel corso degli anni

il Consiglio comunale di __________ ha stanziato una serie di crediti per la

realizzazione di opere di ripristino e premunizione contro i danni causati da eventi

naturali. Il 6 aprile 2009, il legislativo comunale, facendo proprie le

proposte contenute nel messaggio municipale n. 7761 del 12 novembre 2008, ha autorizzato,

stanziando il relativo credito, la realizzazione di opere di premunizione per

il contenimento dei danni provocati da eventi naturali sull'intero territorio

della nuova __________, tra cui la sistemazione dei riali __________, __________,

__________, __________, __________ e __________ siti nella sezione di __________.

Esso ha altresì autorizzato il Municipio a prelevare dei contributi di

miglioria fissando la quota a carico dei privati al 40% della spesa

determinante.

Dando seguito a quanto deciso dal legislativo

comunale, il Municipio di __________ ha avviato la procedura di prelievo

dei contributi di miglioria per l'esecuzione di una parte delle opere previste

nella sezione di __________, pubblicando il relativo prospetto dal 16 marzo al

14 aprile 2015, previo invio di un avviso personale ai proprietari interessati.

La Repubblica e Cantone Ticino è proprietaria dei sedimi stradali di cui ai mappali

n. __________ e n. __________ di __________ (sezione di __________). Per questi

fondi essa è stata assoggettata al pagamento di contributi di miglioria per

complessivi fr. 21'641.90. Mediante risoluzione del 19 agosto 2016 l'Esecutivo

comunale ha respinto il reclamo interposto dal Cantone avverso tali imposizioni.

B. Con giudizio del 24

settembre 2018 il Tribunale di espropriazione ha a sua volta respinto l'impugnativa

inoltrata dalla Repubblica e Cantone Ticino contro quest'ultima pronuncia

municipale. Innanzitutto esso ha ritenuto fondato l'assoggettamento delle

proprietà in questione poiché avevano effettivamente tratto un vantaggio particolare

dalle opere di premunizione in oggetto. Nonostante si tratti di strade

cantonali, di principio inalienabili e insuscettibili di uso migliore, il

Tribunale ha considerato che l'eliminazione, rispettivamente la drastica

riduzione, dei rischi di allagamento e d'invasione di detriti del campo

stradale configurino dei vantaggi concreti e durevoli analoghi a quelli di cui

hanno beneficiato le proprietà private inserite nel comprensorio di

imposizione. Visto l'obbligo per il Cantone di garantire la fruibilità delle

strade di cui è proprietario e di provvedere alla loro manutenzione, comprensiva

anche della riparazione dei danni cagionati da eventi naturali, il beneficio che

esso trae dalla realizzazione delle opere di premunizione in parola deriva

dalla maggior sicurezza e dalla riduzione degli oneri a suo carico per i costi

di pulizia e ripristino dei due tratti stradali di cui è proprietario. Dopo

aver rilevato che il versamento del sussidio cantonale per l'esecuzione dei

manufatti in esame non dava luogo a una forma di doppia imposizione a carico

del Cantone, il Tribunale di espropriazione ha poi ritenuto che il metodo di

riparto adottato, per quanto schematico, attuasse una distinzione equa e

proporzionata all'utilità dell'opera a seconda della situazione concreta dei

fondi imposti, anche per le strade cantonali.

C. Avverso quest'ultimo

giudizio, la Repubblica e Cantone Ticino insorge dinanzi al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendone annullamento e postulando che i fondi di sua

proprietà vengano esentati dal pagamento dei contributi di miglioria.

Sostiene che l'autorità inferiore avrebbe applicato in modo arbitrario il

diritto cantonale omettendo di considerare che la dottrina e la giurisprudenza in

materia escluderebbero in questi casi il sussistere di un vantaggio particolare

per i beni di uso comune. Ribadisce anche in questa sede che i beni di uso

comune, quali le strade pubbliche, non possono beneficiare di alcun aumento di

valore dalla realizzazione di opere di premunizione poiché, a causa della loro

destinazione, sono inalienabili e inedificabili. D'altronde mai in passato un

Comune avrebbe emesso dei contributi di miglioria a carico di strade pubbliche,

a comprova che il legislatore e le autorità esecutive non hanno mai inteso assoggettare

questi beni ad un simile tributo.

D. All'accoglimento

dell'impugnativa si oppone il Tribunale di espropriazione, senza formulare

particolari osservazioni.

Alla medesima conclusione perviene il Municipio di __________ con

argomentazioni che verranno riprese, per quanto necessario, in appresso.

E. In sede di replica e

di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro contrapposte

argomentazioni, riconfermandosi nelle loro domande di giudizio.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo è data dall'art. 13 cpv. 3a della legge sui contributi di

miglioria del 24 aprile 1990 (LCM; RL 703.100). La legittimazione attiva dell'insorgente,

destinataria della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la

tempestività del gravame (art. 13 cpv. 3a LCM e art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono

certe. Lo stesso è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base

degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. 2.1. Il contributo di miglioria rappresenta una partecipazione del privato

alle spese per oneri o impianti eseguiti dallo Stato o dai Comuni o consorzi di

Comuni nell'interesse generale (pubblica utilità), che viene imposta alle

persone o gruppi di persone cui le opere o gli impianti procurano vantaggi

economici particolari. Costituisce uno dei mezzi di finanziamento di cui l'ente

pubblico dispone per l'adempimento dei

compiti affidatigli dalla legge, in particolare per l'urbanizzazione tempestiva

dei fondi di cui lo stesso è responsabile (STA 52.2013.103 del 23 luglio 2013

consid. 3.3.1, 52.2012.289 del 17 maggio 2013 consid. 2.2.1, 52.2011.299

del 19 luglio 2012 consid. 2.2.1, 52.2010.321 del 7 dicembre 2011 consid. 2.2.1; Adelio Scolari, Tasse

e contributi di miglioria, Bellinzona 2005, n. 159 e segg.; Marco Brenni/

Gianfranco Sciarini, Contributi di miglioria, applicazione secondo la nuova legge del

24.4.1990, in: RDAT II-1993 pag. 308).

2.2. Nel cantone Ticino la LCM stabilisce, tra l'altro, che i Comuni

sono tenuti a prelevare contributi siffatti per le opere che procurano vantaggi

particolari (art. 1 cpv. 1 LCM). Danno luogo a contributo, segnatamente, le

opere di premunizione e di bonifica, come i ripari contro le alluvioni, le

frane, le valanghe, i rimboschimenti e le piantagioni (art. 3 cpv. 1 lett. b). Il contributo è imponibile anche per il

miglioramento o ampliamento di un'opera esistente, esclusi i lavori di

manutenzione (art. 3 cpv. 4 LCM). Un vantaggio particolare è presunto specialmente

quando la redditività, la sicurezza, l'accessibilità,

la salubrità e la tranquillità dei fondi, tenuto conto della loro destinazione

sono migliorate in modo evidente (art. 4 cpv. 1 lett. b LCM), rispettivamente

quando sono eliminati o ridotti inconvenienti e oneri (art. 4 cpv. 1 lett. c

LCM). Nella determinazione del vantaggio particolare si devono considerare gli

inconvenienti connessi all'opera ed eventuali restrizioni di diritto pubblico

gravanti i fondi (art. 4 cpv. 2 LCM). Sono imponibili tutti i proprietari, i

titolari di diritti reali o di altri diritti, compresi gli enti pubblici, cui

dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 5 cpv. 1 LCM). Il

contributo di miglioria è un debito personale dovuto da colui che, in base alle

risultanze del registro fondiario, risulta

essere proprietario del fondo al momento della pubblicazione del prospetto

(art. 5 cpv. 2 LCM; RDAT II-1991 n. 55; II-2005 n. 24). Per le opere di

premunizione la quota a carico dei proprietari è fissata in base al vantaggio

particolare presumibile (art. 7 cpv. 2 LCM). La ripartizione tra gli

interessati avviene in funzione del vantaggio particolare (art. 8 cpv. 1 LCM) e

si effettua, di regola, secondo la superficie dei fondi e tenendo conto, per i

terreni edificabili, del diverso indice di sfruttamento (art. 8 cpv. 2 LCM).

Fattori di correzione e altri metodi di computo sono applicabili se speciali

circostanze lo giustificano, in particolare se l'esistente edificazione non

rende possibile un miglior sfruttamento del terreno (art. 8 cpv. 3 LCM). Posto

che l'entità del singolo vantaggio è difficilmente determinabile, la prassi

ammette l'applicazione di criteri di calcolo schematici fondati su elementi

consacrati dall'esperienza e di facile applicazione e comprensione, purché

rispettino i principi della parità di trattamento e del divieto di arbitrio

(STF 2P.264/2006 del 18 giugno 2007 consid. 5.4, 2P.75/2006 del 19 ottobre 2006

consid. 5.1 e rinvii). I beni imponibili sono individuati mediante un piano del

perimetro, con l'eventuale suddivisione in classi di vantaggio (art. 9 LCM). La

legge prevede poi che il prospetto dei contributi è elaborato sulla base del preventivo o del consuntivo dell'opera (art.

11 cpv. 1 LCM) e che esso comprende l'elenco dei contribuenti, il piano del

perimetro, gli elementi di calcolo dei contributi, il loro ammontare e i

termini per il loro pagamento (art. 11 cpv. 2 lett. a-e LCM).

2.3. Come già rilevato in più occasioni dal Tribunale federale, i Comuni

ticinesi dispongono di grande libertà nell'applicazione della legislazione

cantonale sui contributi di miglioria, segnata-mente nella determinazione del

perimetro d'imposizione e nel riparto dell'onere complessivo tra le varie

proprietà. In tale ambito essi godono pertanto di autonomia protetta (STF

2P.75/2006 del 19 ottobre 2006 consid. 2.2 e rinvii). Perciò, in caso di

contestazioni, il Tribunale di espropriazione deve limitarsi a verificare che

l'esercizio del potere d'apprezzamento da parte dell'autorità di prime cure sia

contenuto nei termini prestabiliti e si fondi su considerazioni serie e

pertinenti. I medesimi principi valgono anche per questa Corte. Infatti, il ricorso

al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la violazione del

diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere d'apprezzamento, e

l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti (art.

69 cpv. 1 LPAmm). Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale

non è quindi illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente

non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge

o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L'autorità

di ricorso deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a

quello della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che

integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo

dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente

nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di

giustificazioni oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti

lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti

alla parità di trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità (DTF

104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34; Ulrich

Haefelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 1187;

Adelio Scolari, Diritto

amministrativo, parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 407 segg.; Borghi/

Corti, op. cit., ad art. 61, n. 2d).

3. 3.1. Come

accennato in narrativa, la ricorrente contesta gli argomenti sulla base dei

quali il Tribunale di espropriazione ha confermato l'assoggettamento delle

strade cantonali pubbliche al prelievo di contributi di miglioria, ritenendo

che questi si fondino su di un'interpretazione arbitraria del diritto

cantonale. Cita al riguardo alcune sentenze del Tribunale federale (DTF 107 Ib 289

consid. 8 e rinvii; STF 2C_767/2008 del 2 luglio 2009 consid. 3.3) che a suo

dire confermerebbero la propria tesi ricorsuale. Sostiene che i beni di uso

comune, come ad esempio le strade, essendo inalienabili e inedificabili - e

quindi privi di qualsiasi valore di mercato - non possano beneficare di alcun

aumento di valore che giustifichi il contestato tributo. D'altronde benché

l'imposizione di contributi di miglioria sia ammessa per i beni patrimoniali e

amministrativi, la legge non la prevede per i beni demaniali di uso comune; si

tratterebbe nello specifico di un silenzio qualificato del legislatore in linea

con quanto espresso sul tema dalla dottrina e dalla giurisprudenza, le quali

escluderebbero il sussistere di un vantaggio particolare per beni come i riali

e le strade. La ricorrente osserva poi che l'esecuzione di opere di

premunizione costituisce un compito fondamentale dell'ente pubblico, sancito a

livello pianificatorio da norme suscettibili di generare la responsabilità

delle autorità competenti; tuttavia, sempre a suo dire, nella STF 2C_767/2008

del 2 luglio 2009 il Tribunale federale avrebbe negato l'esistenza di un

vantaggio particolare nel caso in cui grazie alla realizzazione di un'opera di

premunizione il proprietario di un fondo si trovi liberato da possibili oneri

di risarcimento verso terzi. Sostiene inoltre che nella prassi cantonale non vi

sarebbero mai stati casi di imposizione di contributi di miglioria a carico di strade

pubbliche, a dimostrazione che il legislatore non abbia mai voluto assoggettare

questo tipo di beni; prassi che, quandanche la si volesse ritenere illecita,

siccome condivisa e pacifica, sarebbe vincolante per le relazioni tra Cantone e

Comuni. L'insorgente afferma infine che una strada pubblica, che viene costruita

secondo standard progrediti, dispone già delle necessarie protezioni da acque e

detriti.

3.2.

3.2.1. Anzitutto, come giustamente rilevato sia dalla ricorrente che dal Comune

resistente, il Tribunale federale ha da tempo stabilito che i beni del

patrimonio amministrativo di una corporazione di diritto pubblico possono

essere assoggettati a oneri preferenziali in favore di un altro ente pubblico (DTF

118 Ib 54 consid. 2b e 2c, 107 Ib 289 consid. 8a, 94 I 270 consid. 3; RDAT 1977

n. 70; STF 2C_1001/2020 consid. 2.4.3; Scolari,

Tasse e contributi di miglioria, n. 211; Scolari,

Diritto amministrativo, n. 477). Da un'opera pubblica possono infatti derivare

vantaggi di natura economica al proprietario di un fondo indipendentemente dal

fatto che il medesimo sia assoggettato alle leggi di mercato; non vi è dunque

plausibile ragione di ritenere a priori esenti i fondi appartenenti al

patrimonio amministrativo dell'ente pubblico dall'imposizione di contributi di

miglioria, sempreché sia realizzato il requisito dell'esistenza di un vantaggio

speciale (RDAT 1977 n. 70). Inoltre, quando il tributo è imposto in funzione

del vantaggio economico in senso lato che il fondo ritrae da un'opera pubblica,

un utile non meramente virtuale di natura economica si concretizza anche per i

fondi del patrimonio amministrativo di un ente pubblico. Anche questi infatti

devono essere urbanizzati per la loro edificazione e l'esecuzione di un'opera

pubblica può ridurre in modo apprezzabile gli oneri di manutenzione o di

esercizio di edifici o impianti del patrimonio amministrativo (DTF 107 Ib 289

consid. 8a). Garantendo la sicurezza di un bene amministrativo se ne protegge

l'esercizio e si risparmia all'ente pubblico il danno patrimoniale del

ripristino (DTF 118 Ib 54 consid. 2b, 107 Ib 289 consid. 8a; RDAT 1977 n. 70; Scolari, Tasse e contributi di miglioria,

n. 211).

D'altronde l'attuale legislazione cantonale va proprio in questa direzione. A

differenza della previgente legge sui contributi di miglioria dell'8 marzo

1977, che non conteneva specifiche disposizioni in merito, l'art. 5 cpv. 1 LCM

stabilisce ormai che anche gli enti pubblici, che traggono un vantaggio

particolare da un'opera, sono imponibili. Il messaggio del Consiglio di Stato n.

2826 del 13 giugno 1984 concernente una nuova legge sui contributi di miglioria

fa infatti esplicito riferimento alla possibilità di assoggettare al tributo in

parola i beni immobili facenti parte del patrimonio amministrativo di un ente

pubblico.

È vero che la dottrina e la giurisprudenza, nonché i materiali legislativi appena

citati si riferiscono in generale al patrimonio amministrativo, senza fare

alcun accenno ai beni di uso comune. Tuttavia non può essere seguita la

ricorrente laddove sostiene che da questo silenzio si possa dedurre che il

legislatore abbia inteso escludere quest'ultima categoria di beni dal campo di

applicazione della LCM. In primo luogo il chiaro testo di legge sancisce il

principio generale secondo cui anche gli enti pubblici sono imponibili senza

specificare per quali tipi di bene e ciò nonostante il messaggio governativo

faccia riferimento al patrimonio amministrativo (riprendendo letteralmente le

tesi giurisprudenziali sviluppate fino a quel momento). Va dunque osservato che,

se la volontà del legislatore fosse stata quella di limitare il prelievo di

contributi di miglioria al solo patrimonio finanziario e amministrativo,

escludendo pertanto i beni di uso comune, nella misura in cui esso stava

procedendo ad una modifica della previgente regolamentazione tesa appunto anche

a chiarire la possibilità di assoggettamento dei beni di proprietà degli enti

pubblici, ne avrebbe fatto esplicita menzione nella formulazione del disposto

di legge; ciò che invece non è avvenuto. Tutto questo conduce quindi a ritenere

che semmai la volontà del legislatore fosse quella di prevedere l'assoggettamento

al tributo in parola di tutti i fondi che traggono vantaggio, inclusi quelli

degli enti pubblici e senza riguardo alla loro classificazione.

A questo proposito si deve inoltre considerare che anche la giurisprudenza del

Tribunale federale va in sostanza in questa direzione. Benché nel caso

specifico si trattasse di beni di proprietà della Confederazione svizzera,

rispettivamente di suoi istituti, e prevalentemente di beni del patrimonio

amministrativo, il Tribunale federale ha più volte sottolineato come, ai fini

del prelievo di contributi di miglioria, determinante è unicamente stabilire se

vi sia o no nel caso concreto un vantaggio particolare per le proprietà

immobiliari del contribuente (DTF 118 Ib 54 consid. 2b, 107 Ib 289 consid. 8a;

RDAT 1977 n. 70).

Ora, in concreto non vi sono valide ragione per scostarsi da tale

giurisprudenza quando, come nel caso di specie, si è in presenza di beni del

demanio pubblico artificiale. Sia i fondi appartenenti al patrimonio

amministrativo, sia quelli di uso comune servono direttamente all'adempimento

di compiti pubblici, sono inalienabili fintanto che persiste la loro

particolare destinazione e soggiacciono entrambi in parte alle regole del

diritto pubblico e in parte a quelle di diritto privato. La distinzione

principale tra questi due tipi di beni consiste nelle possibilità di accesso date

al pubblico: se i beni di uso comune possono essere liberamente utilizzati da

chiunque conformemente alla loro destinazione rispettando i diritti altrui

(art. 9 della legge sul demanio pubblico del 18 marzo 1986; RL 720.100; cfr. Scolari, Diritto amministrativo, n. 530;

Thierry Tanquerel, Manuel de droit

administratif, Zurigo 2018, n. 188 e segg. e n. 198 e segg.), i beni appartenenti

al patrimonio amministrativo sono innanzitutto a disposizione

dell'amministrazione e l'accesso al pubblico è limitato dall'uso al quale gli

stessi sono destinati. In questo senso si distingue tra beni che sono

utilizzati dagli agenti pubblici e ai quali gli amministrati hanno accesso solo

in quanto necessario all'espletamento del compito pubblico (ad esempio gli

uffici dell'amministrazione) e quelli che sono regolarmente utilizzati dagli

amministrati, o da alcune categorie di questi, con l'intervento di agenti

pubblici (ad esempio scuole, ospedali e istallazioni sportive; Tanquerel, op. cit., n. 194); è d'uopo

osservare che l'uso da parte del pubblico dei beni di uso comune, come le

strade, non differisce più di quel tanto da quello di alcuni beni

amministrativi che, a determinate condizioni, sono comunque accessibili a un

numero indeterminato di utenti (ad esempio le piscine o le biblioteche). Orbene

tale distinzione non permette di concludere che, ai fini dell'imposizione di

contributi di miglioria, vi sia una sostanziale differenza tra queste categorie

di beni pubblici. In ogni caso, se c'è una differenza, la stessa non appare

tale da giustificare l'esenzione a priori dei beni di uso comune, poiché

l'accesso in linea di principio illimitato e gratuito a tali beni non esclude

che queste proprietà possano trarre beneficio dalla realizzazione di

determinate opere pubbliche. La loro specifica destinazione e le modalità d'utenza

da parte del pubblico, così come pure le possibilità di sfruttamento, dovranno

per contro, di volta in volta, essere presi in considerazione al fine di determinare

se e in che misura si sia in presenza di un vantaggio particolare, suscettibile

di giustificare il prelievo di contributi di miglioria.

Nulla muta al riguardo il fatto che nessun Comune, né il Cantone, avrebbe mai

imposto contributi di miglioria sulle strade pubbliche. Anzitutto, sebbene in un

caso concernente un altro Comune e nonostante la questione sia tutt'ora aperta

dal profilo materiale, a questo Tribunale è noto che nei confronti del Cantone

siano già state avanzate analoghe pretese (STA 52.2015.229 del 22 dicembre

2017). Ad ogni modo poi, quandanche così fosse e si volesse ritenere che una

pratica - illegale - si sia instaurata in tal senso, il Cantone non potrebbe

ancora pretendere di essere per questo esentato, atteso che il suo mancato

assoggettamento comporterebbe una lesione del principio della parità di

trattamento rispetto agli altri proprietari di fondi che traggono anch'essi un vantaggio

particolare dall'opera pubblica e vengono di conseguenza imposti con contributi

di miglioria.

3.2.2. In concreto si tratta dunque di stabilire se i fondi di proprietà del

Cantone, e meglio le due strade cantonali di cui ai mappali __________ e __________

di __________ (__________), abbiano o no tratto vantaggio dalle opere eseguite

dal Comune di __________. A tal proposito si deve preliminarmente considerare

che, in materia di contributi di miglioria, il vantaggio che determina l'inclusione

di un fondo o di un comparto nel perimetro di imposizione deve adempiere due

requisiti fondamentali: essere "particolare" e di natura "economica".

Il vantaggio è "particolare" se concerne una cerchia ben determinata

di interessati, che traggono un beneficio specifico decisamente maggiore di

quello di cui fruisce in genere la collettività grazie all'attività dell'ente

pubblico. È poi "economico" se è realizzabile, ossia se può essere

convertito in denaro (STF 2P.75/2006 del 19 ottobre 2006 consid. 4.2 e rinvii).

Per giurisprudenza consolidata un intervento di premunizione è un'opera per la

quale possono essere prelevati contributi di miglioria (art. 3 cpv. 1 lett. b

LCM) in quanto è suscettibile di apportare vantaggi particolari ai fondi

adiacenti (STF 2C_767/2008 del 2 luglio 2009 consid. 4.3; STA 52.2012.289 del

17 maggio 2013 consid. 4.2); vantaggio - presunto - che consiste segnatamente

nella soppressione o riduzione di un pericolo o di un danno che comporta dunque

l'eliminazione, anche solo parziale, di inconvenienti o oneri (art. 4 cpv. 1

lett. c LCM) quali la soppressione di pericolo come la caduta sassi, le

valanghe, gli allagamenti e le alluvioni e, di conseguenza, nel miglioramento

dello stato di sicurezza della zona (art. 4 cpv. 1 lett. b LCM; STF 2C_767/2008

del 2 luglio 2009 consid. 4.3; Scolari, Tasse

e contributi di miglioria, n. 271). In quest'ambito si può parlare di opere che

impediscono la diminuzione dei valori esistenti in quanto volte alla loro

conservazione (Scolari, Tasse e

contributi di miglioria, n. 203 e, in particolare, n. 272 ove l'autore afferma

che devono essere inclusi nel perimetro di imposizione tutti i fondi protetti

dalle opere di premunizione, comprese le strade). La presunzione legale sarà

pertanto difficilmente reversibile nel suo principio: contestabili saranno

semmai i criteri di imposizione e l'ammontare del contributo (Scolari, Tasse e contributi di

miglioria, n. 203 in fine).

Tornando al caso in esame, dagli atti di causa emerge che il Comune di __________

ha eseguito nel quartiere di __________ una serie di interventi e di opere

necessarie alla messa in sicurezza dei corsi d'acqua che scorrono a valle lungo

le pendici del __________ e meglio opere di ritenzione del materiale detritico

(camere di trattenuta e murature in sassi) e opere idrauliche (consolidamento

delle sponde in massi ciclopici e potenziamento dei tratti incanalati con

insufficienze idrauliche; cfr. doc. 8, allegato B). I mappali n. __________ e n.

__________ di proprietà del Cantone sono occupati da due strade che intersecano

Fatti

i suddetti riali e dal profilo pianificatorio essi erano stati inizialmente

inseriti in zona di pericolo medio o debole d'inondazioni, erosioni di sponde e

flussi detritici. In seguito agli interventi realizzati dal Comune tali

pericoli sono stati eliminati o ridotti (cfr. doc. 9, allegato C, carte dei

pericoli), ciò che implica, di tutta evidenza, che le opere di premunizione

eseguite hanno influito in modo marcato sulla sicurezza dei due fondi ed

eliminato o ridotto inconvenienti e oneri nella misura in cui, quantomeno i

costi di ripristino in caso di danni cagionati da eventi naturali, vengono così

risparmiati. Poco importa in questo senso che le strade cantonali siano già

dotate di impianti di sicurezza, opere di protezione esterne e di raccolta e

evacuazione delle acque e quindi fossero già, almeno in parte, protette dai

danni causati da eventi naturali; anzitutto nonostante vi fossero già tali

elementi di protezione, come visto, le strade in svariati punti presentavano

zone di pericolo di alluvione medio/basso, rischi ridotti se non annullati

dall'intervento comunale; ad ogni modo poi le misure tecniche adottate

nell'ambito della costruzione delle strade non sono minimamente comparabili

alle opere di premunizione eseguite dal Comune.

Ne discende pertanto che a ragione

la precedente istanza di giudizio ha confermato l'inserimento nel

perimetro di imposizione dei due sedimi stradali in parola.

4. Appurato che le

proprietà cantonali sopra citate hanno effettivamente tratto beneficio dalle

opere di premunizione realizzate dal Comune di __________, occorre a questo

punto verificare se la loro imposizione sia avvenuta tenendo correttamente conto

dell'effettivo vantaggio particolare che ne è derivato.

4.1. Il metodo di riparto della quota di contributi a carico dei proprietari è

illustrato nella relazione tecnica annessa al prospetto (doc. 6) e il Tribunale

di espropriazione ne ha riassunto il meccanismo al considerando 6.2 della

sentenza impugnata. Da questo profilo emerge anzitutto che le spese

determinanti sono suddivise per intervento. Il comprensorio di imposizione

comprende tutti i mappali che risultano coinvolti da potenziale pericolo, sulla

base delle carte dei pericoli di alluvionamento e di flusso detritico fatte

allestire dal Comune, le quali attribuiscono i differenti gradi di rischio

secondo una combinazione dell'intensità del potenziale evento e della sua

probabilità di accadimento. Per ogni singolo mappale viene considerata la

superficie teorica massima interessata dai potenziali pericoli alla quale vengono

applicati dei fattori di adeguamento in funzione del grado di pericolo

esistente prima dell'intervento pubblico e del rischio residuo dopo

l'esecuzione delle opere, ciò che permette dunque di tener conto dell'ampiezza

in mq delle superfici risanate. Vengono poi considerati due fattori di

correzione basati sull'edificabilità e sull'indice di sfruttamento del fondo. Il

fattore zona edificabile (fe) esprime il grado di importanza che

riveste l'edificabilità o l'inedificabilità di ogni mappale e permette di

considerare che i fondi siti in zona edificabile sono quelli che traggono più

vantaggio dalle opere di premunizione, per cui a questi si applica il fattore

di correzione 1.00 (ad eccezione dei mappali boschivi). I coefficienti variano poi,

per le proprietà site in zona non edificabile, a seconda che vi siano edifici

abitati o no (fattori 0.50 e 0.05) sino ad arrivare a un fattore zero per i

fondi non edificati fuori zona edificabile. Alle strade, in considerazione

dell'importanza che riveste la praticabilità delle vie di comunicazione, sono

stati assegnati dei valori virtuali corrispondenti a 1.00 se la strada serve

una zona edificabile, rispettivamente di 0.05 se serve una zona non edificabile.

Il fattore indice di sfruttamento (fis) permette invece di ponderare

ulteriormente il peso di ogni proprietà in funzione delle diverse zone di

utilizzazione e, di riflesso, delle concrete possibilità di sfruttamento. Per

quanto qui di interesse, ai mappali in zona residenziale viene assegnato un

coefficiente pari all'indice di sfruttamento derivante dalle norme di

applicazione del Piano regolatore (fattori da 1.00 a 0.40); per la zona di

edifici e attrezzature di interesse pubblico (EP-AP) la relazione tecnica si

limita a indicare che il fattore dipende dalle diverse tipologie di zona; per

la zona forestale, quella agricola e fuori zona edificabile il fattore è infine

0.20. Alle strade si applica invece un valore virtuale di 1.00.

4.2. Orbene, nel dettaglio, per il fattore fe si rileva che la

differenza tra il coefficiente 1.00, applicato alle strade che servono una zona

edificabile, e quello di 0.05, per le vie che collegano le zone non edificabili,

è molto ampia e la spiegazione fornita al riguardo dal Tribunale di

espropriazione per giustificare questa grande differenza è invero poco soddisfacente.

La precedente autorità di giudizio ha infatti ritenuto che ciò si

giustificherebbe per il fatto che una strada che serve una zona edificabile,

oltre che a garantire l'accessibilità ai terreni, grazie alle sue

infrastrutture (quali le canalizzazioni) migliora lo stato di urbanizzazione

dei fondi e crea pertanto le premesse per la loro edificazione; vi sarebbero

inoltre differenze quanto al grado di lavorazione e finitura. Seppur in parte

condivisibile, il ragionamento esposto non considera tuttavia che anche le

strade che servono le zone non edificabili possono disporre di infrastrutture

quali le canalizzazioni e possono avere il medesimo grado di lavorazione e

finitura di quelle in zona residenziale; inoltre anche le zone non edificabili

necessitano di essere collegate alla rete stradale, ed eventualmente alle sue

infrastrutture, per essere sfruttate (ad esempio un terreno agricolo destinato

alla viticoltura). Le strade pubbliche d'altronde, a livello pianificatorio,

non vengono classificate in base dell'azzonamento dei sedimi da esse servite,

ma piuttosto secondo la loro funzione; esse sono inserite a Piano del traffico

quali strade, distinguendo a seconda che si tratti di autostrade, strade

principali, di collegamento, di raccolta o di servizio, suddivisione che, ai

sensi della LCM, serve piuttosto a definire se le medesime costituiscano delle

opere di urbanizzazione generale o particolare. Tale distinzione, inoltre, non

attiene al concetto di vantaggio particolare - né tanto meno alle possibilità edificatorie

- che i fondi imposti, in questo caso le due strade, traggono dalle opere

pubbliche, ma si riferisce alla funzione che tali proprietà acquisterebbero per

rapporto ai fondi ad esse collegati. Va poi rilevato che, in concreto, alle due

strade cantonali è stato applicato il fattore 1.00 e questo malgrado che per

alcuni interventi sia stato indicato nelle tabelle di calcolo dei contributi

che almeno una parte della superficie interessata non era attribuita alla zona

edificabile (cfr. doc. 7, allegato A interventi 1.5B e 3.4). Nessuna

spiegazione è stata fornita al riguardo dalle precedenti istanze, con il che

non è dato di sapere se vi sia una ragione che giustifichi tale modo di

procedere. La questione, invero non di poco conto, non merita tuttavia di

essere ulteriormente approfondita, poiché il fattore fe 1.00 non può

comunque essere confermato. L'autorità comunale, infatti, ha in questo modo

equiparato la situazione dei fondi siti in zona edificabile con le strade

pubbliche allorché tra questi due tipi di proprietà vi sono sostanziali

differenze che non possono essere ignorate nell'ambito dell'imposizione di

contributi di miglioria. Come visto nel considerando precedente, le strade sono

beni di uso comune e pertanto esse sono inedificabili, sicuramente non al pari

dei terreni destinati a tale scopo, e non hanno un valore di mercato; benché esse

traggano un vantaggio dalle opere di premunizione eseguite dal Comune, il

beneficio non si configura come un incremento del valore venale del bene. Per i

fondi edificabili, invece, oltre che eliminare gli inconvenienti e gli oneri

dovuti ad eventi naturali, la miglior protezione del territorio permette di

conservare le possibilità edificatorie e, di riflesso, di aumentare il valore

della proprietà atteso che un fondo non esposto a pericoli, o esposto in

maniera limitata, è commercialmente più attrattivo di una proprietà a rischio

di esondazioni. Va poi rilevato che per i fondi non edificati siti in zona non

edificabile è stato previsto un fattore di correzione di 0.00; ciò implica che

tali proprietà, secondo l'ente impositore, non traggono alcun vantaggio dalla

realizzazione delle opere di premunizione a causa dell'impossibilità di

costruire sul fondo. Per le strade per contro, l'autorità comunale non ha tenuto

in considerazione i limiti edificatori e le ha imposte al pari dei terreni edificabili.

Lo stesso discorso vale per il fattore fis, dove addirittura risulta

che le strade hanno un coefficiente di correzione 1.00, ovvero maggiore delle

zone residenziali (al pari unicamente con la zona di nucleo, nonostante le NAPR

non prevedano affatto per questa un simile indice di sfruttamento e benché sia

ben noto che tali zone soffrono di particolari limiti quanto alle possibilità

di sfruttamento, cfr. art. 45 NAPR). A titolo di esempio, un fondo posto in

zona residenziale speciale, sul quale dunque può essere costruito un edificio

di almeno cinque piani (art. 46 cpv. 1 lett. e NAPR), ha un indice di

sfruttamento, e dunque un fattore di correzione fis, pari a 0.60. I

beni di uso comune, così come i beni amministrativi degli enti pubblici, sono

destinati all'adempimento di compiti di diritto pubblico; a differenza dei beni

amministrativi poi, il demanio pubblico artificiale comprende quelle opere

create e/o vincolate dallo Stato per servire ad un uso collettivo, in linea di

principio, in maniera libera, uguale e gratuita per tutti. Le strade di

conseguenza non dispongono di alcun indice, sia esso di sfruttamento o di

edificabilità, poiché la specifica destinazione di questi manufatti impedisce

che siano applicabili loro tali concetti. Va pertanto considerato che per le strade

difficilmente si può supporre una possibilità di miglior utilizzo e che

l'accesso generale da parte del pubblico rappresenta in questo caso un limite

alle possibilità di sfruttamento atteso che il Cantone è tenuto a garantire che

le vie di comunicazione siano utilizzabili in sicurezza. D'altra parte, va in

specie scisso quello che è l'interesse - di carattere pubblico e dunque di cui

non beneficia il Cantone quanto piuttosto l'utenza - all'esistenza di una rete

viaria efficiente, funzionale e capillare, dal vantaggio che invece il Cantone

trae dalle opere di premunizione e che si concretizza con il risparmio dei

costi dovuti a possibili danni causati da eventi naturali.

Ciò appare ancor più iniquo se si considera che il Comune ha trattato

differentemente gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico; nella

tabella di calcolo dei contributi (doc. 7, allegato A) si può infatti evincere

che per l'intervento n. 1.4 sono stati imposti quattro fondi (mappali n. __________,

__________, __________ e ____________________ attribuiti a tale utilizzazione, ai

quali è stato applicato un coefficiente fis di 0.50. Benché i

fattori per queste particolari zone non vengano espressamente definiti nella

relazione tecnica, si può ragionevolmente ritenere che a questi mappali sia

stato applicato un coefficiente ridotto che tenga in considerazione la loro destinazione

di interesse pubblico.

Quanto visto non significa che si debba sottovalutare il vantaggio che questo

tipo di opere di premunizione determina anche per i sedimi stradali; è infatti

innegabile che la soppressione del rischio di danni causati alla strada e

dunque dell'onere del ripristino non è certo un beneficio da poco e sicuramente

risulta maggiore di quello tratto da altri fondi, come ad esempio le aree boschive.

Ad ogni modo, la decisione dell'Autorità comunale, di ritenere le strade maggiormente

avvantaggiate dalle opere di premunizione in concreto eseguite rispetto ai

fondi edificabili, attribuendo alle prime un fattore ben superiore rispetto ai

coefficienti applicati ai secondi, senza dunque tenere in debita considerazione

i chiari limiti di sfruttamento dettati dal tipo particolare di utilizzo e

dall'evidente interesse pubblico che le vie di comunicazione rappresentano, non

può essere tutelata.

Se, come visto, l'inalienabilità e l'inedificabilità dei beni di uso comune, la

destinazione a scopi di pubblico interesse e l'accesso al pubblico non

attengono alla questione dell'assoggettamento, ovvero all'esistenza di un

vantaggio particolare, una distribuzione della quota imponibile - equilibrata e

rispettosa del principio della parità di trattamento - esige per contro la

tenuta in debita considerazione delle peculiarità di questi fondi, ciò che l'Autorità

comunale non ha fatto essendosi limitata ad attribuire alle strade i

coefficienti massimi previsti per entrambi i fattori di correzione. Per tale

ragione, l'operato del Municipio di __________ si rivela lesivo del principio

di parità di trattamento e non può essere condiviso.

Sulla scorta delle considerazioni che precedono, le decisioni di imposizione

relative ai mappali n. __________ e n. __________ risultano viziate. Esse

devono essere annullate e l'incarto retrocesso al Municipio affinché ricalcoli

i contributi fondandosi su di un piano di ripartizione ossequioso dei principi

legali e costituzionali applicabili in

materia.

5. 5.1. Visto

quanto precede, il ricorso deve essere parzialmente accolto e il giudizio

avversato annullato. Gli atti sono retrocessi

al Municipio affinché proceda ad allestire un nuovo calcolo dei

precitati contributi ai sensi dei considerandi.

5.2. La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico della Repubblica e

Stato del Cantone Ticino e del Comune di __________, entrambi intervenuti in

causa a difesa dei propri interessi finanziari, in ragione di 1/2 ciascuno

(art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili alle parti, non avendone

fatto richiesta.

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

parzialmente accolto.

Di conseguenza:

1.1. la decisione 30.2016.48 del 24

settembre 2018 del Tribunale di espropriazione e quella da essa tutelata del 19

agosto 2016 del Municipio di __________ sono annullate;

1.2. gli atti sono retrocessi al

Municipio di __________ affinché proceda a ricalcolare ai sensi dei considerando

i contributi di miglioria dovuti dal Cantone relativamente ai mappali __________

e __________ di __________ (__________).

Considerandi

2.

La tassa di giustizia e le spese, di complessivi

fr. 1'000.-, sono poste in ragione di

1/2 ciascuno a carico delle parti.

Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera