Lavoratori distaccati. Obbligo di garantire la protezione della salute sul posto di lavoro

Incarto n.

52.2018.607

Lugano

9

marzo 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo

sul ricorso del 19 dicembre 2018 della

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la decisione del 14 novembre 2018 (n. 5356) del

Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente

avverso la risoluzione del 24 maggio 2017 dell'Ufficio dell'ispettorato del

lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia in materia di

lavoratori distaccati (divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per la

durata di 5 anni);

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. a. L'8 marzo 2017 un ispettore

della divisione sicurezza sul lavoro della SUVA ha effettuato un controllo

presso il cantiere "Capannoni ex __________" a __________, dove la RI

1, ditta attiva nel settore della carpenteria metallica con sede a __________ (Italia),

aveva distaccato 14 suoi operai, notificati per il periodo compreso tra il 18

febbraio e il 12 marzo 2017 rispettivamente tra il 27 febbraio e il 19 marzo

2017, per svolgere diversi lavori edili sulla struttura metallica portante di

un capannone (rimozione parziale della vernice dei pilastri, ecc.), constatando

che non erano state attuate le dovute misure a tutela dei lavoratori. Ha in

particolare accertato che:

1. dalla valutazione della situazione

riscontrata in loco, esiste il sospetto che nei ma- teriali

lavorati siano presenti sostanze particolarmente tossiche come per esem- pio:

amianto, piombo, cromo esavalente e PCB. I lavori sono stati iniziati, ma il datore

di lavoro non si è accertato, presso il committente o il suo rappresentante, se

un'analisi in merito è stata eseguita (art. 3 e 60 dell'ordinanza sulla

sicurezza e la protezione della salute dei

lavoratori nei lavori di costruzione del 29 giugno 2005;

OLCostr; RS 832.311.141);

Considerandi

2.

i lavoratori utilizzano dispositivi di protezione delle vie respiratorie

che considerata la documentazione a disposizione sul posto non

fornisce una plausibile certezza sulla loro adeguatezza e manutenzione (art.

22.

OLCostr);

3.

quanto accertato sul posto conferma che la qualità

dell'aria addotta ai DPI per la respirazione non garantisce i

principi minimi per la tutela della salute dei lavoratori. L'aria

prelevata da un compressore non viene filtrata per evitare una contamina- zione

dell'aria compressa (SN EN 12021). L'aria non viene preriscaldata. Il com- pressore

non è concepito in modo che, in caso di surriscaldamento, l'apporto di aria

si interrompa automaticamente. Non è presente un separatore d'olii o di con- densa;

4.

si

eseguono lavori di sabbiatura a secco all'aperto utilizzando sabbia di quarzo (cfr.

RS 832.321.11 + bollettino Suva 44043).

b. Ritenendo che la vita e

la salute dei lavoratori fossero esposte a grave e imminente pericolo, con "decisione

blocco lavori" del 13 marzo 2017, la SUVA ha quindi ordinato alla RI 1 di

sospendere i lavori e ripristinare la sicurezza sul cantiere mediante

l'attuazione di una serie di misure e in particolare delle seguenti misure immediate:

1.1

interrompere immediatamente i lavori di

demolizione/ristrutturazione e farsi consegnare l'analisi fatta in merito alla

presenza di sostanze particolarmente pericolose o effettuare tale analisi.

L'analisi deve essere effettuata da un consulente riconosciuto in materia di

bonifiche da amianto. Applicare le misure di sicurezza pianificate;

1.2

prima di iniziare i lavori di

demolizione/smantellamento/ristrutturazione, farsi consegnare l'analisi fatta

in merito alla presenza di sostanze particolarmente pericolose o effettuare

tale analisi. Applicare le misure di sicurezza pianificate;

2.1

si devono utilizzare apparecchi di protezione

della respirazione (DPI) adeguati;

2.2

il personale che utilizza questi apparecchi

dev'essere istruito e idoneo fisicamente/

psicologicamente al loro utilizzo. Documentare

l'avvenuta istruzione;

2.3

lo stato di manutenzione dei DPI della

respirazione deve essere documentato;

3.1

l'aria prelevata da un compressore deve essere

filtrata per evitare una contaminazione dell'aria compressa (SN EN 12021).

Bisogna preriscaldare l'aria;

3.2

il compressore deve essere concepito in modo che,

in caso di surriscaldamento, l'apporto di aria venga interrotto

automaticamente;

4.1

le sabbiature a secco non sono ammesse;

4.2

il materiale abrasivo deve avere un tenore massimo

di quarzo/cristobalite/tridimite del 2%. Utilizzare materiali sostitutivi

quali: graniglia d'acciaio, perle di vetro, corindone, ecc.;

4.3

devono essere adottate misure efficaci per garantire

l'abbattimento delle polveri generate dalla lavorazione.

Tale provvedimento è stato adottato

sulla scorta degli art. 62 cpv. 2 e 64 cpv. 1 dell'ordinanza sulla prevenzione

degli infortuni e delle malattie professionali del 19 dicembre 1983 (OPI; RS

832.30) ed è rimasto incontestato.

c. Con "avvertimento" del 17 marzo 2017, la SUVA, dopo aver

indicato che da analisi successive si era potuto appurare che i materiali su

cui lavoravano i dipendenti della RI 1 contenevano effettivamente amianto e

piombo, ha fissato all'interessata un termine scadente il 24 marzo successivo

per confermare l'adozione dei provvedimenti ordinati a fronte delle predette

violazioni riscontrate in occasione del citato controllo.

d. Il 24 marzo 2017 la RI

1.

ha confermato l'attuazione delle suddette misure, osservando a riguardo

del punto n.1 di avere sospeso ogni lavorazione che coinvolgesse il

materiale esistente e

che sarebbe stato a breve proposto un piano

di bonifica da attuare sulle parti in cui

l'esistente verrà collegato al nuovo, mentre per i punti n. 2-3-4 ha dichiarato che la sabbiatura

e l'utilizzo di maschere e

motocompressore sono sospesi dal giorno 08.03.2017 e che quest'ultimo è stato

reso al fornitore. La sicurezza

sul cantiere è dunque stata ristabilita. Quello stesso giorno anche la

direzione lavori (__________) ha inoltrato alla SUVA le proprie osservazioni,

indicando tra l'altro i lavori che erano stati eseguiti e quelli ancora

previsti.

e. Successivamente, con

scritto del 10 aprile 2017, riferendosi all'avvertimento, la RI 1 ha ribadito

alla SUVA che i lavori di sabbiatura erano stati interrotti e mai più ripresi,

ritenendo la decisione di blocco lavori superata.

Ha ad ogni modo declinato ogni responsabilità in merito alla presenza di

amianto e/o piombo, posto che la DL riteneva non ci fossero metalli pesanti

nella vernice da trattare con la sabbiatura.

B. Nel frattempo, preso atto dei

provvedimenti della SUVA, il 22 marzo 2017 l'Ufficio dell'ispettorato del

lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia (UIL) ha intimato alla RI

1.

un rapporto, prospettandole l'adozione di una sanzione amministrativa giusta

l'art. 9 della legge federale concernente le misure collaterali per i

lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi previsti nei contratti

normali di lavoro dell'8 ottobre 1999 (legge sui lavoratori distaccati; LDist;

RS 823.20), per avere, nelle suddette circostanze, disatteso il suo obbligo di

garantire la sicurezza e la protezione della salute sul posto di lavoro

prescritto dall'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist.

Dopo avere offerto all'interessata la possibilità di presentare

osservazioni, il 24 maggio successivo l'autorità cantonale ha fatto divieto

alla RI 1, ai suoi titolari e a tutti i suoi dipendenti di prestare servizi in Svizzera per la durata di 5 anni a decorrere dalla

crescita in giudicato della decisione. Il provvedimento è stato reso sulla base degli art. 2 cpv. 1, 7 e 9 cpv. 2

LDist, dell'ordinanza federale sui lavoratori distaccati in Svizzera del

21.

maggio 2003 (ODist; RS 823.201) e dell'art. 3 lett. a e b del regolamento

della legge d'applicazione della LDist e

della legge federale concernente i provvedimenti in materia di lotta contro

il lavoro nero del 24 settembre 2008 (RLLDist-LLN; RL 843.310).

C. Con giudizio del 14 novembre

2018, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa interposta dalla RI 1 contro

la suddetta risoluzione dipartimentale.

In estrema sintesi, disattesa una censura relativa alla motivazione della

decisione impugnata, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che fossero dati i

presupposti per pronunciare il divieto in questione in virtù dei motivi addotti

dall'UIL, considerando la sua durata conforme al principio della

proporzionalità.

D. Avverso la predetta

pronuncia governativa, la soccombente insorge ora davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, chiedendo - previa concessione dell'effetto

sospensivo al gravame - che venga annullata e che gli atti siano rinviati all'istanza

inferiore per nuovo giudizio; subordinatamente postula che le sia inflitta una multa

di fr. 5'000.-; in via ancor più subordinata, chiede che la durata del divieto

sia fissata in 1 anno.

La ricorrente si duole anzitutto del fatto che l'autorità dipartimentale abbia

omesso di assumere prove rilevanti per l'esito della controversia. Lamenta poi

a più riprese la carente motivazione della decisione governativa. Contesta quindi

tre delle quattro violazioni accertate dalla SUVA, ammettendo unicamente

l'utilizzo illecito della sabbia di quarzo (che rileva però di aver recuperato

e raggruppato per lo smaltimento) ed evidenziando come la sanzione inflittale

si riveli pertanto sproporzionata. Critica peraltro il Governo per avere

commisurato la durata del divieto in base al numero dei dipendenti messi in

pericolo (ritenuto pari a quello dei lavoratori distaccati), rilevando come il

giorno del controllo sul cantiere fossero

presenti solo pochi operai (di cui uno soltanto avrebbe effettuato il lavoro di

sabbiatura) e come in ogni caso tale aspetto non sia stato

precedentemente considerato dal Dipartimento. Nega infine di aver preso alla

leggera le infrazioni riscontrate, rilevando di avervi al contrario

immediatamente posto rimedio e rivendicando in ogni caso il diritto di

difendersi dalle accuse rivoltele.

E. All'accoglimento del gravame

si oppongono sia il Consiglio di Stato che

il Dipartimento, quest'ultimo con argomentazioni di cui si dirà, se del

caso, in appresso.

F. In sede di replica,

l'insorgente si è riconfermata nelle proprie conclusioni e domande di giudizio.

In duplica, l'autorità dipartimentale ha ribadito la sua posizione, ponendo in

risalto la notifica da parte della ricorrente di 14 dipendenti distaccati e la

gravità delle quattro infrazione riscontrate a suo carico. Il Governo è invece rimasto

silente.

Considerato, in

diritto

1.

1.1. La competenza di

questo Tribunale è data dall'art. 9 cpv. 1 della legge d'applicazione della

LDist e della legge federale concernente i

provvedimenti in materia di lotta contro il lavoro nero dell'11 marzo 2008

(LLDist-LLN; RL 843.300). Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68

cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm;

RL 165.100) e presentato da una persona (giuridica) senz'altro

legittimata a ricorrere (art. 65 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in

ordine.

1.2

Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria

(art. 25 cpv. 1 LPAmm). Le specifiche circostanze che caratterizzano la

fattispecie emergono con sufficiente chiarezza dagli atti. Come si vedrà più

avanti, le audizioni testimoniali del capocantiere e di altri tre dipendenti

nonché del responsabile della direzione lavori, così come le dichiarazioni

scritte sollecitate dall'insorgente (ivi compresa quella del fornitore del

compressore) non appaiono idonee ad apportare al Tribunale la conoscenza di

ulteriori elementi rilevanti per l'esito della controversia. Per le stesse

ragioni, immune da violazioni del diritto è quindi anche la decisione del

Consiglio di Stato di prescindere dall'assumere le medesime prove (in parte

richieste in quella sede solo a titolo "cautelativo").

2.

L'insorgente si duole anzitutto di una violazione del suo diritto di

essere sentita, per il fatto che la precedente istanza non avrebbe

sufficientemente motivato la propria decisione.

2.1

Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere

motivata per iscritto. La citata disposizione legale si limita a stabilire il

principio della motivazione scritta e non precisa altrimenti il contenuto e

l'estensione della motivazione, cosicché valgono le garanzie minime dedotte

dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera

del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Il diritto di essere sentito ancorato in

quest'ultima disposizione assicura al cittadino la facoltà di esprimersi prima

che sia presa una decisione che lo tocca nella sua situazione giuridica e

comprende tutte quelle facoltà che devono essergli riconosciute affinché possa

far valere efficacemente la sua posizione nella procedura (cfr. DTF 135 II 286

consid. 5.1, 133 I 270 consid. 3.1). Tra queste, anche il diritto ad una

motivazione sufficiente. Tale diritto non impone tuttavia di esporre e

discutere tutti i fatti, i mezzi di prova e

le censure proposti; è infatti sufficiente che dalla decisione impugnata

emergano in maniera chiara i motivi su cui l'autorità fonda il suo ragionamento

(cfr. DTF 141 V 557 consid. 3.2.1, 139 IV 179 consid. 2.2, 138 IV 81 consid.

2.2, 137 II 266 consid. 3.2 e riferimenti). Dal punto di vista formale, il

diritto a una motivazione è rispettato anche se la motivazione è implicita,

risulta dai diversi considerandi componenti la decisione (STF 2C_505/2009 del

29.

marzo 2010 consid. 3.1) oppure da rinvii ad altri atti (cfr. STF 2C_630/2016

del 6 settembre 2016 consid. 5.2 e rimandi).

2.2

Nel giudizio impugnato, disattesa una censura

di carente motivazione della decisione di prima istanza ed elencate le norme in

concreto applicabili, l'Esecutivo cantonale ha spiegato le ragioni che l'hanno

portato a respingere una dopo l'altra le contestazioni della ricorrente

riguardo alle quattro violazioni addebitatele. Relativamente alla prima di

queste, ha rilevato che l'insorgente - che non aveva peraltro contestato i

provvedimenti adottati dalla SUVA (decisione di blocco lavori e avvertimento)

e, attuando le misure impostele, aveva di fatto ammesso le violazioni

riscontrate - non aveva validamente dimostrato di essersi accertata, prima di

iniziare i lavori, dell'esistenza e dell'esito dell'analisi dei materiali. Ha in

particolare ritenuto che non potesse richiamarsi né allo scritto del 24 marzo

2017.

della direzione lavori (secondo cui nessuno era al corrente della

presenza di amianto e di piombo e nulla era indicato nel rapporto dello

specialista), né al rapporto ambientale del 20 gennaio 2017 (ritenuto che,

se ne avesse effettivamente preso atto in maniera approfondita, si sarebbe

accorta che quest'ultimo non la esimeva dall'effettuare una nuova analisi dei

materiali al momento del suo intervento sul capannone smantellato, avente per

oggetto le parti sulle quali avrebbe dovuto operare). Ha quindi concluso che la

ricorrente non potesse discolparsi pretendendo di avere fatto affidamento in

buona fede sul nullaosta della direzione lavori, né scaricando la propria

responsabilità sulla ditta che ha proceduto allo smantellamento del capannone.

In merito alla seconda violazione, ha invece reputato che la documentazione

prodotta non permettesse di accertare lo stato di manutenzione dei dispositivi

di protezione individuali (DPI) e di mettere in discussione la constatazione

secondo cui al momento del controllo un respiratore era collegato al

compressore tramite nastro adesivo. Lo stesso ha considerato per l'infrazione (3)

riferita al compressore, neppure messa in discussione dai documenti prodotti. Pacifica

è poi stata ritenuta la quarta violazione, riferita all'utilizzo di sabbia di

quarzo nei lavori di sabbiatura. Appurata quindi l'infrazione all'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist, considerata particolarmente grave, sia dal profilo oggettivo che da quello

soggettivo, ha infine confermato la sanzione inflitta dal Dipartimento.

Ora, contrariamente a quanto genericamente sostenuto nel ricorso, la

decisione impugnata consente di desumere con sufficiente chiarezza le ragioni

che hanno indotto il Governo ad avallare il qui controverso provvedimento. La

fondatezza o meno di tali argomenti è questione di merito. Le motivazioni del Consiglio

di Stato sono del resto state recepite dalla ricorrente, che ha potuto impugnare con cognizione il suo giudizio

davanti a questo Tribunale. Ne discende che non vi è stata alcuna

violazione del suo diritto di essere sentita. La relativa censura

dell'insorgente va pertanto respinta.

3.

3.1. Per ovviare ai rischi di dumping salariale e sociale che avrebbero

potuto essere causati dal distacco di lavoratori in Svizzera da parte di prestatori di servizi europei a seguito dell'Accordo

tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità (ora: Unione) europea

nonché i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone

del 21 giugno 1999 (ALC; RS

0.142.112.681), il legislatore svizzero ha adottato, tra l'altro, quale misura

di accompagnamento, la legge sui lavoratori distaccati (DTF 143 II 102 consid.

2.1

e 2.2; STF 2C_928/2018 dell'11 settembre 2019 consid. 2.1).

3.2

La LDist, entrata in vigore il 1° luglio 2004, disciplina - giusta il suo

art. 1 cpv. 1 - le condizioni lavorative e salariali minime per i lavoratori

che un datore di lavoro con domicilio o sede all'estero distacca in Svizzera,

affinché essi per un periodo limitato: forniscano una prestazione lavorativa

per conto e sotto la sua direzione nell'ambito di un rapporto contrattuale

concluso con il destinatario della prestazione (lett. a) oppure lavorino in una

succursale o in un'azienda che fa parte del gruppo imprenditoriale del datore

di lavoro (lett. b). La normativa è applicabile a tutti i casi di distacco, sia

in provenienza da Paesi membri dell'UE che da Stati terzi (Messaggio

concernente l'approvazione degli accordi settoriali tra la Svizzera e la CE del

23.

giugno 1999, FF 1999 5092, 5347).

3.3

Giusta l'art. 2 cpv. 1 LDist, il datore di lavoro deve

garantire ai lavoratori distaccati almeno le condizioni lavorative e salariali

prescritte nelle leggi federali, nelle ordinanze del Consiglio federale, nei

contratti collettivi di obbligatorietà generale e nei contratti normali di

lavoro ai sensi dell'articolo 360a

del

codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220), tra l'altro,

nell'ambito della sicurezza e della protezione della salute sul posto di lavoro

(lett. d).

4.

4.1

Come accennato in narrativa, durante un controllo effettuato l'8 marzo

2017.

su un cantiere a __________ dove la ditta RI 1 stava eseguendo dei lavori

sulla struttura metallica portante di un capannone, un ispettore della

divisione sicurezza sul lavoro della SUVA ha accertato diverse carenze nelle

misure a tutela dei lavoratori. In sostanza, è stato constatato che (1)

nonostante esistesse il sospetto che nei materiali lavorati fossero presenti

sostanze particolarmente tossiche (amianto, piombo, ecc.), la ditta non si era

accertata se fosse stata eseguita un'analisi in merito; (2) i lavoratori

utilizzavano dispositivi di protezione delle vie respiratorie di cui non erano

provate l'adeguatezza e la manutenzione; (3) la qualità dell'aria addotta a

tali dispositivi mediante un compressore non garantiva i requisiti minimi per

la tutela della salute dei lavoratori; (4) venivano eseguiti lavori di

sabbiatura a secco all'aperto utilizzando sabbia di quarzo (ciò che non è

ammesso), e meglio così come indicato in

narrativa (consid. A.a).

Tali accertamenti sono stati posti a fondamento della decisione del 13 marzo

2017, cresciuta in giudicato, con cui la SUVA ha ordinato alla ditta di

sospendere i lavori e ripristinare la sicurezza sul cantiere mediante l'adozione

di determinate misure, come pure del successivo avvertimento del 17 marzo 2017,

dal quale emergeva inoltre che ulteriori analisi avevano permesso di appurare l'effettiva

esecuzione di lavori su prodotti contenenti amianto e piombo.

Preso atto di ciò, l'UIL ha avviato nei confronti della RI 1 una procedura

sanzionatoria giusta l'art. 9 LDist, sfociata come detto in un divieto di

offrire i propri servizi in Svizzera per la durata di 5 anni, che il Governo ha

confermato con il giudizio impugnato.

4.2

Invano l'insorgente tenta anzitutto di

rimettere in discussione, nell'ambito

della presente procedura sanzionatoria, la sussistenza delle prime tre

violazioni addebitatele (1, 2 e 3). Non vi è infatti alcuna ragione per

scostarsi da quanto accertato dalla SUVA nel quadro della decisione

blocco lavori, come visto pacificamente cresciuta in giudicato. Se non era d'accordo

con quella determinazione - che funge da base per l'emanazione di ulteriori

misure (in materia di sicurezza sul lavoro, di aumento dei premi e di responsabilità

penale, cfr. STAF C-3183/2006 del 6 luglio 2007 consid. 3.6, C-2753/2012 del 12

novembre 2012 consid. 3.2) -, l'insorgente avrebbe in effetti dovuto impugnarla,

contestandone il contenuto. Nella misura in cui si è adagiata su tale

provvedimento (cfr. anche conferma attuazione del 24 marzo 2017), non può ora

rimettere in discussione le carenze e inadempienze accertate in quella sede. E

ciò a prescindere dal fatto che con scritto del 10 aprile 2017, successivo all'avvertimento

(nel quale non venivano invero che confermati gli accertamenti contenuti nella

decisione blocco lavori), abbia comunque dichiarato alla SUVA di declinare

ogni responsabilità in merito alla presenza di amianto e/o piombo nella

vernice lavorata. Già solo per questo motivo, cadono nel vuoto tutte le

obiezioni che solleva in merito alla sussistenza delle infrazioni. Ecco già

solo perché non occorre assumere le prove richieste nel gravame. Come si vedrà

qui di seguito, le doglianze della ricorrente risultano in ogni caso infondate.

4.3

4.3.1

A torto l'insorgente contesta anzitutto la prima (1) violazione

addebitatale. Richiamando lo scritto del 24 marzo 2017 della direzione lavori,

osserva in sostanza come nessuno fosse al corrente della presenza di amianto e

piombo (nei materiali da lei trattati) e come nulla risultasse dal rapporto

ambientale del 20 gennaio 2017 (allestito in

vista della demolizione del capannone). Rileva inoltre che, nel momento

in cui è intervenuta, l'edificio era comunque già stato smantellato e il risanamento

avvenuto (da parte di un'altra ditta), per modo che nessun (ulteriore)

controllo si sarebbe imposto. Ritiene quindi incomprensibile che sia l'ultimo

anello della catena a doverne fare le spese.

4.3.2

Secondo l'art. 82 cpv. 1 della legge federale sull'assicurazione contro

gli infortuni del 20 marzo 1981 (LAINF; RS 832.20), per prevenire gli infortuni

professionali e le malattie professionale, il datore di lavoro deve prendere

tutte le misure necessarie per esperienza,

tecnicamente applicabili e adatte alle circostanze. I provvedimenti da

adottare per garantire la sicurezza sul lavoro sono indicati nell'OPI e, per

quanto attiene più specificatamente ai lavori di costruzione, nell'ordinanza

sulla sicurezza e la protezione della salute dei lavoratori nei lavori di

costruzione del 29 giugno 2005 (OLCostr; RS 832.311.141). L'art. 3 OLCostr

dispone che la pianificazione di lavori di costruzione deve ridurre al minimo

il rischio d'infortuni professionali, di malattie professionali o di danni alla

salute e garantire l'applicazione delle misure di sicurezza necessarie, in

particolare durante l'utilizzazione degli attrezzi di lavoro (cpv.1). Se vi è

il sospetto che siano presenti sostanze particolarmente tossiche come l'amianto

o i policlorobifenili (PCB), il datore di lavoro deve accertare accuratamente i

pericoli e deve valutare i relativi rischi. In base a tali analisi devono

essere pianificate le misure necessarie. Se durante i lavori di costruzione si

dovessero inaspettatamente rinvenire sostanze particolarmente pericolose,

occorre interrompere tali lavori e avvisare il committente (cpv. 1bis).

L'art. 60 cpv. 1 OLCostr precisa che prima di iniziare i lavori occorre

valutare i rischi in termini di sicurezza e di salute. Il capoverso 2 lett. c

della norma prescrive poi che bisogna prendere le misure necessarie per

impedire che i lavoratori vengano a contatto con materiali quali polvere,

asbesto, bifenile policlorato (PCB), gas oppure con sostanze chimiche o

radiazioni che possano nuocere alla loro salute.

4.3.3

In concreto va anzitutto ricordato che la ricorrente ha eseguito diversi

interventi sulla struttura portante esistente, in metallo, di un capannone, in

particolare ha allontanato parzialmente - mediante sabbiatura al quarzo - la

vernice dai pilastri e la ruggine dalle

capriate e dagli arcarecci. Ha inoltre effettuato determinati lavori di

fissaggio e saldatura ai pilastri per la nuova baraccatura e il

rivestimento dello stabile (cfr. citato scritto del 24 marzo 2017 della __________).

Le analisi effettuate hanno evidenziato che tali interventi sono stati

eseguiti su materiali contenenti amianto e piombo, e meglio che la vernice

utilizzata sulla struttura conteneva amianto (crisolito + antifolite) e il

trattamento antiruggine aveva un elevato tenore di piombo (63'000 mg/kg). Le

lavorazioni hanno quindi sicuramente liberato

delle fibre respirabili d'amianto e polveri contenenti piombo che si sono

disperse nell'ambiente (cfr. citato avvertimento del 17 marzo 2017 e conferma

del 22 marzo 2017 della SUVA allegata alla replica del 6 settembre

2017).

Ora, è ben vero che lo studio incaricato della direzione lavori ha dichiarato

che nessuno era al corrente della presenza di tali sostanze (cfr. citato

scritto del 24 marzo 2017) e che, quando la ricorrente è intervenuta sul

cantiere, erano in pratica già state rimosse le parti del capannone (quali le

lastre di fibrocemento e le pavimentazioni) in cui il citato rapporto

ambientale aveva tra l'altro riscontrato la presenza di amianto (cfr. anche

foto agli atti). Tale circostanza non esimeva tuttavia la ricorrente dal

mettere in atto le necessarie verifiche al fine di escludere la presenza di

sostanze tossiche, e in particolare di amianto, nelle restanti strutture

metalliche (già interne) sulle quali era chiamata a intervenire. Glielo

imponeva non solo l'epoca di costruzione dell'edificio, ben antecedente al 1990 - e quindi riconducibile a un periodo in cui l'impiego

di materiali (vernici) contenenti amianto non poteva notoriamente essere escluso,

essendo tale sostanza potenzialmente presente in tutti gli edifici costruiti

prima del 1990, anno in cui è stata colpita (mediante revisione dell'allora

vigente ordinanza sulle sostanze pericolose per l'ambiente del 9 giugno 1986

[Osost; RU 1986 1254], RU 1989 270, art. 31 cpv. 2) da un divieto generale d'uso in Svizzera (cfr.

pagina dedicata all'amianto, scaricabile dal

sito www.suva.ch/it-ch/prevenzione/

temi-sostanziali/amianto) -, ma anche, come evidenziato dal Governo, l'avvertimento

contenuto nello stesso citato rapporto ambientale, che avrebbe dovuto esaminare

accuratamente: durante la demolizione o la ristrutturazione dell'edificio o

di parti di esso qualora il Progettista o le Maestranze dovessero rilevare

strutture diverse da quelle indagate (ad es. strutture interne a muri, tetti,

camini, intercapedini ecc.) che presentassero il sospetto di materiali

inquinanti o nocivi (ad es. amianto floccato, PCB, idrocarburi, ecc.), sono

tenuti a comunicarlo allo specialista per ulteriori controlli (cfr. pag.

19; cfr. in tal senso pure la direttiva n. 6503 della Commissione federale di

coordinamento per la sicurezza sul lavoro, direttiva "Amianto",

edizione dicembre 2008, punto n. 5.1.5, pag. 14). Non si trattava quindi,

contrariamente a quanto preteso nel gravame, di prevedere un risvolto

imprevedibile (dal momento che il controllo e la bonifica dovevano già

essere stati effettuati), bensì proprio di prendere tutte le misure necessarie

per esperienza, tecnicamente applicabili e adatte alle circostanze per

prevenire gli infortuni e le malattie professionali, rispettivamente di

accertare accuratamente - prima dell'inizio dei lavori - i pericoli e

valutare i relativi rischi, così come gli art. 82 LAINF nonché 3 e 60 OLCostr

impongono al datore di lavoro di fare. A maggior ragione se si considera che le

operazioni che la ditta ricorrente era chiamata a svolgere, in particolare la

rimozione meccanica delle vernici contenenti amianto, rientrano proprio tra

quelle che notoriamente comportano un elevato pericolo per i lavoratori, in

quanto suscettibili di generare un notevole rilascio di fibre, e che di

principio devono quindi essere affidate a una ditta specializzata in bonifiche

da amianto (cfr. opuscoli SUVA intitolati "Amianto: come riconoscerlo e

intervenire correttamente", edizione agosto 2019, pag. 6, e "Amianto:

riconoscerlo, valutarlo e intervenire correttamente. Regole vitali per pittori

e gessatori", edizione novembre 2017, pag. 13) - ciò che è poi

apparentemente avvenuto dopo il fermo lavori (cfr. citato scritto del 24 marzo

2017, pag. 2). Su questo punto, la decisione del Governo non presta pertanto il

fianco a critiche, senza che si riveli necessario procedere all'audizione

testimoniale del titolare della ditta che si è occupata della direzione lavori,

rispettivamente raccogliere (ulteriori) informazioni scritte dal medesimo.

4.4

Parimenti da respingere sono le obiezioni con cui l'insorgente -

richiamando il certificato CE PPE086AT1479 del 21 ottobre 2016 e la

dichiarazione di conformità CE (doc. B e C) già prodotti davanti all'UIL -

contesta che i lavoratori utilizzassero dispositivi di protezione delle vie

respiratorie di cui non sono state dimostrate l'adeguatezza e la manutenzione

(2).

Quand'anche tali certificazioni potessero attestare la conformità, al momento

del loro rilascio, dei dispositivi in questione alle norme applicabili, ciò non

toglie, di tutta evidenza, che tali documenti, come a ragione osservato dal

Governo, non sono atti a comprovare quale fosse il loro stato di manutenzione

al momento del controllo della SUVA, allorquando - come ben risulta dalle

inequivocabili foto agli atti - è risultato che un respiratore era

(addirittura) collegato al compressore tramite semplice nastro adesivo. Ciò che

non solo è un chiaro indice dello status a quel momento, ma dimostra

pure la mancata istruzione dei lavoratori sull'utilizzo di tali dispositivi, in

spregio all'art. 22 OLCStr. In base a tale norma, se la qualità dell'aria non

può essere assicurata, devono infatti essere utilizzati apparecchi di

protezione delle vie respiratorie (cfr. cpv. 3), ritenuto che, se devono essere

usati apparecchi con apporto artificiale di aria fresca, occorre impiegare

lavoratori idonei e debitamente istruiti (cfr. cpv. 4). Circostanza, quest'ultima,

che neppure gli attestati presentati dalla ricorrente riguardanti il corso base

anticaduta (frequentato da 8 lavoratori sui 14 distaccati) - che nulla ha a che

vedere con la violazione in oggetto - sono evidentemente atti a dimostrare. In

queste condizioni, nulla muterebbe a tale accertamento l'audizione testimoniale

dei propri dipendenti sollecitata dalla ricorrente.

4.5

Da ultimo, con riferimento alla terza violazione (3) contestata, relativa

al compressore, non si può non convenire con il Governo che il certificato di

conformità, prodotto dall'insorgente, relativo al sistema di filtro

antiparticolato - peraltro emesso circa un anno prima dell'inizio dei lavori

qui in discussione (doc. E) - non può in ogni caso essere ritenuto atto a

comprovare lo stato di manutenzione del filtro e del compressore al momento del

controllo, né a confutare le puntuali carenze

constatate in quell'occasione dall'ispettore della SUVA (cfr. supra,

consid. A.a), con le quali l'insorgente del resto nemmeno si confronta.

Irrilevante è quindi che le stesse non risultino da una perizia specialistica.

A fronte delle risultanze del controllo, non occorreva neppure richiedere

informazioni scritte al fornitore per chiarire la questione.

4.6

Posto che nemmeno la ricorrente contesta la violazione (4) riferita ai

lavori di sabbiatura a secco all'aperto utilizzando (in modo inammissibile)

sabbia di quarzo, per quanto riguarda la materialità dell'infrazione all'art. 2

cpv. 1 lett. d LDist, la decisione impugnata non può pertanto che essere confermata.

5.

Assodata la sussistenza

dell'infrazione, resta ora da verificare l'entità della sanzione inflitta alla

ricorrente.

5.1

Secondo la normativa in vigore al momento dei fatti, l'autorità

cantonale competente poteva, per infrazioni di lieve entità all'art. 2 LDist,

pronunciare una multa amministrativa sino a fr. 5'000.- (art. 9 cpv. 2 lett. a

LDist). Per infrazioni alla medesima norma che non erano di lieve entità,

poteva invece vietare al datore di lavoro interessato di offrire i suoi servizi

in Svizzera per un periodo da uno a cinque anni (art. 9 cpv. 2 lett. b LDist).

Le sanzioni amministrative contemplate nella LDist sono state

oggetto di una recente revisione legislativa, entrata in vigore il 1° aprile

2017.

Contrariamente al vecchio regime, che prevedeva obbligatoriamente la

pronuncia di un divieto di offrire servizi in Svizzera per sanzionare

un'infrazione di non lieve entità all'art. 2 LDist, il nuovo art. 9 cpv. 2

LDist non distingue più tra infrazioni di lieve o non lieve entità e prevede

indifferentemente la possibilità per l'autorità cantonale competente di

infliggere una multa amministrativa sino a fr. 30'000.- o di pronunciare un

divieto di offrire servizi in Svizzera per un periodo da uno a cinque anni

(lett. b). Tra le sanzioni previste all'art. 9 cpv. 2 LDist, quest'ultimo

provvedimento è ritenuto il più efficace e dissuasivo (Messaggio concernente la

legge federale sulla revisione delle misure collaterali alla libera

circolazione delle persone del 1° ottobre 2004, FF 2004 5863, 5877).

5.2

Di tenore sostanzialmente identico sia prima che dopo la

revisione, l'art. 9 cpv. 3 LDist dispone che l'autorità che pronuncia una

sanzione notifica una copia della sua decisione all'organo di controllo

competente ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. a, come pure alla Segreteria di

Stato dell'economia (SECO), la quale tiene un elenco - pubblico - delle imprese

e delle persone che sono state oggetto di una sanzione passata in giudicato.

5.3

La commisurazione dell'entità della sanzione dipende dalle

circostanze oggettive e soggettive che caratterizzano il caso di specie. Deve

in particolare tenere debitamente conto della gravità della violazione e della

colpa, degli antecedenti dell'interessato, oltre che del principio della

proporzionalità (cfr. sentenza Verwaltungsgericht Bern dell'8 febbraio 2016,

in: BVR 2017 pag. 255 consid. 6.3; cfr. anche STA 52.2016.337 del 1° febbraio 2017

consid. 5.2).

6.

6.1.

6.1.1

Come correttamente rilevato dal

Governo, le violazioni riscontrate dalla SUVA sul cantiere di __________ sono

ben quatto, ognuna delle quali già di per sé oggettivamente grave, atteso che

il ramo della carpenteria metallica, in cui è attiva la ricorrente, comporta

per i lavoratori un elevato rischio di inalazione di sostanze tossiche.

In concreto, il rischio che i materiali sui cui stavano lavorando i dipendenti

della ricorrente contenessero sostanze particolarmente tossiche, in particolare

amianto, va considerato evidente. Da un lato, vista l'epoca di costruzione del capannone in

questione, ben antecedente al 1990. Dall'altro, visto che, per sua stessa

ammissione, la ricorrente era a conoscenza del fatto che l'esito dell'analisi

effettuata prima dello smantellamento del capannone era stato positivo

all'amianto per alcuni degli elementi del complesso (cfr. ricorso al

Governo, punto n. 2, pag. 3).

L'infrazione appare poi particolarmente grave dato che, come visto, è stato

accertato a posteriori che la vernice utilizzata sulla struttura conteneva

effettivamente amianto, che il trattamento antiruggine presentava un elevato

tenore di piombo (63'000 mg/kg) e che, nell'esecuzione dei lavori svolti prima

dell'8 marzo 2017, erano sicuramente state

liberate delle fibre respirabili d'amianto e polveri contenenti piombo che si

erano disperse nell'ambiente (cfr. scritto del 22 marzo 2017 della SUVA alla

direzione lavori e relativo allegato). A ciò aggiungasi che l'intervento che

stava effettuando rientra proprio tra quelli che notoriamente comportano un

elevato pericolo per i lavoratori poiché suscettibili di generare un notevole

rilascio di fibre di amianto (cfr. supra, consid. 4.3.3; cfr. tra

l'altro, con riferimento all'Italia, decreto ministeriale del 6 settembre 1994,

tabella 1). Gli operai sul cantiere sono dunque stati concretamente esposti alle

suddette sostanze tossiche. La pericolosità delle stesse, in particolare

dell'amianto, è fatto che va considerato notorio, a maggior ragione per una

ditta specializzata nel settore. Le fibre di amianto disperse nell'aria, se

inalate, finiscono infatti negli alveoli polmonari e, già a basse

concentrazioni, possono provocare diverse patologie (che hanno un lungo tempo

di latenza, tra i 15 e il 45 anni dalla prima esposizione), tra cui

l'asbestosi, il carcinoma polmonare o il mesotelioma (tumore maligno a carico

della pleura o del peritoneo). Quest'ultimo risulta tra i tumori più aggressivi

in assoluto e nella maggior parte dei casi viene scoperto a uno stadio

avanzato. In genere non è possibile ottenere una guarigione e la speranza di

vita dopo la diagnosi è scarsa. Il rischio aumenta con la durata dell'esposizione

e con la sua intensità, ossia con la concentrazione di polveri di amianto nell'aria

(cfr. video contenuto nella citata pagina dedicata all'amianto sul sito della

SUVA; cfr. pure opuscolo SUVA intitolato "Amianto: riconoscerlo, valutarlo

e intervenire correttamente Informazioni utili per chi lavora nell'edilizia e

nel genio civile", edizione settembre 2014, pag. 7). Quanto ai rischi

sanitari del piombo, si rileva che tale sostanza ha effetti sul sangue (in

quanto provoca anemia, connessa all'inibizione della sintesi dell'emoglobina e

all'effetto tossico diretto sui globuli rossi), sul sistema nervoso centrale (con

conseguente riduzione complessiva delle prestazioni, disturbi della

concentrazione e disturbi della memoria) e periferico (colpendo soprattutto i

nervi motori e provocando frequentemente la paralisi bilaterale dei muscoli

estensori della mano), sui reni (con conseguenti disturbi funzionali a livello

dei tuboli renali) e sul tratto gastrointestinale (causando coliche da piombo,

vale a dire crisi repentine con forti dolori a livello dell'intestino crasso,

accompagnate da ipertensione arteriosa e bradicardia, a volte associate a

stipsi ostinata e vomito; cfr., a titolo d'esempio, factsheet SUVA "Esposizione

al piombo negli impianti di tiro indoor", versione novembre 2013, pag. 5

seg.). Indiscutibilmente molto grave è quindi il fatto che la ricorrente,

intervenuta sul cantiere dopo lo smantellamento del capannone, pur essendo

consapevole del rischio che i materiali lavorati contenessero sostanze

particolarmente tossiche, non abbia accertato accuratamente i pericoli che si

presentavano per i suoi dipendenti.

A maggior ragione se si considera che ha commesso altre tre violazioni, pure senz'altro assai gravi, nella

misura in cui riguardano carenze nelle misure di protezione dei lavoratori, che

hanno operato con dispositivi e apparecchiature rivelatisi non idonei. Inoltre,

con particolare riferimento al procedimento di sabbiatura, va ricordato

come sia stato impiegato materiale pericoloso (sabbia quarzifera), che andrebbe

invece evitato e sostituito con materiali abrasivi privi di silice per scongiurare

il rischio di silicosi (affezione dei polmoni causata dall'inalazione di

polveri contenenti biossido di silicio che conduce a una degenerazione di tale

organo; cfr. opuscolo SUVA intitolato "Sabbiatura", edizione ottobre

2007, pag. 2).

6.1.2

Il Governo ha ritenuto l'infrazione particolarmente deplorevole anche

con riferimento al numero di dipendenti della ricorrente attivi sul cantiere. L'insorgente

rifiuta l'accertamento secondo cui sarebbero stati coinvolti tutti e 14 i lavoratori

distaccati a __________, sostenendo che il giorno del controllo ne era presente

un numero nettamente inferiore, di cui uno soltanto stava effettuando il lavoro

di sabbiatura. A dispetto dell'interpretazione proposta nel ricorso, la

precedente istanza non ha tuttavia ritenuto che fossero stati esposti a pericolo

tutti e 14 i dipendenti distaccati bensì che le violazioni avessero rischiato

di esporli tutti a sostanze altamente tossiche, portando a una concreta

esposizione a tali sostanze il giorno del

controllo (cfr., in particolare, decisione impugnata, consid. 7.3.3). Giorno in

cui, per ammissione stessa della ricorrente, era presente sul cantiere un certo

numero dei suoi dipendenti. Accertamento, questo, che, sulla base degli

atti (cfr. notifiche sub doc. 1), appare corretto e non presta il fianco ad

alcuna critica, tanto più se si considera che il pericolo a cui è fatto riferimento

era già presente nei giorni precedenti il controllo (cfr. scritto del 22 marzo

2017.

della SUVA alla direzione lavori e relativo allegato), quando sul cantiere

erano potenzialmente presenti altri operai. A fronte di queste circostanze, non

occorre dunque assumere le testimonianze sollecitate. A maggior ragione se si

considera che, dal profilo oggettivo, l'infrazione

commessa dalla ricorrente è estremamente grave anche a prescindere dal preciso

numero di dipendenti, la cui vita e la cui salute sono state esposte a grave e

imminente pericolo.

Fondata su una premessa errata, nel vuoto cade di riflesso anche l'allusione

a una non meglio precisata (e comunque non ravvisabile) violazione del suo

diritto di essere sentita, evocata dalla ricorrente con riferimento al fatto

che nella commisurazione della sanzione il Governo ha preso in considerazione

il numero di dipendenti coinvolti benché tale aspetto

non fosse stato considerato dall'UIL.

6.2

Grave è pure la negligenza dell'insorgente, che con un

minimo di attenzione avrebbe potuto facilmente rilevare, rispettivamente

evitare, le violazioni delle prescrizioni di sicurezza addebitatele. Benché, a differenza

della precedente istanza, questo Tribunale non reputi che si possa imputare

alla ricorrente di avere sacrificato la sicurezza e la salute dei propri

dipendenti per interessi economici, esso non può che convenire con il Governo

sul fatto che non può essere trascurata l'assenza di segni di autocritica e

ravvedimento da parte dell'insorgente, che anche in questa sede continua a negare

le sue responsabilità, scaricandole sulla direzione lavori rispettivamente

sulla ditta incaricata dello smantellamento del capannone (dimenticando peraltro

che il mancato preventivo accertamento circa l'esecuzione di un'analisi in

merito alla presenza di sostanze particolarmente tossiche non costituisce

l'unica carenza che le viene rimproverata). A suo favore va invece tenuta in

debito conto la circostanza secondo cui essa non è mai stata oggetto di una

procedura contravvenzionale prima d'ora. Il fatto che abbia subito attuato le

misure ordinatele va per contro relativizzato nella misura in cui in questa

sede ha rimesso in discussione quasi tutte le violazioni addebitatele.

6.3

Tutto ben ponderato, anche se la ricorrente è incensurata,

l'inflizione solo di una multa si rivela senz'altro inadeguata per sanzionare

la grave infrazione di cui si è resa colpevole. E ciò non solo in base al

vecchio ma anche al nuovo diritto. Ne discende che la decisione dell'UIL di

pronunciare un divieto di offrire i propri servizi in Svizzera va confermata. Anche

la durata del divieto, corrispondente al massimo comminato dalla legge, seppur

severa, rientra tutto sommato ancora nel margine d'apprezzamento di cui dispone

l'autorità inferiore. Una tale sanzione, oltre che rientrare nei limiti

concessi dalla legge, non appare ancora sproporzionata, avuto riguardo alle circostanze del caso concreto, in particolare all'estrema gravità oggettiva

dell'infrazione e alla colpa dell'insorgente. Tanto più che dal profilo effettivo il divieto pronunciato nei

confronti della ricorrente - della durata di 5 anni - si tradurrà

nell'impossibilità di fornire i propri servizi durante 450 giorni nell'arco di

5.

anni (cfr. art. 5 ALC, 17 dell'Allegato I all'ALC e 27 dell'ordinanza

sull'introduzione della libera circolazione delle persone del 22 maggio 2002;

OLCP; RS 142.203), ciò che permette di relativizzare l'entità del

provvedimento.

7.

7.1. In esito alle

considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto.

7.2

Con l'emanazione della presente

decisione, la domanda di concessione dell'effetto sospensivo al gravame, invero

dato per legge (art. 71 LPAmm), diviene priva di oggetto.

7.3

La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico dell'insorgente,

secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia e le spese, per complessivi fr. 1'800.-, già anticipate dalla

ricorrente nella misura di fr. 1'500.-, rimangono interamente a suo carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera