Stanziamento di un credito per la costruzione di un posteggio pubblico da parte del Consiglio comunale di un Comune oggetto di aggregazione

Incarto n.

52.2019.10

Lugano

8 marzo 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Matteo

Cassina, vicepresidente,

Matea

Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliere:

Reto

Peterhans

statuendo

sul ricorso del 7 gennaio 2019 di

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la

decisione del 21 novembre 2018 (n. 5544) del Consiglio di Stato che respinge

l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione del 12 giugno

2018 con cui il Consiglio comunale di __________ ha approvato il progetto e

stanziato un credito di fr. 590'000.- per la costruzione di un posteggio

pubblico sul mapp. __________ di __________;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. Nella seduta ordinaria

del 12 giugno 2018 il Consiglio comunale di __________ (i cui territori situati

in valle sono confluiti il 18 ottobre 2020 nel nuovo Comune di V__________, BU

5/2019 pag. 37 segg.) ha risolto (trattanda n. 9):

1.

il credito CHF 590'000.- alla

costruzione di un posteggio pubblico sul mappale __________ RFD __________;

Considerandi

2.

la quota a carico dei proprietari

per l'urbanizzazione generale è fissata al 40% della spesa determinante;

3.

il credito di cui al punto 1. del

dispositivo non potrà essere utilizzato prima della costituzione del nuovo

Comune di V__________;

4.

sino alla costituzione del nuovo

Comune di V__________ non vengono assunti ulteriori costi a favore del

progetto;

5.

il credito di cui al punto 1. decadrà

entro 2 anni dalla costituzione del nuovo Comune di V__________.

B. Con decisione del 21

novembre 2018 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa con cui RI 1

chiedeva l'annullamento dei dispositivi n. 3 e 4 della risoluzione appena

descritta nonché la modifica del punto n. 5, nel senso che il credito sarebbe

decaduto a due anni dalla risoluzione. Il Governo, verificato l'iter d'adozione

della decisione impugnata, ha ritenuto che il Consiglio comunale ha fissato un

termine temporale sufficientemente preciso, che permette inoltre di considerare

il periodo transitorio verso il nuovo Comune di V__________. Ha inoltre

tutelato la quota del 40% della spesa determinante posta a carico dei

proprietari, rispettosa della forchetta prevista dalla legge per le opere di

urbanizzazione generale, sostenendo che pertanto essa rientra nell'autonomia

comunale e sarebbe dunque insindacabile.

C. RI 1 insorge ora

davanti al Tribunale cantonale amministrativo, formulando le medesime domande

disattese dal Governo, ribadendo che le modalità di utilizzazione del credito

decise dal Consiglio comunale siano contrarie alla legge organica comunale del

10.

marzo 1987 (LOC; RL 181.110) e che il posteggio costituirebbe un'opera di

urbanizzazione generale, per cui la percentuale di prelievo dei contributi

fissata al 40% sarebbe frutto di un abuso del potere di apprezzamento e

andrebbe ricondotta al 30%.

D. All'accoglimento del

gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni,

sia il Municipio di __________, riconfermandosi nelle argomentazioni esposte

dinanzi al Governo. Dal canto suo l'allora presidente del Consiglio comunale di

__________ contesta i motivi del ricorso concernenti il termine per l'utilizzo

del credito in questione e la percentuale di prelievo dei contributi di

miglioria.

E. In replica RI 1

ribadisce quanto esposto in merito alla violazione dell'art. 13 cpv. 3 LOC,

ritenendo che l'operazione contestata, per essere valida, dovrebbe essere

positivamente prevista nell'ambito delle disposizioni disciplinanti le

aggregazioni comunali. La ricorrente sottolinea inoltre la necessità di

procedere alla realizzazione del posteggio pubblico, osservando come gli altri

Comuni poi confluiti nella nuova entità comunale di V__________ stiano

concretizzando simili opere per cui dovranno essere incassati contributi che

saranno assunti dal nuovo Comune.

