Multa LEPICOSC - opere da operatore specialista - valore delle opere

Incarto n.

52.2018.558

Lugano

7 marzo 2019

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matteo

Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Elisa

Bagnaia

statuendo

sul ricorso del 21 novembre 2018 della

RI

1

contro

la

decisione del 26 ottobre 2018 della Commissione di vigilanza per

l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di impresario

costruttore e di operatore specialista nel settore principale della costruzione

del 1° dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500), con la quale le è stata inflitta

una multa di fr. 5'000.-;

ritenuto, in

fatto

A. La RI 1 (in seguito: RI

1) è una ditta che si occupa, tra le altre cose, della posa di sistemi di rivestimento

per facciate in mattoni faccia a vista e che non è iscritta all'albo delle

imprese e degli operatori specialisti.

Il 13 dicembre 2017 essa aveva inoltrato una richiesta d'iscrizione quale

impresa di costruzione, ma alla stessa non era stato dato alcun seguito vista

la mancata presentazione della necessaria documentazione.

B. Il 19 luglio 2018 la

Commissione di vigilanza per l'applicazione della LEPICOSC (CV-LEPICOSC) ha

esperito un controllo sul mappale n. 1253 di __________, sez. di __________,

presso il quale era in corso la costruzione di un nuovo stabile residenziale, accertando

la presenza di due operai della RI 1 intenti ad eseguire delle opere di

muratura in cotto faccia a vista, per un valore ritenuto superiore al limite di

fr. 10'000.- previsto dalla legge per la categoria degli operatori specialisti.

Considerando che tali lavori rientrassero nel campo si applicazione della LEPICOSC,

il 20 agosto 2018 la CV-LEPICOSC ha notificato alla RI 1 l'avvio di una

procedura disciplinare e contemporaneamente ha emanato nei suoi confronti un ordine

di sospensione dei lavori in corso sul citato cantiere. Il 29 agosto 2018, la RI

1 ha inoltrato le proprie osservazioni e ha comunicato che un'altra ditta, la __________,

iscritta all'albo come operatore specialista, era disposta a portare a termine

le opere che le erano state appaltate. Preso atto di ciò, il 30 agosto 2018 la

CV-LEPICOSC ha chiesto alla RI 1 di produrre alcuni documenti in prospettiva di

autorizzare la ripresa dei lavori. Tuttavia, vista l'assenza di qualsiasi

reazione da parte della ditta interessata, il 18 settembre 2018 l'autorità di

prime cure ha esperito un ulteriore sopralluogo sul predetto cantiere,

rilevando la presenza dei medesimi operai di cui al controllo precedente intenti

a proseguire con le opere di muratura per le quali era stato pronunciato

l'ordine di sospensione dei lavori. Le due persone rinvenute sul cantiere si

sono giustificate davanti all'ispettore LEPICOSC affermando di essere state prestate

dalla RI 1 alla __________.

Dopo avere interpellato nuovamente la RI 1 in merito a quest'ultimi fatti, con

risoluzione del 27 ottobre 2018 la CV-LEPICOSC le ha inflitto una multa di fr.

5'000.- per violazione dell'art. 4 LEPICOSC.

C. Avverso tale decisione

la RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone

l'annullamento. Sostiene che il valore dei lavori da essa eseguiti non superava

il limite di fr. 30'000.- previsto dalla legge per le imprese di costruzione e

che comunque per la loro commisurazione non andrebbe incluso il valore dei

materiali. Ritiene in ogni caso che la multa inflittale sia sproporzionata. Lamenta

la violazione del suo diritto di consultare l'incarto, solleva delle contestazioni

in merito all'ordine di sospensione dei lavori e postula che lo Stato gli

rifonda la somma di fr. 11'721.- a titolo di risarcimento del danno cagionatole

dall'intervento della CV-LEPICOSC.

D. All'accoglimento del

ricorso si oppone la CV-LEPICOSC, le cui osservazioni verranno, per quanto

necessario, riprese in seguito.

E. In sede di replica e

di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro contrapposte

argomentazioni, riconfermandosi nelle rispettive domande di giudizio.

F. Il 20 febbraio

2019 la ricorrente ha spontaneamente presentato un ulteriore allegato, che

viene notificato alle parti unitamente al presente giudizio.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17a LEPICOSC. La

legittimazione attiva dell'insorgente, parte del procedimento di prima istanza

e destinataria della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la

tempestività del gravame (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Lo stesso è dunque

ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza

istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). D'altra parte nemmeno l'insorgente

sollecita l'assunzione di particolari prove.

2. Preliminarmente

va detto che laddove la ricorrente chiede che lo Stato debba essere tenuto

responsabile dei costi che le sono derivati dai provvedimenti adottati nei suoi

confronti dall'autorità di prime cure, essa formula una domanda chiaramente

irricevibile.

A prescindere dal fatto

che, come si vedrà in seguito, l'agire della CV-LEPICOSC è stato nell'occasione

assolutamente corretto, si deve in ogni caso considerare che per quanto attiene

a eventuali responsabilità per errori commessi dall'ente pubblico queste non

sono oggetto della presente procedura e andrebbero semmai fatte valere secondo

quella prevista dalla legge sulla responsabilità civile degli enti pubblici e

degli agenti pubblici del 24 ottobre 1988 (LResp; RL 166.100).

3. La ricorrente ritiene

vi sia stata una violazione del suo diritto di consultare l'incarto, sancito dall'art.

17 cpv. 2 LEPICOSC. Sostiene che allorquando il 29 agosto 2018 il suo l'amministratore

unico si è recato presso la sede della CV-LEPICOSC per prendere visione degli

atti, alcuni documenti dell'incarto non gli sarebbero stati mostrati.

3.1. La giurisprudenza ha dedotto dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione

federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) il

diritto dell'interessato di esprimersi prima che una decisione sia presa a suo

sfavore, di fornire prove sui fatti suscettibili di influire sul procedimento,

di consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione delle prove, di

prenderne conoscenza e di determinarsi in merito (cfr. DTF 132 V 368 consid.

3.1 con rinvii; RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.2, I-2000 n. 42 consid. 2b, pure

con rinvii). A livello cantonale, oltre a quanto previsto dall'art. 17 cpv. 2

LEPICOSC, la facoltà di consultare gli atti in particolare è ancorata all'art.

32 LPAmm, secondo cui chi è parte in un procedimento amministrativo ha diritto

di esaminare gli atti e di farsene inoltre rilasciare copia se ciò non comporta

per l'autorità un aggravio eccessivo (cpv. 1). Tale diritto può essere limitato

solo a protezione di legittimi interessi pubblici o privati o di un'istruttoria

in corso (art. 33 cpv. 1 LPAmm). Giusta l'art. 33 cpv. 2 LPAmm poi, l'atto il

cui esame è stato negato a una parte può essere adoperato contro di essa

soltanto se l'autorità gliene ha comunicato oralmente o per iscritto il

contenuto essenziale e le ha dato inoltre la possibilità di pronunciarsi e di indicare

prove contrarie.

Il diritto di consultare gli atti - alla stregua di quello di esaminare le

prove assunte dall'autorità - rientra nel diritto di essere sentito poiché

costituisce la premessa necessaria del diritto di esprimersi e di esporre i

propri argomenti, vero fulcro del diritto di essere uditi: in tale misura

l'esame degli atti, rispetto al diritto di esprimersi, costituisce un prius

che ne condiziona l'esercizio e partecipa inoltre alla cosiddetta natura

formale del diritto di essere sentiti. In linea di principio, il diritto di

consultare gli atti è soddisfatto quando l'interessato ha potuto prendere

conoscenza dei documenti che costituiscono l'inserto di causa, esaminandoli

presso la sede dell'autorità giudicante e prendendo, ove occorra, i necessari

appunti (STA 52.2010.265 del 24 settembre 2010 consid. 2.2; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2a e 3 ad art. 20 e rif.). La

violazione del diritto di essere sentito comporta in linea di massima

l'annullamento della decisione impugnata, indipendentemente dalla prova di un

interesse o dalle probabilità di esito favorevole. Resta riservata la

possibilità di sanare il difetto in sede di impugnazione, qualora l'istanza di

ricorso sia dotata di pieno potere di cognizione e l'interessato abbia potuto consultare

gli atti (Borghi/Corti, op. cit., n.

2 ad art. 20).

3.2. Nel caso in esame, alla ricorrente non è stato negato l'accesso agli atti,

bensì le è stata preclusa la visione di alcuni documenti. Secondo la

CV-LEPICOSC, il documento tolto dall'incarto sarebbe uno solo e riguarderebbe

lo scritto, prodotto in questa sede, con il quale, dopo l'emanazione

dell'ordine di sospensione dei lavori in corso sul mappale n. 1253 di __________,

sez. di __________, la vecchia direzione lavori le aveva comunicato di non

ricoprire più tale funzione.

Sia come sia, si deve rilevare che la querelata decisione di multa si fonda sui

fatti riportati nei rapporti di controllo stilati dall'autorità in occasione

dei due sopralluoghi eseguiti sul cantiere di __________ e in particolare su

quanto accertato durante il primo sopralluogo del 19 luglio 2018. Nulla

permette per contro di affermare che ai fini dell'emanazione della contestata

sanzione siano stati presi in considerazione le risultanze emergenti da altri

documenti di cui la ricorrente non ha potuto prendere visione. Prova ne sia che

quest'ultima è stata in grado di contestare in maniera precisa e circostanziata

la decisione qui avversata, dimostrando di aver perfettamente compreso la

portata dei rimproveri che gli sono stati rivolti dall'autorità di prime cure e

le circostanze di fatto sui cui i medesimi si fondano. Comunque sia, l'accesso

ad ogni atto e le ampie possibilità di esprimersi di cui la ricorrente ha

potuto beneficiare in questa sede avrebbero posto rimedio ad ogni eventuale

violazione del suo diritto di essere sentito. Le censure in tal senso sollevate

nel gravame vengono quindi a cadere.

3.3. La ricorrente sembrerebbe lamentarsi anche del rifiuto da parte della

CV-LEPICOSC di rilasciargli delle informazioni in merito a delle procedure

pendenti presso l'autorità di prime cure e riferite ad altre ditte. Ora, tale

questione esula di tutta evidenza dalla presente vertenza e, come chiaramente si

evince anche dallo scritto 13 febbraio 2019 della CV-LEPICOSC, che la RI 1 ha prodotto

in questa sede, eventuali contestazioni in proposito avrebbero dovuto essere

proposte seguendo l'iter procedurale previsto dalla legge sull'informazione e

sulla trasparenza dello Stato del 15 marzo 2011 (LIT; RL 162.100; cfr. art. 19

e 20 LIT).

4. Secondo quanto

stabilito dall'art. 1 cpv. 2 LEPICOSC, sono considerati operatori specialisti

nel settore principale della costruzione le persone giuridiche, le società di

persone o le ditte individuali che, con organico proprio, eseguono lavori

specialistici nell'ambito dei settori professionali elencati nell'allegato, tra

Fatti

i quali figura l'esecuzione di murature in cotto e pietra (cfr. allegato alla

LEPICOSC). Giusta l'art. 3 LEPICOSC, a garanzia del corretto esercizio delle

rispettive attività è istituito un albo delle imprese di costruzione e degli

operatori specialisti. L'iscrizione all'albo abilita le imprese di costruzione

e gli operatori specialisti all'esecuzione dei lavori nei rispettivi campi di

attività (art. 4 cpv. 1 LEPICOSC). Non soggiace all'applicazione della LEPICOSC

l'esecuzione di lavori, a titolo professionale, di modesta importanza o

particolarmente semplici che possono essere eseguiti anche da persone senza

particolari conoscenze nel ramo della costruzione e senza l'ausilio di

attrezzature importanti (art. 4 cpv. 2 LEPICOSC). Per gli operatori

specialisti, sono considerati di modesta importanza i lavori i cui costi

preventivabili non superano l'importo di fr. 10'000.- (art. 4 cpv. 3 LEPICOSC).

Al fine di accertare il valore delle commesse e l'obbligo di assoggettamento

alla legge di imprese e operatori, la CV-LEPICOSC utilizza quale base di

valutazione i prezzi dei materiali e le tariffe approvate dalle associazioni di

categoria (art. 8 cpv. 1 del regolamento della legge sull'esercizio della

professione di impresario costruttore e di operatore specialista nel settore

principale della costruzione del 3 dicembre 2014; RLEPICOSC; RL 705.510). La

violazione delle disposizioni della LEPICOSC è punita dalla CV-LEPICOSC con

l'ammonimento, la multa fino a fr. 100'000.- o la radiazione dall'albo (art. 16

cpv. 1 LEPICOSC). Il contravventore è punibile indipendentemente dal fatto che

egli abbia agito in qualità di committente, di progettista, di direttore dei

lavori, di appaltatore principale oppure di subappaltatore (art. 16 cpv. 3

LEPICOSC).

5. 5.1. Come

accennato in narrativa, l'insorgente ritiene anzitutto che, visto il suo scopo

sociale iscritto a registro di commercio e avendo chiesto nel dicembre del 2017

di essere registrata nell'albo LEPICOSC quale impresa di costruzione, essa può

eseguire opere edili senza iscrizione all'albo fino ad un valore di fr.

30'000.-. Sostiene poi che per determinare il costo dei lavori da essa eseguiti

sul cantiere di __________ non si sarebbe dovuto considerare il valore del

materiale da essa utilizzato, visto come nell'occasione lo stesso fosse stato

direttamente acquistato dal committente. La ricorrente contesta pertanto i calcoli

operati dalla CV-LEPICOSC e ritiene non vi sia stata in specie alcuna violazione

della legge in quanto il costo totale del lavoro commissionatole ammonterebbe a

fr. 26'000.-. Sostiene infine che l'intervento in questione costituiva un lavoro

semplice per il quale non erano necessarie né particolari conoscenze, né attrezzature

importanti.

5.2. La tesi ricorsuale non merita accoglimento. Come giustamente rilevato

dall'autorità di prime cure, l'esecuzione di opere di muratura in cotto faccia

a vista rientra con ogni evidenza tra le attività contemplate dalla LEPICOSC di

competenza degli operatori specialisti. Ne consegue che questi lavori possono

essere eseguiti dalle ditte iscritte all'albo quali imprese di costruzione o da

operatori specialisti iscritti all'albo nello specifico campo di attività e ciò

senza alcun limite. In caso di ditte non iscritte all'albo invece,

indipendentemente dalla ragione sociale indicata a registro di commercio e

senza riguardo a eventuali richieste d'iscrizione pendenti (l'autorizzazione a

eseguire opere soggette a LEPICOSC esplica effetto solo dopo l'avvenuta

iscrizione all'albo e non già con l'inoltro della domanda), questo genere di

interventi può essere realizzato solo se si tratta di lavori di modesta importanza

o particolarmente semplici. Come detto, la legge prevede che gli interventi di

questa natura che superano il costo di fr. 10'000.- non sono da considerare di

modesta importanza (art. 4 cpv. 3 LEPICOSC).

In concreto tale limite è stato ampiamente superato già solo in virtù del costo

della manodopera necessaria, visto che, secondo quanto dichiarato dalla

ricorrente stessa, tale voce di spesa ammontava a fr. 26'000.-. A questo

importo va poi aggiunto il costo del materiale. In questo senso poco importa

quali accordi fossero stati presi tra committente e appaltatore riguardo alla

fornitura della copertura in cotto da posare sulle facciate dell'edificio. Al fine

di stabilire in modo oggettivo il valore della commessa, l'art. 8 cpv. 1

RLEPICOSC impone infatti alla CV-LEPICOSC di riferirsi ai prezzi del materiale

e alle tariffe approvate dalle associazioni di categoria. Non giova poi alla

ricorrente sostenere di essersi limitata a svolgere dei lavori di semplice

fattura: al di là del fatto che, come appena visto, i lavori in questione

superano chiaramente i limiti di costo fissati dall'art. 4 LEPICOSC, si deve

considerare che gli stessi non comportavano solo la posa di mattoni faccia a

vista, ma anche di materiali isolanti, ancoraggi e rinforzi, oltre al fatto che

la loro corretta esecuzione doveva garantire le adeguate condizioni di

stabilità della struttura.

Ne discende che, nel caso di specie, non v'è dubbio che le opere in questione

fossero assoggettate alla LEPICOSC e che, pertanto, la loro realizzazione non poteva

essere eseguita da una ditta non iscritta all'albo come operatore specialista

nel settore specifico o come impresa di costruzione.

Da quanto precede, si deve dunque convenire

con l'autorità di prime cure sul fatto che la RI 1 ha nell'occasione effettivamente

violato l'art. 4 LEPICOSC.

6. 6.1. Accertato

che la ricorrente ha eseguito dei lavori assoggettati alla LEPICOSC senza

essere iscritta all'albo quale operatore specialista, resta da esaminare l'entità

della sanzione che le è stata inflitta.

6.2. In primo luogo va rilevata l'ampiezza e l'importanza delle opere appaltate

alla ricorrente e che questa ha eseguito senza disporre della necessaria

autorizzazione (cfr. ricorso del 21 novembre 2018 pag. 3 pt. 5). Il

rivestimento delle facciate presupponeva un costo preventivabile di fr.

26'000.- già solo per la manodopera a cui, come detto, va aggiunto il valore

dei materiali utilizzati. A questo proposito, quand'anche si volesse prendere in

considerazione il valore più basso indicato dalla ricorrente di fr. 30 al m² per

i mattoni e la malta (facendo così astrazione dagli altri materiali necessari

quali ad esempio gli isolanti e gli ancoraggi), si rileva che il costo totale del lavoro, volto a coprire 260 m² di facciate, superava di oltre tre volte il valore soglia fissato dalla legge.

Dal profilo soggettivo va poi detto che la colpa imputabile all'insorgente è

senza ombra di dubbio rilevante. La RI 1 era perfettamente consapevole delle

prescrizioni di legge che disciplinano la sua attività nel settore in cui opera,

ma ha comunque intenzionalmente intrapreso delle opere che non era autorizzata

ad effettuare. Essa ha poi ignorato l'ordine di sospensione dei lavori che le

era stato notificato. In particolare dopo aver chiesto e ottenuto dalla

CV-LEPICOSC delle indicazioni su come far riprendere i lavori in corso alla ditta

__________, la ricorrente non solo ha omesso di trasmettere i documenti che le

erano stati richiesti a tal fine e di conformarsi alle condizioni postele, ma -

pur essendo consapevole del fatto che il fermo cantiere era ancora in vigore -

ha permesso che i suoi operai (i medesimi due già presenti sul cantiere in

occasione del controllo del 19 luglio 2018) riprendessero i lavori quale (pretesa)

manodopera in prestito alla __________, ciò che di tutta evidenza non

corrispondeva a quanto ordinatole dalla CV-LEPICOSC né alle condizioni più

volte ribadite da questa Corte per il prestito di personale (STA 52.2007.45 del

9 maggio 2007, 52.2006.631 del 3 aprile 2007 consid. 4). Ora, agendo in questo

modo, l'insorgente ha dimostrato quantomeno una certo disprezzo nei confronti

delle leggi e degli ordini dell'autorità.

In siffatte circostanze, questo Tribunale ritiene quindi rettamente commisurata

alla gravità dell'infrazione e alla colpa del trasgressore la multa di fr. 5'000.-

inflitta alla ricorrente.

7. 7.1. Stante

quanto precede, il ricorso va respinto e la decisione impugnata confermata,

senza che sia necessario entrare nel merito delle altre argomentazioni

sollevate dall'insorgente che risultano assolutamente irrilevanti ai fini del

presente giudizio. In particolare la ricorrente non può dedurre nulla a proprio

favore dal fatto che - a suo dire - una ditta concorrente violerebbe la LEPICOSC

senza essere sanzionata. A prescindere dalla veridicità o meno di questa asserzione,

in ogni caso la RI 1 non potrebbe invocare la parità di trattamento nell'illegalità.

7.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della

ricorrente, in quanto soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è

respinto.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'200.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.

).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera