Dipendenti cantonali. Promozione di un dipendendente presso la Polizia cantonale. Passaggio al nuovo modello retributivo

Incarti n.

52.2018.7/131

Lugano

6 marzo 2019

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matteo

Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Giorgia

Ponti

statuendo

sui ricorsi (a) del 3 gennaio 2018 e (b) dell'8 marzo 2018 di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

a.

la decisione del 22 novembre 2017 (n. 5175) con cui il Consiglio di Stato a

far tempo dal 1° gennaio 2018 ha attribuito all'insorgente la funzione di Ispettore

e lo ha iscritto nella classe di stipendio 7 con 13 aumenti;

b. la decisione del 21 febbraio 2018 (n. 670) con cui il Consiglio di Stato

ha promosso l'insorgente a Ispettore principale e lo ha iscritto nella

classe di stipendio 8 con 11 aumenti;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è entrato alle

dipendenze dello Stato nel 2004 quale Gendarme, iscritto nella classe 22

con 2 aumenti. Il 1° luglio 2009 egli è stato nominato Ispettore (26-29)

ed è stato inserito nella classe 26 con 3 aumenti. Dopo esservi rimasto quattro

anni secondo quanto previsto dalle norme di promozione e avanzamento in classe

alternative e tra parentesi emanate dal Consiglio di Stato e rimaste in vigore

fino al 31 dicembre 2017 (cfr. risoluzione governativa n. 811 del 24 febbraio

2016 e le precedenti, di uguale tenore, n. 2585 del 23 giugno 2015, n. 2299 del

13 maggio 2014, n. 1553 del 27 marzo 2013; risoluzione governativa n. 839 del 4

marzo 2015, punto n. 13.4), RI 1 ha ottenuto un avanzamento nella classe

superiore di stipendio 27 con 7 aumenti. Nel 2017 ha raggiunto il massimo in

quella classe (27 e 10 aumenti) per un salario annuo lordo di fr. 98'551.-.

B. a. Il 15 dicembre 2015 il Gran Consiglio ha approvato il

preventivo per l'anno 2016. Anticipando parzialmente quanto previsto nella

nuova normativa salariale che sarebbe entrata in vigore da lì a breve e nella

necessità di contenere il disavanzo statale, anche la spesa riguardante il

personale è stata rivista verso il basso con l'introduzione di misure puntuali

e di misure strutturali, segnatamente l'allineamento delle date degli scatti

automatici al 1° gennaio e la sospensione degli avanzamenti, delle promozioni

in classi tra parentesi, delle promozioni a funzioni superiori disciplinate da

regolamenti specifici e quella della carriera dei docenti per l'anno scolastico

2016/2017 (cfr. messaggio n. 7121 del 29 settembre 2015 del Consiglio di Stato

relativo al preventivo 2016, punto n. 2.4. pag. 33 e seg.; cfr. per la modifica

della legislazione sugli stipendi BU 7/2016 del 9 febbraio 2016 pag. 63 e seg.

e la NAP 103/2015 della seduta del Consiglio di Stato del 9 settembre 2015).

b. L'11 aprile 2016 il Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente

la revisione totale della vLStip, con il quale si proponeva di attuare

importanti modifiche nella gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione

di un nuovo modello di retribuzione più trasparente e rispettoso del principio

di equità, in linea con quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano,

mantenendo la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo

contribuendo ad aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale. Per

quanto qui di interesse, a fronte di aumenti annuali automatici e una carriera

salariale assai breve (10 - 15 anni), l'Esecutivo cantonale prospettava un

numero di aumenti maggiore rispetto al sistema a quel momento in vigore (24

aumenti per tutte le 20 classi), così come aumenti più marcati ad inizio

carriera e una progressione più lenta in seguito.

c. La nuova legge stipendi è stata approvata dal Gran Consiglio il 23

gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 (LStip; RL

173.300), con abrogazione della precedente.