F. Con la duplica

la presidente del Consiglio comunale respinge nuovamente le critiche

dell'insorgente, contestando l'urgenza di realizzare il posteggio in questione.

Il Municipio di __________ non ha formulato osservazioni, mentre il Consiglio

di Stato è rimasto silente.

Considerato, in

diritto

1.

La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 LOC. La legittimazione attiva della ricorrente, cittadina

attiva destinataria della decisione impugnata, è certa (art. 209 lett. a LOC).

Sapere se essa fosse legittimata a insorgere davanti al Consiglio di Stato è

questione di merito, che viene affrontata in seguito. Il

ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), è dunque ricevibile in ordine e può essere

evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2.

2.1. Secondo

l'art. 212 LOC le singole decisioni degli organi comunali sono annullabili: se

contrarie a norme della Costituzione, di leggi o di regolamenti (lett. a);

quando sono state ammesse a votare persone non aventi diritto e ciò ha potuto

influire sulle deliberazioni (lett. b); se la votazione non è stata eseguita

secondo le norme di legge (lett. c);

se conseguenti ad atti illeciti oppure se si sono verificati disordini o

intimidazioni tali da presumere che i cittadini non abbiano potuto esprimere

liberamente il loro voto (lett. d); qualora siano state violate formalità

essenziali prescritte da leggi o regolamenti (lett. e).

2.2

Ove non sia fatta

valere una violazione del diritto nel senso del precitato art. 212 LOC,

l'autorità di ricorso non può mettere in discussione una decisione del Legislativo

senza esporsi al rimprovero di essersi arrogata un potere di cognizione che

disattende il principio dell'autonomia comunale (STA 52.2018.315 del 31 ottobre

2018.

consid. 3.2. e riferimento).

3.

3.1

Davanti al Consiglio di

Stato la ricorrente ha criticato la percentuale di prelievo dei contributi di

miglioria. Ora, tuttavia, anche volendo prescinder dal fatto che ciò non è

stato poi ripreso nel petitum, essa non era comunque abilitata a

contestare la decisione comunale sotto questo aspetto.

Infatti, dagli atti risulta che

l'insorgente, consigliera comunale e membro della Commissione della gestione,

ha reso un rapporto di minoranza con cui ha invitato il plenum, a

confermare (riprendendola) la proposta di decisione contenuta nel messaggio

municipale, il cui punto 2 del dispositivo prevedeva che la quota a carico dei

proprietari per l'urbanizzazione generale è fissata al 40% della spesa

determinante. Non risulta poi che l'insorgente si sia opposta a questa scelta

in sede di Consiglio comunale. Appare dunque lesivo del principio della buona

fede procedurale proporre l'adozione di una decisione al Legislativo, per poi contestarla

in sede giudiziaria. A titolo puramente abbondanziale, il Tribunale considera che

il gravame andava su questo punto comunque sia respinto. Per i seguenti motivi.

3.2

La ricorrente

sostiene che la decisione del Consiglio comunale sia costitutiva di un

manifesto abuso del potere di apprezzamento perché l'opera in questione non

servirà solamente agli abitanti dei nuclei di __________ e di __________, bensì

anche ai turisti; essa non avrà quindi alcun impatto sul valore degli immobili,

situati a una distanza di 250-300 metri. Pertanto, per opere di urbanizzazione

generale come quelle in esame si giustificherebbe un contributo massimo pari al

30%.

3.2.1

Il principio

dell'imposizione come pure il piano di finanziamento di un'opera pubblica e la

quota imponibile del relativo intervento sono decisi dal Legislativo comunale (ovvero dall'Assemblea o dal

Consiglio comunale; art. 13 cpv. 1 lett. g e 42 cpv. 1 e 2 LOC). A

quest'ultimo spetta dunque il compito di pronunciarsi unicamente sul principio e sulla percentuale di prelievo dei

contributi.

Il Comune ticinese

dispone di una grande libertà nell'ambito dell'applicazione della legge sui

contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCM; RL 703.100), che gli è

affidata dal Legislatore cantonale, e pertanto di autonomia protetta. Questa

prerogativa non solleva però il Comune dall'obbligo di interpretare e applicare

correttamente le definizioni e le disposizioni

contenute nella legislazione cantonale. In sostanza, il Comune ticinese

non dispone di libertà di decisione quando si tratta di determinare il

principio (obbligo) dell'imposizione dei contributi di miglioria e la natura

dell'opera di urbanizzazione che ne sta alla base. Una volta assodati tali

elementi, esso acquista invece un ragguardevole margine di manovra nel fissare

la percentuale di imposizione (STA 52.2013.303

del 7 marzo 2014 consid. 3.3, 52.2012.27 del 31 gennaio 2013 consid. 2.3

e rinvii ivi citati).

3.2.2

In concreto, il

carattere di urbanizzazione generale dell'opera non è messo in discussione, a

ragione. È infatti esclusa la qualifica di urbanizzazione particolare,

riferendosi a un'opera al servizio di tutti i fondi situati nei nuclei di __________

e di __________, ma anche ai visitatori provenienti dall'esterno, suscettibile

di arrecare un vantaggio particolare consistente nell'attenuazione della

carenza di posteggi nella zona.

Ferma questa premessa,

la quota del 40% si situa all'interno della forchetta (30-60%) indicata

all'art. 7 cpv. 1 LCM per opere di urbanizzazione generale. Richiamata l'ampia

autonomia di cui gode il Comune, nel fissare al 40% la quota a carico dei

proprietari il Legislativo non ha né ecceduto né abusato del potere di

apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). Intanto essa si situa ancora

nella fascia meno elevata degli importi possibili. Inoltre, quand'anche, come

sostiene la ricorrente riferendosi al messaggio municipale n. 7/2018 del 7

maggio 2018 (pag. 9), il valore delle proprietà nei nuclei di __________ e di __________

risultasse solo marginalmente aumentato grazie alla realizzazione del posteggio

pubblico, visto che quest'ultimo sarebbe fruibile anche per i turisti e in

ragione della distanza di alcune centinaia di metri, resta l'innegabile

vantaggio per i proprietari interessati di avere parcheggi a disposizione,

laddove finora vi è carenza (circostanza lamentata anche dalla stessa

insorgente, che auspica una celere realizzazione dell'opera). Posteggi che,

inoltre, sono a disposizione durante l'intero arco dell'anno, dunque anche al

di fuori della stagione turistica.

4.

L'insorgente ritiene

che le modalità con cui il Consiglio comunale di __________ ha deciso di

stanziare il credito di fr. 590'000.- per la realizzazione del posteggio

pubblico vìolino l'art. 13 cpv. 3 LOC. La norma, infatti, oltre che per evitare

che i crediti abbiano una durata indeterminata, sarebbe stata introdotta per rispettare

gli ordini di priorità stabiliti nei programmi comunali. Non può, dunque,

essere utilizzata, pena la violazione del principio di legalità di cui all'art.

151.

LOC, per finalità diverse, segnatamente per ribaltare oneri e costi

sul

nuovo Comune di V__________ per tenere conto di una situazione finanziaria poco

florida, oppure se l'opera e la procedura di riscossione dei contributi di

miglioria potranno essere conclusi prima della nascita del nuovo comune. Il

sostanziale differimento della realizzazione del posteggio alla nuova entità

aggregata, inoltre, non permette di rispettare gli ordini di priorità stabiliti

nei programmi comunali e dal piano regolatore, che già ha vincolato la

particella quale area di posteggio, la cui realizzazione riveste urgenza

ritenuto che la carenza di stalli nelle frazioni di __________ e __________ è

nota da tempo, così come la volontà politica di realizzarlo.

4.1

Secondo l'art. 13

cpv. 3 LOC (applicabile per effetto del rinvio dell'art. 42 cpv. 2 LOC) il

Consiglio comunale fissa un termine entro il quale i crediti accordati per

l'esecuzione delle opere pubbliche sulla base di preventivi e progetti

definitivi decade, se non utilizzato.

La richiesta di introdurre

nella LOC l'obbligo per il Legislativo comunale di fissare un termine di

decadenza per i crediti necessari all'esecuzione di opere pubbliche era stata a

suo tempo avanzata in Gran Consiglio dal gruppo PSA e aveva trovato l'adesione

sia del Consiglio di Stato, a condizione che il senso di un simile emendamento

fosse quello di fissare dei limiti temporali precisi per la messa in

cantiere di una determinata opera, trascorsi i quali il credito va stralciato

dai bilanci preventivi, sia della Commissione della legislazione, la quale

aveva proposto di completare il medesimo con la locuzione qualora l'opera

non sia iniziata, poi ritenuta anche dal Parlamento cantonale (cfr. RVGC,

sessione autunnale 1986, pag. 1072 seg.).

Secondo la dottrina, nell'imporre di stabilire limiti temporali precisi per la

messa in cantiere di una determinata opera, la norma permette innanzitutto di

evitare che il Municipio possa effettuare spese e mettere in cantiere opere a

sua discrezione, magari anche quando determinate realtà ne potrebbero

consigliare l'abbandono; essa risulta inoltre opportuna per rispettare gli

ordini di priorità stabiliti nei programmi comunali, sia da parte del Legislativo

sia dell'Esecutivo (cfr. Eros Ratti,

Il Comune, vol. I, III ed., Losone 1991 pag. 126).

4.2

Come visto in narrativa, il

Legislativo ha stanziato che il credito in parola stabilendo che esso non

poteva essere utilizzato né potevano essere assunti ulteriori costi a favore

del progetto prima della costituzione del nuovo Comune di V__________, momento

dal quale comincia a decorrere il termine di due anni per la sua decadenza.

4.2.1

Innanzitutto, la decisione

impugnata soddisfa le condizioni di cui l'art. 13 cpv. 3 LOC. Al momento della

decisione consigliare i limiti temporali erano sufficientemente determinati,

essendo la nascita della nuova entità aggregata prevista in concomitanza con lo

svolgimento delle elezioni comunali dell'aprile del 2020 (cfr. pag. 8 del

verbale della seduta del Consiglio comunale del 12 giugno 2018). Inoltre, essa

è intervenuta due giorni dopo l'accettazione in votazione popolare del progetto

aggregativo (avvenuta il 10 giugno 2018). Si può dunque affermare che l'iter

relativo all'aggregazione comunale fosse in uno stadio sufficientemente

avanzato, ritenuto che il 10 dicembre successivo il Gran Consiglio ha adottato

il decreto legislativo concernente l'aggregazione dei Comuni di __________, __________,

__________, __________, __________ e dei territori in valle dei Comuni di __________

e di __________ in un unico Comune denominato V__________ (BU 5/2019, pag. 37

segg.). Il fatto che la crisi sanitaria dovuta al COVID-19 abbia portato al

differimento delle elezioni comunali (BU 19/2020, pag. 83 seg.) nulla muta al

riguardo, considerato comunque che nel caso concreto esse sono slittate di alcuni

mesi e si sono tenute il 18 ottobre 2020 (FU 49/2020, pag. 4785 segg.). In

definitiva, era dunque sufficientemente determinato sia il momento in cui il

credito avrebbe potuto essere usato, sia la durata della sua validità.

4.2.2

Nemmeno si può ritenere che ciò comprometta gli ordini di priorità stabiliti

nei programmi comunali. La costruzione di un posteggio in località __________

era già prevista dal piano regolatore approvato il 28 settembre 1983 (ris. gov.

4823) e confermato - seppur leggermente traslato - dalle varianti approvate

l'11 gennaio 1980 (ris. n. 130). Ora, votando il credito, il Legislativo del

vecchio Comune ha comunque sia deciso la realizzazione del posteggio e messo

l'Esecutivo della nuova entità in misura di procedervi celermente, in un arco

temporale non eccessivamente differito.

4.2.3

La ricorrente rimprovera al

Legislativo di aver utilizzato impropriamente l'art. 13 cpv. 3 LOC ai fini di

ribaltare oneri e costi sulla nuova realtà comunale. Come visto la norma si

prefigge innanzitutto di porre precisi termini temporali per l'utilizzo del

credito, ciò che il Consiglio comunale ha fatto. Nulla può essere rimproverato

al Legislativo di aver considerato nell'adottare la decisione impugnata anche le

tematiche riferite alla situazione finanziaria del Comune rispettivamente al processo

aggregativo in atto; ciò non permette ancora di considerarne abusivo l'agire.

Del resto nulla avrebbe vietato al Legislativo di respingere tout court il messaggio, ottenendo il medesimo effetto di

tramandare la realizzazione dell'opera alla futura entità, con la conseguenza

di ritardarne ulteriormente l'esecuzione, trasmettendole comunque i relativi

oneri. Certo, la presente fattispecie si inserisce nel particolare contesto in

cui dal territorio del Comune di __________, che si compone ormai unicamente

del comparto situato sul piano, è stata separata la frazione di valle,

confluita nel nuovo Comune di V__________. Occorre però considerare che la successione in diritto del nuovo ente è

regolata dall'art. 3 cpv. 1 del citato decreto del 10 dicembre 2018 che prevede

che il nuovo Comune di V__________ subentra nei diritti e negli obblighi

(compresi quelli patrimoniali) dei preesistenti Comuni e - salvo diverso

accordo - di quelli relativi ai territori in valle dei Comuni di __________ e

di __________. Norma, questa, che si

riallaccia a quanto previsto dall'art.

12.

cpv. 3 della legge sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni del 16

dicembre 2003 (LAggr; RL 182.200) i cui lavori preparatori non indicano una volontà di scostarsi

da questo principio in casi come quello in esame. Del resto non è immaginabile

che l'attività del Legislativo comunale resti sospesa nell'imminenza della

nascita del nuovo Comune. Dei rischi legati all'eventuale assunzione di impegni

che potrebbero pregiudicare la situazione post aggregativa tiene comunque conto

l'art. 12 cpv. 2 LAggr, norma che permette al Governo di annullare le

risoluzioni degli organi comunali interessati dall'aggregazione (dal 1° maggio

2020.

già a partire da quando sottopone la sua proposta al Gran Consiglio) o

prendere ulteriori provvedimenti a tutela di interessi preponderanti del nuovo

Comune. Ciò che, indirettamente, conferma la correttezza dell'agire contestato:

votando un (semplice) credito senza assunzione di ulteriori impegni sino alla

nascita del nuovo Comune, il Legislativo ha tutelato un certo margine di

manovra per la nuova entità comunale, lasciando aperta la possibilità di

eventualmente revocarlo.

4.2.4

Nelle more della procedura è stato costituito il nuovo Comune di V__________,

momento dal quale nelle intenzioni della decisione impugnata dovrebbe iniziare

a decorrere il periodo biennale di validità del credito. Non avendone fatto

dipendere la durata dal passaggio in giudicato della sua concessione, si pone

il quesito di sapere se l'effetto sospensivo del ricorso abbia comportato il

differimento del dies a quo per il calcolo dei due anni. Ai fini di

evitare incertezze in merito, il Tribunale specifica nel dispositivo che il

credito decadrà se non utilizzato nel termine di due anni dal passaggio in

giudicato della presente decisione.

5.

Il ricorso deve

dunque essere respinto. La tassa di giustizia è

posta in capo alla ricorrente, soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si

assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 2 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

Per il computo

dei due anni di cui al punto 5 della risoluzione comunale oggetto di questa

decisione fa stato il momento del passaggio in giudicato del presente giudizio.

3.

La tassa di

giustizia di fr. 1'200.-, già anticipati dalla ricorrente, resta a suo carico.

Non si assegnano ripetibili.

4.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

5.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente Il

vicecancelliere