Contributo sostitutivo per posteggi. Restituzione.

Incarto n.

52.2018.511

Lugano

25

agosto 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliere:

Federico Lantin

statuendo

sul ricorso del 30 ottobre 2018 del

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la risoluzione del 26 settembre 2018 (n. 4417) del

Consiglio di Stato che accoglie parzialmente l'impugnativa inoltrata da CO 1

avverso la decisione del 19 aprile 2018 con cui il Municipio di Gravesano ha

respinto la sua domanda di esentarlo parzialmente dal pagamento, fissato al

momento del rilascio della licenza edilizia del 5 novembre 2015, del contributo

sostitutivo per la mancata formazione di tre posteggi ai mapp. __________ e __________

di quel Comune;

ritenuto, in

fatto

A. a. CO 1, qui

resistente, è proprietario dei mapp. __________ e __________ del Comune di

Gravesano, assegnati dal vigente piano regolatore alla zona nucleo del

villaggio (NV). Su ciascun fondo, sorge uno stabile residenziale.

b. Nel medesimo Comune,

a monte di tali sedimi, è ubicato il mapp. __________, pure di proprietà di CO

1, assegnato alla zona residenziale estensiva (R2). Sul terreno sorge una costruzione

con tettoia esterna e ampio giardino.

c. Il 26 giugno 2015, CO

1 ha presentato al Municipio una domanda di costruzione per la ristrutturazione

e l'ampliamento delle abitazioni presenti ai mapp. __________ e __________.

d. Il 16 ottobre 2015, i

Servizi generali del Dipartimento hanno preavvisato negativamente il progetto

(avviso n. 93869), con riferimento alla realizzazione dei tre posteggi previsti

nella domanda di costruzione.

Tenuto conto

dell'avviso (negativo) cantonale, il 26 ottobre 2015 l'istante in licenza ha pertanto

presentato una variante di progetto, che prevedeva l'eliminazione dei tre

posteggi.

e. Il 5 novembre 2015,

il Municipio ha rilasciato ad CO 1 il permesso richiesto, poi passato in

giudicato, subordinandolo, tra le altre, alla seguente condizione:

Con lo stralcio dei 3 posteggi - conformemente

all'art. 53 NAPR - è richiesto il pagamento di un contributo sostitutivo

parcheggi, ammontante a CHF 10'500.- (3'500.-/posto auto).

f. Ricevuta la fattura

relativa al citato contributo sostitutivo, con scritto del 28 marzo 2018 CO 1 ha

comunicato al Municipio di avere a disposizione per gli inquilini degli

immobili siti ai mapp. __________ e __________, due posti auto, tettoia e

garage al mapp. __________, di modo che a mancare sarebbe un unico posto

auto.

g. Con decisione del 19

aprile 2018, il Municipio ha respinto la richiesta finalizzata (implicitamente)

ad ottenere l'esenzione dal versamento del citato contributo sostitutivo per

quanto concerne due posteggi, motivando il rifiuto, oltre che con la distanza

ed il notevole dislivello che separa i fondi, con il fatto che i mapp. __________

e __________ si trovano in una zona differente (nucleo), rispetto al mapp. __________

(residenziale estensiva R2).

B. Con giudizio del 26

settembre 2018, il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto l'impugnativa

inoltrata da CO 1 avverso il provvedimento municipale, riformandolo nel senso di

concedergli l'esonero dal pagamento del contributo per due posteggi, per

complessivi fr. 7'000.-, e confermandolo per il resto (contributo sostitutivo di

fr. 3'500.- per un parcheggio mancante).

Anzitutto, il Governo

ha ritenuto che i posteggi ubicati al mapp. __________ si trovassero ad una

distanza utile dai mapp. __________ e __________, posto che i fondi distano

tra loro all'incirca 190 m, ovvero ca. 2 minuti di percorrenza a piedi, con un

dislivello di 25 m e sono collegati da una strada carrabile. L'Esecutivo

cantonale ha inoltre reputato irrilevante il fatto che i fondi si trovassero in

zone differenti (nucleo/residenziale estensiva R2), dato che la destinazione

d'uso delle zone in questione sarebbe la medesima (residenza primaria nella

misura di 1/2 della superficie utile lorda). Da qui la decisione di esonerare l'astretto

dall'obbligo di pagamento del contributo sostitutivo per due posteggi. Il

Governo ha invece respinto il ricorso, nella misura in cui chiedeva una

riduzione dell'importo del contributo sostitutivo per il posteggio restante, in

quanto tale richiesta non era stata oggetto della domanda di riesame del 28

marzo 2018.

C. Contro il predetto

giudizio governativo, il RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, postulandone l'annullamento, unitamente alla conferma della

risoluzione municipale.

Ripercorsi i fatti salienti,

l'insorgente censura un accertamento inesatto dei fatti da parte del Consiglio

di Stato, il quale si sarebbe limitato ad una valutazione astratta dei tempi di

percorrenza e del dislivello, basata unicamente sulle dichiarazioni e i dati

forniti dal resistente, senza considerare la realtà effettiva dei luoghi e

delle infrastrutture. Anzitutto, la strada cantonale che collega i fondi in

oggetto, sarebbe sprovvista di marciapiede e/o di qualsiasi altra protezione

per i pedoni. Inoltre, per quanto concerne il mapp. __________, non sarebbero

state rilasciate dal Municipio licenze edilizie per la costruzione di posteggi

né tale fondo sarebbe mai stato utilizzato con tali finalità. Il ricorrente

sostiene infine che gli asseriti parcheggi non verrebbero utilizzati dagli

inquilini degli stabili siti ai mapp. ______ e __________, alcuni dei quali

avrebbero chiesto l'autorizzazione per poter posteggiare, senza limitazioni di

tempo, i propri veicoli nella zona blu ubicata nei pressi della loro

abitazione.

D. a. All'accoglimento

del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni.

Ad identica conclusione

perviene CO 1, qui resistente, con argomenti di cui si dirà, per quanto

necessario, in appresso.

b. In sede di replica e

duplica le parti si riconfermano essenzialmente nelle rispettive tesi e domande

di giudizio.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge

edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). La legittimazione attiva

del Comune insorgente, destinatario del giudizio impugnato, è certa (art. 21

cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1

LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può

essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La

situazione dei luoghi emerge con sufficiente chiarezza dalle fotografie agli

atti e dalle immagini visibili su Google Map e Street View (cfr. a quest'ultimo

riguardo, STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5, 1C_138/2014 del 3

ottobre 2014 consid. 2.3, 1C_326/2011 del 22 marzo 2012 consid. 2.1). Ad una

valutazione anticipata delle prove offerte (cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3, 140

Fatti

I 285 consid. 6.3.1), il sopralluogo sollecitato dal ricorrente non appare atto

ad apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini

del giudizio.

2. 2.1. Il

fabbisogno massimo ed il numero di posteggi privati necessari sono definiti dal

regolamento cantonale posteggi privati, integrato negli articoli da 52 a 62 del

regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;

RL 701.110; cfr. art. 51 cpv. 1 RLst; commentario al regolamento cantonale

posteggi privati, versione 12 aprile 2016). Tale regolamento si applica a tutte

le costruzioni in caso di nuove edificazioni, riattazioni e cambiamenti di

destinazione che implicano un cambiamento sostanziale dei parametri di

riferimento per il calcolo dei posteggi (cfr. art. 51 cpv. 2 RLst); fanno

eccezione quelle destinate all'abitazione (cfr. art. 51 cpv. 3 RLst). I

posteggi per contenuti residenziali, come in concreto, soggiacciono difatti

alle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR; cfr. STA 52.2016.533 del 16

agosto 2018 consid. 4.2.3, 52.2015.499 del 17 marzo 2017 consid. 2.3, 52.2013.56

del 22 luglio 2014 consid. 2.3).

2.2.

Giusta l'art. 53 NAPR per nuovi edifici,

ricostruzioni, ampliamenti o cambiamenti sostanziali di destinazione di edifici

esistenti, è obbligatoria la formazione di posteggi o autorimesse, dimensionati

secondo le norme VSS-SNV (Unione dei professionisti svizzeri della strada -

Associazione svizzera di normalizzazione).

In

particolare:

a)

per abitazioni, 1 posto-auto ogni appartamento;

b)

per appartamenti superiori a 100 m2 1 posto-auto ogni 100 m2 di superficie

utile lorda o frazione superiore ai 50 m2;

(…)

Deroghe o eccezioni possono essere concesse dal

Municipio solo quando a formazione dei posteggi risultasse tecnicamente

impossibile, eccessivamente onerosa o fosse in contrasto con il principio di

conservazione di valori architettonici.

Il Municipio può parimenti prescrivere una dotazione

di posteggi di numero inferiore a quello risultante in base al fabbisogno

calcolato secondo le disposizioni menzionate qualora ciò rientri negli

obiettivi di politica ambientale intesa alla promozione del trasporto pubblico

o alle compatibilità con gli obiettivi di tutela contro un'eccessiva "cementificazione"

degli spazi non occupati dalle costruzioni.

In questo caso il Municipio, concedendo la licenza

edilizia, può prescrivere ai proprietari l'obbligo di pagare un contributo pari

al 25% del costo di costruzione del posteggio, compreso il valore del terreno.

(…)

2.3. Il contributo

sostitutivo per posteggi è una prestazione pecuniaria che sostituisce l'obbligo

principale di eseguire posteggi (obbligazione di fare), quando lo stesso

risulti oggettivamente impossibile o sproporzionato, in particolare per motivi

tecnici, per ragioni ambientali o paesaggistiche, per la manifesta sproporzione

tra l'onere a carico dell'obbligato e i vantaggi derivanti alla collettività (cfr.

DTF 97 I 792 consid. 6b; Adelio Scolari,

Commentario, Cadenazzo 1996, n. 275 segg. ad art. 29 LALPT).

Come altre indennità

sostitutive (ad esempio quelle per la costruzione di rifugi o per la

diminuzione delle aree agricole), si tratta di un tributo causale che non ha un

carattere a sé stante, ma accessorio, ovvero dipendente sempre, nell'esistenza

e nell'entità, dall'obbligazione di fare principale, ovvero quella di

realizzare dei parcheggi su suolo privato (cfr. DTF 97 I 792 consid. 2a; STF

1P.693/2004 del 15 luglio 2005 consid. 2). Il contributo sostitutivo per

posteggi non è un'imposta, né un contributo di miglioria, né un tributo che dà

diritto a particolari prestazioni da parte dell'ente pubblico (per es. all'uso

di posti auto su suolo pubblico o a qualsiasi altra controprestazione). L'indennità

in questione deve essere versata poiché l'obbligato viene liberato dalla

prestazione principale in natura che gli compete nei confronti dell'ente

pubblico. Il contributo sostitutivo è quindi volto a ristabilire una certa

parità di trattamento tra il proprietario che deve provvedere alla formazione

di parcheggi e quello che, per motivi oggettivi, ne viene esonerato (cfr. DTF

97 I 792 consid. 6c; STF 2C_541/2008 del 13 novembre 2009 consid. 4.3,

2P.264/2006 del 18 giugno 2007 consid. 5.2; RDAT 1988 n. 40 consid. 3; Scolari, op. cit., n. 277 ad art. 29

LALPT). D'altra parte, se non fosse prevista la possibilità di versare tale

indennità, la licenza edilizia potrebbe addirittura essere negata a quei

proprietari che non sono in grado di adempiere in natura l'obbligo di

realizzare i posteggi necessari (cfr. DTF 97 I 792 consid. 6b e rimandi).

Il contributo

sostitutivo è commisurato al vantaggio risentito dall'esenzione dell'obbligazione

primaria. L'indennità viene dunque fissata tenendo conto, da una parte, dei

costi che il proprietario esonerato dall'obbligo risparmia dalla costruzione

dei posteggi; dall'altra, dei vantaggi che gli stessi procurano secondo l'esperienza

agli interessati (in particolare nei centri cittadini la presenza di parcheggi

aumenta il valore degli immobili). Tenendo conto di questi aspetti, nel

rispetto del principio della proporzionalità, per giurisprudenza il contributo

non deve elevarsi oltre il quarto del costo medio del posteggio all'aperto,

incluso il valore del terreno (cfr. DTF 97 I 792 consid. 8; Scolari, op. cit., n. 278 ad art. 29

LALPT).

2.4. Dottrina e

giurisprudenza riconoscono, in linea di massima, il diritto di chiedere la

restituzione di contributi sostitutivi pagati per posteggi mancanti quando l'obbligato

è in grado, a posteriori, di soddisfare l'obbligo in modo reale. In questi

casi, si tratta solo di esaminare se siano date le condizioni per ritenere

soddisfatto in natura l'obbligo di dotare un edificio dei posti mancanti (cfr.

RDAT II-1992 n. 38 consid. 3.1 e rimandi; Scolari,

op. cit., n. 286 ad art. 29 LALPT). In altre parole in questi casi la

restituzione è ammessa, poiché l'obbligazione principale, precedentemente

determinata, è adempiuta in natura (cfr. pure, per tutto quanto precede: STA

52.2008.217 del 3 settembre 2008 consid. 2 segg.).

2.5. L'obbligo di

formare posteggi può essere soddisfatto anche su fondi staccati da quello su

cui sorge la costruzione che lo ingenera (cfr. RDAT II-1992 n. 38 consid. 2.2; Scolari, op. cit., n. 271 segg. ad art.

29 LALPT). Basta che si trovino ad una distanza utile e che l'obbligato

dimostri di essere titolare quantomeno di un diritto reale sul fondo che

intende utilizzare per lo stazionamento di veicoli (cfr. RDAT II-1992 n. 38

consid. 2.2; Scolari, op. cit., n.

271 segg. ad art. 29 LALPT). Utile è la distanza che permette di

presumere che l'obbligato utilizzi effettivamente lo spazio destinato a

posteggio (cfr. sentenza Verwaltungsgericht Zürich VB.2005.00226 dell'8

dicembre 2005 consid. 8.2; RDAT II-1992 n. 38 consid. 2.2 e rimandi). Talune

legislazioni cantonali hanno fissato la stessa a 300 m (cfr. § 11 cpv. 1 della Verordnung

über die Erstellung von Parkplätzen für Personenwagen del 22 dicembre 1992 del

Canton Basel-Stadt; PPV; RL 730.310). In Ticino, alcuni ordinamenti comunali

contengono esplicite norme al riguardo (cfr. STA 52.2012.107 del 23 aprile 2013

consid. 3.2, concernente una distanza di 200 m - stabilita dalle NAPR - tra il

posteggio e la costruzione da esso interessata). Ove manchino chiare disposizioni

legali, devono essere valutati la situazione dei luoghi e la natura della

costruzione (cfr. in tal senso la sentenza del Verwaltungsgericht di Aargau del

1° aprile 1987 consid. 2b/aaa, in: ZBl 89/1988 pag. 175; Andreas Kapp, in: Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr [curatori],

Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 3.651). Una

distanza di circa 200 m tra un posteggio e la costruzione da esso servita, è

stata considerata da questo Tribunale come utile nel senso sopraindicato

(cfr. RDAT II-1992 n. 38 consid. 2.2). Trattandosi di valutare situazioni

locali, meglio conosciute dall'autorità locale, al Municipio va riconosciuto un

certo margine di apprezzamento, il cui esercizio può essere controllato

dall'autorità di ricorso soltanto con riserbo (art.

69 cpv. 1 lett. a LPAmm; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 61 n. 2d).

2.6. Nel caso concreto,

il resistente ha (implicitamente) chiesto di essere esentato in parte dal

contributo sostitutivo stabilito con la licenza edilizia del 5 novembre 2015,

proponendo di mettere a disposizione su un altro fondo di sua proprietà (mapp. ________)

due dei tre posteggi mancanti ai mapp.__________ e _______.

Con decisione del 19

aprile 2018, il Municipio si è espresso negativamente al riguardo, motivando il

rifiuto, in particolare, con la distanza e il dislivello elevato presente tra i

fondi in oggetto.

Il Consiglio di Stato,

per contro, ha ritenuto che il mapp. ______ si trovasse ad una distanza utile

dai mapp. ______ e _______, considerato che i fondi distano all'incirca 190 m,

ovvero ca. 2 minuti di percorrenza a piedi, con un dislivello di 25 m e sono

collegati da una strada carrabile.

Le conclusioni del

Governo, non posso essere condivise.

Come accennato, l'obbligo

di eseguire dei posteggi è sensato soltanto se gli utenti ne faranno poi uso

effettivamente, ciò che secondo la normale esperienza si verifica allorquando i

posteggi sono raggiungibili con una certa comodità (distanza utile). In

difetto, è verosimile che gli utenti siano indotti a farne a meno, ovvero a

ricercare altre possibilità di parcheggio (pubblico) più prossime alla loro

destinazione (cfr. STA 52.2012.107 citata consid. 3.2). Tra i mapp. __________

e __________ ed il mapp. __________ vi è una distanza rispettivamente di 170 m

e 210 m, con un dislivello di 21 e 25 m, corrispondente ad un tempo di

percorrenza a piedi pari a ca. 3/4 minuti (cfr. Google Map). Ora, sebbene la

distanza tra i fondi e il tempo di percorrenza possano di per sé apparire

ragionevoli, è chiaro che un dislivello di 21/25 m costituisce un evidente

ostacolo nella percorrenza del tragitto. Un parcheggio non ha infatti quale

unico scopo quello di stazionare il veicolo, ma pure quello di permettere il

trasbordo di merci, valigie ecc. dal mezzo di trasporto all'abitazione (cfr.

sentenza Verwaltungsgericht Luzern del 9 maggio 2011 consid. 6c/aa, in: LGVE

2011 II n. 8 pag. 161), operazioni che, tenuto conto non solo della distanza ma

anche del dislivello del tratto stradale in oggetto, risultano in concreto senz'altro

difficoltose. Inoltre, come giustamente evidenziato dal RI 1 ricorrente, il

tratto di strada cantonale che collega i fondi in discussione, caratterizzato

notoriamente da un notevole traffico (via __________), è privo di marciapiede,

ringhiere, o qualsiasi altro tipo di protezione per i pedoni (cfr. fotografie

agli atti e Street View), fattore questo che rappresenta pure un ulteriore

disincentivo all'utilizzo dei posteggi in questione. Questi ultimi sono peraltro

destinati a servire uno stabile residenziale, con utilizzo giornaliero da parte

degli inquilini, ragione per cui devono essere poste esigenze (più) severe

circa i requisiti di accessibilità agli stessi. Va pure tenuto conto del fatto

che, soprattutto nei comuni periferici alla città, come quello di Gravesano, è

usuale utilizzare l'automobile con regolarità, anche per brevi tratte, in

quanto i mezzi pubblici sono limitati o assenti all'interno dell'abitato (cfr.

sentenza Verwaltungsgericht Luzern citata consid. 6c/aa, in: LGVE 2011 II n. 8

pag. 161). Occorre altresì considerare che nelle immediate adiacenze dei mapp. __________

e__________, sono presenti alcuni parcheggi pubblici, relativamente ai quali è

possibile chiedere un'autorizzazione al Municipio giusta gli art. 6 segg. dell'ordinanza

municipale concernente la gestione dei posteggi pubblici del 25 febbraio 2019,

per poter parcheggiare il proprio veicolo senza limitazioni di tempo. Tutto

sommato, si può dunque ritenere che gli inquilini delle abitazioni presenti ai mapp.

_______ e __________ privilegeranno altre possibilità di stazionamento (pubblico),

rispetto ai proposti posteggi al mapp. __________, come peraltro già avvenuto,

con la relativa richiesta di autorizzazione ai sensi della citata ordinanza, da

parte di alcuni conduttori (cfr. documenti agli atti).

Ne consegue che la

decisione dell'Esecutivo comunale di respingere la proposta avanzata dal

resistente e confermare l'imposizione del contributo sostitutivo per tutti e

tre i posteggi, affatto insostenibile, merita(va) di essere confermata.

3. 3.1. Sulla scorta delle considerazioni che

precedono, il ricorso va accolto. Di conseguenza, il giudizio governativo è

annullato, mentre la risoluzione municipale del 19 aprile 2018 è confermata.

3.2. La tassa di

giustizia è posta a carico del resistente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1

LPAmm). Quest'ultimo rifonderà inoltre al RI 1 ricorrente, assistito da un

legale, adeguate ripetibili per entrambe le istanze (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la

decisione del 26 settembre 2018 (n. 4417) del Consiglio

di Stato è annullata;

1.2. la risoluzione

del 19 aprile 2018 del Municipio di Gravesano è confermata.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico di CO 1. Egli verserà inoltre al

ricorrente complessivi fr. 1'600.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente Il vicecancelliere