C. a. Il 12 ottobre 2017 la

Sezione delle risorse umane del Dipartimento delle finanze e dell'economia

(SRU) ha informato RI 1 sui previsti cambiamenti del modello retributivo e

sulle implicazioni che questi avrebbero avuto per la sua funzione e classificazione

salariale. L'interessato ha fatto uso della facoltà concessagli di presentare

delle osservazioni e ha chiesto che gli venisse riconosciuto uno stipendio

corrispondente alla classe 7 con 15 aumenti per tenere conto dell'avanzamento

in classe 28 al quale avrebbe avuto diritto a partire dal 1° gennaio 2018. In

via subordinata, egli ha domandato di posticipare l'aggancio al nuovo modello

salariale al 1° gennaio 2019, riconoscendogli per il 2018 l'avanzamento in

classe 28.

b. Con risoluzione del 22 novembre 2017 il Consiglio di Stato ha confermato RI

1 nella funzione di Ispettore e lo ha iscritto nella nuova classe 7 con 13 aumenti corrispondente ad un

salario annuo lordo di fr. 98'920.-.

D. a. Il 3 gennaio 2019 RI 1 ha

adito il Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta decisione

governativa, della quale ha chiesto l'annullamento. Ha postulato il suo inserimento

nella classe 7 con 15 aumenti per fr. 106'125.- annui a partire dal 1° gennaio

2018. In via subordinata, egli ha postulato che il suo aggancio venisse

ritardato al 2019 e, per l'anno 2018, di essere inserito nella classe 28. Ricordata

la misura decisa dalle autorità cantonali di allineare le date degli

avanzamenti di carriera al 1° gennaio, egli ritiene che per l'aggancio al nuovo

modello salariale si sarebbe dovuto tenere conto del diritto, maturato già nel

2017 dopo 4 anni di permanenza nella classe 27, a beneficiare della classe 28

con 11 aumenti (fr. 101'661.- annui lordi). Il nuovo salario avrebbe dovuto

essere calcolato a partire da questa base per un importo (immediatamente

superiore) di fr. 102'359.- corrispondente alla classe 7 con 15 aumenti.

b. Il 23 febbraio 2018 il Consiglio di Stato ha informato il Tribunale di aver promosso,

retroattivamente al 1° gennaio 2018, il ricorrente nella funzione di Ispettore

principale e di avergli attribuito la classe 8 con 11 aumenti corrispondente

a fr. 102'398.- (ris. gov. n. 670 del 21 febbraio 2018). Ritenuto che questo

trattamento salariale è superiore a quanto richiesto in sede ricorsuale, il Governo

ha ritenuto il gravame privo di oggetto.

E. a. L'8 marzo 2018 RI 1 si è aggravato

contro quest'ultima risoluzione governativa dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendo in via principale l'iscrizione nella classe 8 con 12 aumenti (fr.

104'612.-). In via subordinata ha ribadito le domande già presentate con la

precedente impugnativa. In sunto, egli ha contestato dapprima il fatto che il primo

ricorso sia divenuto privo di oggetto, essendo le decisioni impugnate due distinte,

malgrado la connessione delle fattispecie. Chiede quindi che le procedure pendenti

siano congiunte o che la seconda sia sospesa nell'attesa dell'evasione della

prima. Nel merito, egli ritiene che a seguito della promozione nella nuova

funzione di Ispettore principale lo stipendio debba essere calcolato

secondo il meccanismo già perorato nel primo ricorso, partendo quindi dal

salario della classe 28 con 11 aumenti e secondo quanto previsto

dall'art. 15 della LStip (nuovo stipendio non inferiore al vecchio e maggiorato

di un aumento).

b. Al ricorso si è opposto il Consiglio di Stato che ha difeso la correttezza

della sua decisione sulla base dell'art. 22 del regolamento concernente i gradi

e le promozioni presso la Polizia cantonale del 12 dicembre 2017, in vigore dal

1° gennaio 2018 (regolamento gradi; RL 173.130) e sulla base dell'art. 15 cpv.

3 LStip. Dei precisi motivi si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.

c. Il ricorrente non ha

replicato.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 LStip in

combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati

dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La

legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). I

ricorsi, tempestivi (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono dunque ricevibili in ordine.

1.2. I ricorsi possono essere evasi con un unico giudizio (art. 76 cpv. 1

LPAmm) sulla base degli atti, senza procedere all'assunzione di prove (art. 25

cpv. 1 LPAmm). La fattispecie emerge con sufficiente chiarezza dalla

documentazione prodotta dalle parti.

Ricorso del 3 gennaio 2018

2. Come rettamente sostenuto

dal Consiglio di Stato, la decisione del 21 febbraio 2018 con cui il ricorrente

è stato promosso Ispettore principale in classe 8 con 11 aumenti retroattivamente

al 1° gennaio 2018 ha superato la precedente decisione del suo aggancio nella

funzione di Ispettore in classe 7 con 13 aumenti per quella stessa data

e ha di conseguenza fatto venir meno l'oggetto e/o l'interesse per il primo

gravame. Pertanto, in questa sede si verificherà nel merito solo la seconda

decisione per la quale occorrerà comunque prendere in considerazione anche la

pregressa situazione retributiva del ricorrente. Il primo ricorso sarà oggetto

di esame unicamente nell'ottica di determinare spese e ripetibili a seguito

dello stralcio della procedura.

Ricorso dell'8 marzo

2018

3. Il 1° gennaio 2018 nel

Cantone Ticino è entrata in vigore la nuova normativa sugli stipendi dei

dipendenti statali che ha abrogato la precedente del 1954. Nella nuova legge

hanno trovato attuazione anche quei

provvedimenti di risparmio nei confronti del personale statale, già anticipati

nell'ambito dell'approvazione del Preventivo 2016 e per i quali il Consiglio di

Stato nel messaggio 7121 del 29 settembre 2015 del Preventivo 2016 (pag. 33 e

34) così si era espresso:

"Un'altra misura strutturale

riguarda l'allineamento delle date per gli scatti automatici all'01.01. di ogni

anno, che anticipa ulteriori importanti modifiche della LStip, ed il relativo

blocco per il 2016 degli scatti e degli avanzamenti. Questa si traduce in un

generale allineamento degli scatti e degli avanzamenti degli impiegati a

partire dal 2017, distinguendo tuttavia tra aumenti maturati entro la fine di

giugno 2016, che verranno riconosciuti a partire dal 1° gennaio 2017, e aumenti

maturati nel secondo semestre 2016 che verranno unicamente riconosciuti dal 1°

gennaio 2018. Il relativo impatto finanziario è stimato in 4.2 milioni di

franchi per il 2016 e ulteriori 2.0 milioni di franchi per il 2017.

Per il

2016 vengono inoltre bloccate le promozioni in classe tra parentesi nonché le

promozioni in funzione superiore disciplinate dai regolamenti specifici

concernenti la Divisione delle contribuzioni, la Polizia cantonale e l'Istituto

delle assicurazioni sociali; l'impatto della misura è stimato in 0.55 milioni

di franchi."

La vLStip (art. 8) è quindi stata modificata di conseguenza e, a titolo

transitorio, il Gran Consiglio ha stabilito che gli aumenti annuali

maturati tra il 1° gennaio 2016 e il 30 giugno 2016 sarebbero stati

riconosciuti dal 1° gennaio 2017, mentre quelli maturati nella seconda metà del

2016 sarebbero stati corrisposti solo al 1° gennaio 2018 (BU 7/2016 pag. 64).

Dal canto suo, il Consiglio di Stato, nell'ambito delle sue competenze circa i

passaggi nelle classi superiori (art. 10 vLStip), ha adottato un'analoga norma

transitoria per regolamentare gli avanzamenti e le promozioni maturati nel 2016

(NAP 103/2015).

Tali meccanismi di

contenimento della spesa pubblica sono quindi stati trasposti anche nell'art.

41 LStip, norma transitoria che regola il passaggio dal vecchio sistema

salariale a quello nuovo ora in vigore e che dispone quanto segue:

Art.

41 (Norma transitoria – adeguamento dei salari alle nuove classi)

1 Ai dipendenti viene garantito lo

stipendio percepito al momento dell'entrata in vigore della presente legge.

2 Ai

dipendenti con uno stipendio determinante inferiore a quello minimo della

classe previsto per la funzione, lo stipendio sarà adeguato fino al

raggiungimento di questo minimo.

3 Ai

dipendenti con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo

della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel

2016 prevedevano un aumento o un avanzamento all'1.1.2017 per gli impiegati e

all'1.9.2017 per i docenti, lo stesso sarà riconosciuto a tale data secondo il

modello precedente. All'1.1.2018 per gli impiegati e all'1.9.2018 per i docenti

lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova

classe salariale ove questo sia previsto.

4 Agli

impiegati con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo

della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel

2016 avrebbero consentito un aumento o un avanzamento dall'1.1.2018, lo stesso

sarà riconosciuto a tale data secondo il modello precedente. Per essi all'1.1.2019

lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova

classe salariale ove questo sia previsto.

5 I

dipendenti al massimo della carriera, in classe speciale o con contratto

speciale nel 2016, mantengono il medesimo stipendio nel 2017. Per essi all'1.1.2018

lo stipendio sarà adeguato all'aumento immediatamente superiore ove questo sia

previsto.

La transizione dalla

vecchia alla nuova scala, riprendendo anche i principi stabiliti nel Preventivo

2016, è stata così illustrata dal Governo nel citato messaggio della LStip

(punto n. 7 pag. 12 e seg.):

"La nuova scala degli stipendi e i nuovi criteri

remunerativi saranno applicati a tutti i dipendenti dello Stato a partire dall'entrata

in vigore delle modifiche di legge proposte con il presente messaggio, tenendo

comunque conto delle decisioni prese dal Parlamento per quanto attiene alle

misure di contenimento dei costi legate al Preventivo 2016. Ricordiamo che in

questo contesto il Parlamento ha deciso di allineare le date per gli scatti

annuali e gli avanzamenti all'1.1. di ogni anno, stabilendo come norma

transitoria una sospensione di questi aumenti nel 2016 e nel 2017. La norma

prevede in particolare che gli aumenti che sarebbero maturati nel primo

semestre 2016 saranno riconosciuti soltanto a partire dall'1.1.2017, mentre

quelli che sarebbero maturati nel secondo semestre 2017 lo saranno soltanto a

partire dall'1.1.2018. Per i docenti, la norma prevede la sospensione degli

adeguamenti per l'anno scolastico 2016-2017 e la loro ripresa a partire dall'1.9.2017."

Fatti

I cpv. 3 e 4 dell'art. 41

LStip devono quindi essere interpretati e applicati in relazione alle

disposizioni scaturite dall'approvazione del Preventivo 2016, e, più

precisamente, il cpv. 3 si applica ai dipendenti che avrebbero avuto diritto ad

un aumento o avanzamento nel primo semestre del 2016, il cpv. 4 a quelli che

invece l'avrebbero maturato nel secondo semestre di quell'anno, ai quali

tuttavia è stato negato per le misure di risparmio attuate, secondo quanto

stabilito nelle norme transitorie nel 2016 (BU 7/2016 e NAP 103/2015).

Sempre nello stesso messaggio della LStip così l'Esecutivo cantonale si

esprimeva in merito al salario determinante per la transizione dalla vecchia

alla nuova scala stipendi (commento ad art. 41, pag. 23):

"La norma transitoria si prefigge

di illustrare le modalità d'inserimento dei dipendenti dopo l'entrata in vigore

della presente legge. Il salario versato a dicembre costituirà lo stipendio

determinante per posizionare il dipendente nella nuova scala stipendi."

In sede di discussione,

alcuni parlamentari avevano proposto di emendare l'art. 41 cpv. 3 e 4 LStip nel

senso di riconoscere al momento dell'aggancio al nuovo sistema quell'aumento

del quale i dipendenti avrebbero potuto beneficiare al 1° gennaio 2018 secondo

il vecchio modello salariale e a partire da quell'importo calcolare lo stipendio sulla base della nuova

scala. La proposta è tuttavia stata respinta poiché è stata ritenuta

contraria alle misure decise con il Preventivo 2016 e avrebbe comportato un

mancato risparmio di circa 6.5 milioni di fr. La norma in questione è quindi

stata approvata così come da progetto di legge (cfr. verbali del Gran

Consiglio, anno 2016/2017, seduta XXVIII di giovedì 15 dicembre 2016, ad art.

41 cpv. 3 e 4).

4. 4.1. Nel caso di specie,

riprendendo cronologicamente le tappe della carriera salariale del ricorrente,

si annota che l'ultimo avanzamento è avvenuto il 1° luglio 2013 quando egli è

stato promosso a Ispettore e inserito nella classe 27. L'avanzamento nella

classe alternativa 28 sarebbe avvenuto dopo quattro anni, il 1° luglio 2017, se

nel frattempo le competenti autorità cantonali non avessero deciso, a partire

dal 2016, l'allineamento delle date degli aumenti e degli avanzamenti per tutti

i dipendenti statali al 1° gennaio. A titolo transitorio, ai dipendenti che

avrebbero beneficiato di un aumento o un avanzamento nel 2016 lo stesso è stato

riconosciuto rispettivamente al 1° gennaio 2017 se maturato durante il primo

semestre 2016 e il 1° gennaio 2018 se maturato nel secondo semestre, con il

conseguente posticipo dell'aggancio alla nuova scala stipendi nel 2019. Il

ricorrente non rientra né nell'una né nell'altra categoria: nel 2016 egli era

ancora in carriera. È quindi a ragione che l'autorità di nomina ha

proceduto alla sua classificazione secondo il nuovo sistema al 1° gennaio 2018.

Per questo motivo non può entrare in considerazione il posticipo dell'aggancio

al 2019, così come proposto dal ricorrente.

4.2. Come visto sopra, l'autorità cantonale ha espressamente rifiutato la

possibilità di considerare, nella transizione da un modello retributivo all'altro,

gli aumenti (o avanzamenti) giunti a maturazione nel corso del 2017. La volontà

del legislatore su questo punto emerge in modo chiaro dai lavori parlamentari.

Dal momento che la vLStip ha cessato ogni effetto al 31 dicembre 2017, per i

dipendenti agganciati al 1° gennaio 2018 e non bloccati in carriera a seguito

delle misure di risparmio del 2016, il reddito determinante per il passaggio al

nuovo modello salariale è l'ultimo percepito (dicembre 2017) e non tiene dunque

conto dell'aumento del quale avrebbero beneficiato se la vLStip fosse rimasta

in vigore. Trasposti tutti questi principi alla fattispecie che qui ci occupa, si ha che lo stipendio determinante per

l'aggancio del ricorrente al 31 dicembre 2017 è di fr. 98'551.- annui (corrispondente

alla classe 27 con 10 aumenti). In applicazione dell'art. 41 cpv. 1 LStip, egli

avrebbe quindi dovuto essere inserito nella classe 7 prevista per gli Ispettori

della Polizia cantonale, con 13 aumenti (stipendio immediatamente superiore a

quello fino ad allora percepito) per fr. 98'920.-.

5. Sennonché, il ricorrente è

stato promosso retroattivamente dal 1° gennaio 2018 nella funzione di Ispettore

principale (classe 8), funzione che in precedenza non era contemplata nei

gradi e percorsi della Polizia cantonale e che è stata istituita solo a far tempo

da questa data (cfr. art. 22 regolamento gradi). Trattandosi di una promozione

(passaggio da una funzione ad un'altra di grado superiore) ai sensi degli art.

54 cpv. 1 del regolamento dei dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017 (RDSt;

RL 173.110) e dell'art. 15 cpv. 1 LStip, fatto non messo in dubbio

dall'autorità di nomina, il nuovo stipendio non deve essere inferiore a quello

precedente, maggiorato di un aumento annuo e arrotondato all'aumento superiore

previsto dalla nuova classe (art. 15 cpv. 3 LStip; art. 54 cpv. 4 RDSt e art. 2

cpv. 4 regolamento gradi). La decisione impugnata, che accorda al ricorrente un

salario di fr. 102'398.- (classe 8 e 11 aumenti) per la nuova funzione, calcolato

partendo dall'importo di fr. 98'920.- corrispondente alla classe 7 con 13

aumenti nella quale sarebbe stato inserito se non fosse stato promosso,

maggiorato di un aumento (fr. 100'640.-), tiene correttamente conto di questi

meccanismi ed è quindi esente da ogni critica. Il gravame è quindi privo di

fondamento.

6. In conclusione, il ricorso del

3 gennaio 2018 è divenuto privo di oggetto ed è stralciato dai ruoli; il

ricorso dell'8 marzo 2018 è invece respinto. La tassa di giustizia di entrambe

le procedure è posta a carico del ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv.

1 LPAmm). Il ricorrente è in effetti da ritenersi soccombente anche nella prima

procedura ricorsuale, viste le considerazioni di cui sopra al consid. 4.2., per

cui, non fosse stato stralciato, l'esito del ricorso sarebbe stato per lui negativo.

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso del

3 gennaio 2018 è privo di oggetto ed è stralciato dai ruoli.

Considerandi

2.

Il ricorso

dell'8 marzo 2018 è respinto.

3.

La tassa di

giustizia unica di fr. 2'000.- è posta a carico del ricorrente al quale viene

retrocesso l'importo di fr. 1'600.- versato in eccesso a titolo di anticipo.

4.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.

).

5.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera