Docente di scuola professionale. Passaggio al nuovo sistema retributivo. Distinzione tra titolo di studio accademico (terziario A) e professionale superiore (terziario B). Parità di trattamento

Incarto n.

52.2018.499

Lugano

7

febbraio 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo

sul ricorso del 25 ottobre 2018 di

RI

1

contro

la decisione del 26 settembre 2018 (n. 4487) del

Consiglio di Stato che le ha attribuito la nuova funzione di docente SP con

titolo terziario B e l'ha iscritta nella classe 8 dell'organico con 12

aumenti;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. RI 1 è docente di

contabilità analitica e finanziaria nelle scuole professionali secondarie del

Cantone.

B. L'11 aprile 2016

il Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale

della vLStip, con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella

gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di

retribuzione.

La nuova legge sugli stipendi è stata approvata dal Gran Consiglio il 23

gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 (LStip; RL 173.300), con

abrogazione della precedente.

C. Con comunicazione del

5 ottobre 2018 la Sezione amministrativa Dipartimento dell'educazione, della

cultura e dello sport (DECS) ha informato RI 1 che il Governo, con decisione

del 26 settembre 2018, le aveva attribuito la nuova funzione di docente SP con

titolo terziario B e l'aveva iscritta nella classe 8 dell'organico con 12

aumenti.

D. Contro la predetta

risoluzione, RI 1 è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo

chiedendo un aumento di classe salariale con effetto retroattivo al 1° gennaio

2017. La ricorrente sostiene che la sua classificazione come docente SP con

titolo terziario B non sia confacente al suo diploma federale di esperta in

finanza e controlling. Dal 1° gennaio 2017, infatti, la Segreteria di Stato per

la formazione, la ricerca e l'innovazione (SEFRI) avrebbe collocato tale titolo

nel livello 8 del quadro nazionale delle qualifiche di formazione professionale

(QNQ). Livello che equivarrebbe a quello di un dottorato. A giudizio dell'insorgente

il titolo di studio non rientrerebbe più nella definizione di "terziario

B" e la sua personale classificazione andrebbe pertanto adeguata di

conseguenza.

E. All'accoglimento

del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato per il tramite della Sezione

amministrativa. Esso ha confermato la correttezza della classificazione

dell'insorgente nell'ottava classe salariale. Indipendentemente dal livello

assegnato dalla SEFRI al titolo di studio di cui dispone l'insorgente, il

medesimo rientra tra i diplomi di livello terziario B, ossia facenti parte del

settore della formazione professionale. Nulla permetterebbe per contro di

annoverare tale diploma tra quelli del livello terziario A, che comprende

titoli accademici (bachelor, master, dottorato).

F. Con la replica,

la ricorrente ha ammesso che il suo diploma rientra nell'ambito della

formazione professionale (settore terziario B). A suo avviso, tuttavia, essendo

un titolo di alto livello che presuppone una solida esperienza professionale,

il medesimo meriterebbe di essere equiparato (se non addirittura preferito) a

un titolo accademico, puramente nozionistico. La miglior retribuzione dei

docenti in possesso di un diploma universitario non sarebbe giustificata,

ritenuto che anche il titolo di studio in discussione permette di accedere

all'insegnamento nei profili di maturità delle scuole professionali cantonali.

G. Con la duplica,

l'autorità di nomina ha difeso la legittimità del differente trattamento

retributivo tra docenti in possesso di un titolo accademico, a cui il

regolamento concernente le funzioni e le classificazioni dei dipendenti dello

Stato dell'11 luglio 2017 (RClass; RL 173.310) riserva la classe 9, e quelli

che dispongono di un diploma professionale, collocati in classe 8. La

distinzione sarebbe perfettamente sostenibile in considerazione del diverso e

più lungo percorso formativo che normalmente caratterizza uno studio a livello

accademico, sia delle competenze generali acquisite.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art.

40 cpv. 1 LStip in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge

sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995

(LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente è certa (art. 65

cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm;

RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile

in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria

(art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti.

Considerandi

2.

A norma

dell'art. 2 cpv. 1 LStip l'elenco delle funzioni e la relativa classificazione

degli impiegati dello Stato e dei docenti sono stabiliti dal Consiglio di

Stato, d'intesa con le autorità di nomina competenti ai sensi dell'art. 2 cpv.

1.

LORD per quanto attiene al loro personale, mediante regolamento basato, di

principio, sulla valutazione analitica di ogni singola funzione.

Per i docenti cantonali, precisa l'art. 45 cpv. 2 del regolamento dei

dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017 (RDSt; RL 173.110), la classe di

stipendio è proposta al Consiglio di Stato dalla Sezione amministrativa del

DECS tenuto conto della formazione e dell'esperienza nell'ambito formativo e/o

professionale.

Il RClass costituisce la pianta organica e stabilisce la classe di stipendio

prevista per ogni singolo posto di lavoro. Per quanto attiene ai docenti di

scuola professionale, esso distingue tra docente SP con titolo accademico (BA o

MA), collocato in classe 9, docente SP con titolo terziario B, a cui è

assegnata la classe 8 e infine docente SP senza titolo, in classe 7.

3.

3.1. Il sistema formativo svizzero, dopo le scuole

dell'obbligo, prevede da una parte la formazione professionale e dall'altra

quella basata su scuole di cultura generale. Entrambi i percorsi comprendono un

livello secondario e un livello terziario. Quest'ultimo è suddiviso nel livello

terziario A, ossia le scuole universitarie, e nel livello terziario B, vale a

dire la formazione professionale superiore.

Al primo (livello terziario A) si accede dopo aver conseguito una maturità

liceale, specializzata o professionale, mentre al secondo hanno accesso i

professionisti con un attestato federale di capacità o un titolo equivalente e

con una pluriennale esperienza professionale (cfr. i siti

https://www.ch.ch/it/formazione-superiore; https://sistemaeducativo.educa.ch).

Il diploma federale di esperto in finanza e controlling è annoverato tra i

titoli della formazione professionale superiore di cui all'allegato

dell'ordinanza della SEFRI relativa all'elenco dei titoli della formazione

professionale classificati nel Quadro nazionale delle qualifiche per i titoli

della formazione professionale dell'11 maggio 2015 (RS 412.105.12). Lo stesso

si ottiene superando un esame professionale federale a cui sono ammessi i

candidati che, alternativamente:

a. sono in possesso

di un attestato professionale federale e possono comprovare una pratica

professionale di cinque anni;

b. dispongono di un

diploma professionale superiore o hanno completato con successo una scuola

professionale superiore e possono comprovare una pratica professionale di tre

anni;

c. oppure hanno

completato con successo gli studi (bachelor) in una scuola universitaria o in

una scuola universitaria professionale e possono comprovare una pratica

professionale di due anni (cfr. il sito https://www.examen.ch).

3.2

Il diploma di

esperto in finanza e controlling è classificato tra i titoli di formazione

professionale superiore. Questo fatto e le condizioni di ammissione al relativo

esame non lasciano dubitare che lo stesso fa parte del settore di formazione

terziario B. D’altra parte la ricorrente stessa lo ha ammesso.

4.

Resta da

esaminare se, per ragioni deducibili dal principio della parità di trattamento,

la ricorrente meriti di essere inserita nella stessa classe dei docenti in

possesso di un titolo accademico. A giudizio della medesima, il diploma di

esperto in finanza e controlling sarebbe equiparabile, se non addirittura

preferibile, a una laurea rilasciata da un istituto universitario. A parità di

compiti, una miglior retribuzione non si giustificherebbe.

Opponendosi alle tesi dell'insorgente, il Governo ha evidenziato il diverso e

più lungo percorso formativo che normalmente caratterizza uno studio a livello

accademico, nonché le competenze generali acquisite. Lo studio universitario,

ha soggiunto, costituisce una formazione teorica di regola a tempo pieno

sull'arco di più anni e offre un bagaglio metodologico e scientifico di ampio

respiro. Inoltre, ha considerato che gli accademici accedono al mondo del

lavoro più tardi rispetto a chi ha conseguito una formazione professionale.

4.1

Per prassi costante, il principio della parità di trattamento, garantito

in termini generali dall'art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale del 18 aprile

1999.

(Cost.; RS 101), non permette di fare, tra casi simili, distinzioni che

nessun fatto importante giustifica o

di sottoporre ad un regime identico situazioni che presentano tra di loro delle

differenze rilevanti e di natura tale da rendere necessario un trattamento

diverso. Le situazioni paragonate non devono necessariamente essere identiche

sotto ogni aspetto, la loro similitudine va

stabilita per quel che riguarda i fatti pertinenti per la decisione da prendere

(DTF 140 I 201 consid. 6.5.1, 129 I 113 consid. 5.1, 125 II 345 consid.

10b, 124 II 193 consid. 8d/aa, 121 I 104 consid. 4a; RDAT

I-1997 n. 10 consid. 3a; Jörg Paul Müller, Die Grundrechte der

schweizerischen Bundesverfassung, II ed., Berna 1991, pag. 239; Beatrice Weber-Dürler, Zum Anspruch auf

Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung, ZBl 2004, pag. 1 seg.).

4.2

Nei rapporti di pubblico impiego, l'art. 8 cpv. 1 Cost. esige che i

dipendenti che svolgono lo stesso lavoro percepiscano la stessa retribuzione.

Agli enti pubblici è per principio riconosciuto un ampio margine discrezionale

nell'allestimento degli ordinamenti retributivi. L'autorità di ricorso deve

allora imporsi un certo riserbo quando si tratta non soltanto di paragonare due

categorie d'aventi diritto ma di giudicare un intero sistema di rimunerazione

per evitare il rischio di creare nuove disuguaglianze (DTF 129 I 161 consid.

3.2, 123 I 1 consid. 6b; STF 8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 5.2). Nel

rispetto del divieto d'arbitrio e del principio di uguaglianza, fra i molti

fattori che caratterizzano l'attività del singolo funzionario gli enti pubblici

possono scegliere gli aspetti che ritengono maggiormente qualificanti per

definirne la retribuzione (DTF 141 II 411

consid. 6.1.1, 131 I 105 consid. 3.1 con riferimenti, 129 I 162 consid. 3.2,

125.

I 71 consid. 2c/aa; STA 52.2016.541/543-545 del 18 settembre 2017

consid. 2). Censurabili sono soltanto le

distinzioni che, non fondandosi su motivi oggettivi e pertinenti, non appaiono

ragionevolmente sostenibili (STA 52.2012.184 del 28 novembre 2013 consid. 4.1; Vincent

Martenet, L'égalité de rémunération dans la fonction publique, AJP/PJA 1997, pag. 825

seg.). Per costante giurisprudenza, l'art. 8 Cost. non risulta violato

quando differenze di stipendio dipendono da motivi oggettivi quali

l'età, l'anzianità di servizio, l'esperienza, gli oneri familiari, le

qualifiche, il tipo e la durata della formazione, il tempo di lavoro, le

prestazioni, il tipo di mansioni oppure il grado di responsabilità del

dipendente (DTF 141 II

411.

consid. 6.1.1, 139 I161 consid. 5.3.1, 138 I 321 consid. 3.3, 131 I

105, consid. 3.1, 123 I 1 consid. 6c). In particolare, il Tribunale federale ha

ritenuto ammissibile retribuire in maniera diversa due categorie di insegnanti

a dipendenza della loro formazione (DTF 123 I 1 consid. 6e); ciò anche nel caso

in cui diplomi di livello equivalente sono ottenuti in esito a percorsi

formativi diversi (2P.228/2004 del 10 marzo 2005 consid. 4.3 in cui è stata

tutelata la minor retribuzione dei docenti in possesso di un titolo di

ingegnere rilasciato da una scuola universitaria professionale rispetto a

quelli in possesso di una laurea universitaria).

4.3

Come detto, per i docenti di scuola professionale il Consiglio di Stato ha

stabilito nel RClass retribuzioni differenti collocando in classe 9 quelli in

possesso di un titolo di studio accademico e in classe 8 quelli provvisti di un

diploma del settore professionale. Esso, facendo uso dell'ampio potere di

apprezzamento riservatogli in questo ambito, ha pertanto posto quale requisito

per accedere alla classe di stipendio 9 il conseguimento di una formazione

universitaria, senza badare al livello della stessa (bachelor, master,

dottorato).

Ora, se è vero che la SEFRI ha classificato il diploma federale di esperto in

contabilità e controlling al livello 8, ossia il più alto secondo il quadro

nazionale delle qualifiche per la formazione professionale

(QNQ), ciò non significa ancora che il medesimo possa essere paragonato

a un diploma accademico. Il fatto che il titolo in possesso della ricorrente

presupponga determinate competenze, che sono state riconosciute dalla SEFRI, e

permetta pure di accedere all'abilitazione all'insegnamento in vista del

conseguimento della maturità professionale federale non porta ad altra

conclusione.

Le motivazioni addotte dal Governo a sostegno della distinzione tra titoli

professionali e accademici sono d'altronde sostenibili e possono essere seguite

per giustificare il diverso trattamento della ricorrente rispetto ai docenti

provvisti di un titolo di studio universitario. È vero infatti che lo studio a

livello accademico è normalmente più lungo, offre un bagaglio culturale più

solido e presuppone una formazione teorica a tempo pieno di alcuni anni.

È pure indubbio che gli accademici accedono al mondo del lavoro più tardi

rispetto a chi ha conseguito studi professionali. La distinzione fondata sul

tipo di formazione (professionale o accademico) - senza riguardo né al livello

del diploma né all'esperienza professionale - deriva da motivi oggettivi e

permette di riservare classi salariali diverse alle due categorie di docenti

citate. L'inserimento della ricorrente nella classe 8 dell'organico non viola

quindi la parità di trattamento.

5.

Visto

quanto precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta

a carico della ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico della ricorrente a cui sarà

restituito l'anticipo versato in eccesso.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;

RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1

lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera