Dipendenti pubblici. Trattenuta salariale per il pagamento delle imposte alla fonte (diritto di regresso del datore di lavoro). Prescrizione

Incarto n.

52.2019.149

Lugano

23

giugno 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo

sul ricorso del 25 marzo 2019 di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione del 20 febbraio 2019 (n. 859) del

Consiglio di Stato che ha respinto la sua domanda in materia di trattenuta di

stipendio;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è attivo quale

docente di scuola media superiore presso le scuole cantonali dal 2011 ed è

assoggettato all'imposta alla fonte.

B. Con decisione del 24

maggio 2016, notificata all'Ufficio degli stipendi e delle assicurazioni

(Ufficio stipendi) del Dipartimento delle finanze e dell'economia (DFE), l'Ufficio

delle imposte alla fonte e del bollo (UIF) del DFE ha avviato la procedura

di recupero d'imposta per gli anni 2011 -2013 in relazione al rapporto di

impiego di RI 1. Indicando quale motivazione la rettifica della

classificazione, il predetto Ufficio ha calcolato un arretrato di fr. 5'760.75

a suo favore.

C. Con scritto del 17

luglio 2017 l'Ufficio stipendi ha trasmesso a RI 1 la predetta decisione dell'UIF,

segnalandogli la facoltà di reclamo entro il termine di 30 giorni. Ha quindi

chiesto al docente di indicare la modalità di rimborso prescelta, tra cui il

recupero totale o rateizzato sul salario.

D. a. Il 15 settembre

2017 RI 1, per il tramite di un sindacato, ha interposto reclamo dinanzi all'UIF

contro la decisione del 24 maggio 2016.

b. Il rappresentante

del docente, con scritto del 18 settembre 2017 ha inoltre chiesto all'Ufficio

stipendi di revocare ogni trattenuta relativa all'imposta alla fonte, eccependo

la prescrizione di un anno di cui all'art. 67 cpv. 1 del codice delle

obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220). L'Ufficio ha preso posizione con

scritto del 23 ottobre 2017. Ha sostenuto che trattandosi di un rapporto di

impiego di diritto pubblico, sarebbe data all'autorità di nomina la facoltà di

trattenere lo stipendio per quanto dovuto dal dipendente a titolo di imposte,

entro il termine di prescrizione di cinque anni. Esso ha quindi annunciato che

avrebbe se del caso proceduto con la richiesta di rimborso una volta evaso il

reclamo da parte dell'UIF.

c. Con decisione del

14 novembre 2017 l'UIF ha parzialmente accolto il reclamo riducendo l'importo

dovuto a fr. 2'296.70.

E. a. Con scritto del 6

febbraio 2018 l'Ufficio stipendi, preso atto che la predetta decisione del 14

novembre 2017 era passata in giudicato incontestata, ha chiesto a RI 1 di

scegliere il modo per regolare il dovuto, tra la fatturazione dell'importo

oppure il prelievo intero o scaglionato dello stesso dallo stipendio,

avvertendolo che in caso di silenzio si sarebbe dato avvio alla trattenuta

dello stipendio previa diffida secondo quanto previsto dall'art. 38 della legge

sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23 gennaio 2017

(LStip; RL 173.300).

b. Con scritto del 23 febbraio 2018 il docente ha ribadito l'eccezione di

prescrizione e contestato la trattenuta sullo stipendio prospettatagli.

F. Con scritto del

3 aprile 2018 l'Ufficio stipendi ha diffidato RI 1 a pagare fr. 2'296.70,

scegliendo un metodo di pagamento e avvertendolo che in caso di mancato

riscontro entro il 30 aprile 2018, dal mese di maggio avrebbe trattenuto dallo

stipendio 23 rate da fr. 95.70 e un conguaglio di fr. 95.60.

G. Il 15 ottobre 2018 RI

1 ha inoltrato al Consiglio di Stato una contestazione di natura pecuniaria con

cui ha chiesto la restituzione di fr. 478.50 corrispondenti alle cinque

trattenute sugli stipendi da maggio a settembre 2018, nonché l'accertamento

dell'illegalità delle ulteriori trattenute effettuate e, di conseguenza la loro

interruzione.

H. Con decisione del 20

febbraio 2019 il Governo ha respinto la domanda di RI 1 confermando la

correttezza della procedura adottata secondo i dettami dell'art. 38 LStip.

Fatti

I. Contro la

predetta decisione governativa RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale

amministrativo chiedendone l'annullamento e la sua riforma nel senso che è

accertata l'illegalità delle trattenute di stipendio in compensazione della

pretesa per imposte alla fonte arretrate ed è disposta la restituzione dell'importo

trattenuto. Il ricorrente ha sostenuto che il diritto di regresso del datore di

lavoro (debitore dell'imposta) sul dipendente può fondarsi solo sull'indebito

arricchimento. La sua pretesa, rivendicata dopo più di un anno dalla scoperta

della procedura avviata dall'UIF, sarebbe pertanto prescritta in applicazione

dell'art. 67 CO. La compensazione del credito con lo stipendio non sarebbe del

resto possibile poiché questo è solo in parte di pertinenza del Cantone, mentre

per il resto va riversato a Confederazione e Comune.

J. All'accoglimento

del gravame si è opposto il Consiglio di Stato secondo cui l'art. 38 LStip

sarebbe una base legale sufficiente per trattenere il salario del ricorrente a

compensazione dell'importo da lui dovuto a titolo di imposta alla fonte. Il

termine di prescrizione applicabile sarebbe in ogni caso di cinque anni.

K. Con la replica e la

duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi con motivi di cui si dirà, per

quanto necessario, in appresso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1.

La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 LStip in combinazione

con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e

dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del

ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa

del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv.

1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria

(art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti.

Considerandi

2.

Per l'art. 38

cpv. 1 LStip lo stipendio dei dipendenti cantonali, esclusi gli assegni per i

figli o per l'aiuto allo studio, può essere trattenuto a compensazione di

quanto dovuto dal dipendente al datore di lavoro per imposte, tasse, multe,

danni arrecati al datore di lavoro. La compensazione per pretese dello Stato

sullo stipendio del dipendente può avvenire solo previa diffida (cpv. 2). Al

dipendente, soggiunge il cpv. 3, è in ogni caso garantito il minimo vitale

previsto dalla legislazione federale sull'esecuzione e sul fallimento; restano

riservate le compensazioni a seguito di danni causati intenzionalmente o per

negligenza grave.

3.

Il ricorrente ha

contestato la legittimità della trattenuta salariale, sostenendo che il credito

del datore di lavoro, derivante dal suo diritto di regresso per il pagamento

delle imposte alla fonte, sarebbe prescritto.

3.1

Sono soggetti ad una trattenuta d'imposta alla fonte per il loro reddito

da attività lucrativa dipendente:

a. i lavoratori

stranieri che, senza permesso di domicilio della polizia degli stranieri, hanno

domicilio o dimora fiscali nel Cantone (art. 104 cpv. 1 della legge tributaria

del 21 giugno 1994; LT; RL 640.100; art. 83 della legge federale sull'imposta

federale diretta del 14 dicembre 1990; LIFD; RS 642.11);

b. i lavoratori

che, senza domicilio o dimora fiscali in Svizzera, esercitano un'attività

lucrativa dipendente nel Cantone per brevi periodi, durante la settimana o come

frontalieri (art. 114 LT; art. 91 LIFD).

Il

debitore della prestazione imponibile, ovvero il datore di lavoro, ha l'obbligo

di trattenere l'imposta e di riversarla all'autorità fiscale (art. 121 cpv. 1

lett. a e c LT; art. 88 cpv. 1 lett. a e c LIFD). Giusta l'art. 121 cpv. 3 LT,

inoltre, il debitore della prestazione imponibile è responsabile del pagamento

dell'imposta alla fonte.

Se è stata intrapresa

una ritenuta d'imposta insufficiente trovano applicazione gli articoli 211 cpv.

1.

LT e 138 cpv. 1 LIFD, di tenore praticamente identico, secondo cui, se il

debitore della prestazione imponibile non ha operato oppure ha operato solo in

parte la ritenuta d'imposta, l'autorità di tassazione lo obbliga a versare l'imposta

non trattenuta, riservato il regresso del debitore nei confronti del

contribuente (CDT 80.2018.43 del 4 novembre 2019 in: RtiD I-2020 n. 9t consid. 1.2).

L'autorità fiscale non può quindi vantare alcuna pretesa diretta verso il

contribuente, ma soltanto reclamare gli arretrati al datore di lavoro. Questo può

poi esercitare il proprio diritto di regresso nei confronti del dipendente.

Controversa è la questione di sapere entro quale termine si prescrive questo

diritto del datore di lavoro.

3.2

A questo proposito, secondo alcuni autori

che hanno affrontato il tema nell'ambito del contratto di lavoro di natura

privata, il credito nei confronti del contribuente è di natura extracontrattuale

perché si fonda sulla legge fiscale e non sul contratto di lavoro: di

conseguenza troverebbero applicazione le disposizioni relative all'indebito

arricchimento (art. 62 segg. CO) e la prescrizione del credito sarebbe regolata

dall'art. 67 CO, che prevede (nella sua versione in vigore fino al 31 dicembre

2019) un termine relativo di un anno dal giorno in cui il datore di lavoro ha

preso conoscenza del suo diritto di regresso e un termine assoluto di dieci

anni a partire dalla nascita di questo diritto (cfr. Rémy Wyler/

Boris Heinzer, Droit du travail, IV ed., Berna 2019, pag. 242; Peter Locher,

Kommentar zum DBG, vol. III, Basilea 2015, n. 10 ad art. 138 LIFD, pag. 653; Emanuela Epiney-Colombo,

Il datore di lavoro e l'imposta alla fonte - Aspetti di diritto privato, in

RtiD I-2008, pag. 456). Oesterhelt sottolinea invece che datore di lavoro e

lavoratore sono legati da un contratto di lavoro e ritiene pertanto che tutte

le pretese del primo nei confronti del secondo siano di natura contrattuale.

Postula quindi l'applicazione del termine di prescrizione di dieci anni secondo

il combinato disposto degli articoli 127 CO e 341 cpv. 2 CO (Stefan Oesterhelt,

Verjährung im Steuerrecht, ASA 79 pag. 817 segg., 849). Lo stesso autore

ipotizza altresì che, parallelamente alla pretesa di regresso basata sul

contratto di lavoro, esista una pretesa fondata sulla LIFD alla quale si

applicherebbero per analogia i termini di prescrizione fiscali (Oesterhelt, op cit., pag. 850).

3.3

La soluzione alla presente problematica va ricercata tra quelle sopra

proposte, dal momento che né la LORD né la legge sugli stipendi degli

impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954 (vLStip; BU 1954, 255),

applicabile al momento dei fatti, prevedono nulla in merito alla prescrizione

di pretese dello Stato concernenti la restituzione di denaro versato in eccesso

a titolo di stipendio ai propri dipendenti. Soltanto nella nuova LStip, in

vigore dal 1° gennaio 2018, il legislatore ha introdotto un termine di cinque

anni per esigere il recupero di compensi salariali non dovuti da quando il

datore di lavoro ha preso conoscenza della loro esistenza (art. 39 cpv. 3

LStip).

3.4

Questo Tribunale ritiene che alla pretesa in discussione vadano applicati i

termini di prescrizione stabiliti dalla legislazione fiscale, analogamente a

quanto stabilito dall'Alta Corte in un caso concernente il mancato versamento

di contributi della previdenza professionale (DTF 142 V 118). Nella citata decisione,

il Tribunale federale, modificando una prassi precedente, ha considerato che il

diritto e l'obbligazione del datore di lavoro di dedurre la parte

corrispondente dei contributi dal salario per riversarla all'istituto di

previdenza discende direttamente dalla legge federale sulla previdenza

professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (LPP; RS 831.40),

che prevede che il datore di lavoro deve all'istituto di previdenza gli interi

contributi (art. 66 cpv. 2 prima frase LPP) e che il medesimo deduce dal salario

la quota del lavoratore stabilita nelle disposizioni regolamentari dell'istituto

di previdenza (art. 66 cpv. 3 LPP). Il Tribunale federale ha concluso che la

pretesa del datore di lavoro nei confronti dell'impiegato concernente i

contributi che ha omesso di prelevare è direttamente fondata sull'art. 66 cpv.

3.

LPP, con la conseguenza che anche a questo credito è applicabile il termine

di prescrizione stabilito dalla medesima legge all'art. 41 cpv. 2 LPP (DTF 148

V 118 consid. 6.1-6.3).

3.5

Le predette argomentazioni possono essere seguite per analogia anche nel

caso concreto, siccome l'obbligo di versare le imposte all'autorità fiscale

previa trattenuta dallo stipendio del dipendente discende direttamente dalla legislazione

tributaria (art. 121 cpv. 1 LT e 88 cpv. 1 LIFD). Occorre pertanto ritenere che

il credito del datore di lavoro si prescrive entro i medesimi termini nei quali

l'autorità fiscale ha il diritto di chiedere la restituzione delle imposte non

trattenute o trattenute in misura insufficiente, ossia, secondo giurisprudenza,

cinque anni dalla fine del periodo fiscale (art. 120 cpv. 1 LIFD e 193 cpv. 1

LT; CDT citata consid. 1.2). Soluzione che, diversamente da quanto avverrebbe

applicando le regole sull'indebito arricchimento, non pone il datore di lavoro

in una situazione sfavorevole rispetto all'autorità fiscale e risulta pertanto

preferibile anche da questo profilo (cfr. DTF 142 V 118 consid. 6.3).

4.

Nel caso

concreto, il termine di prescrizione relativo di cinque anni è iniziato a decorrere

con la notifica della decisione del 24 maggio 2016 dell'UIF all'Ufficio

stipendi, ossia quando l'autorità è venuta a conoscenza della propria pretesa

nei confronti dell'insorgente. Se ne ha che a maggio 2018, quando è stata messa

in atto la trattenuta salariale, il credito non era ancora prescritto, pur

senza considerare eventuali interruzioni della prescrizione, che nel diritto

pubblico avviene con ogni atto mediante il quale la pretesa è rivendicata dal

creditore in modo idoneo, ad esempio con una semplice richiesta scritta (DTF

133.

V 579 consid. 4.3.1). La trattenuta salariale a compensazione del credito

dello Stato derivante dalla LT, rispettivamente dalla LIFD, e disposta

dall'autorità di nomina previa diffida, secondo i dettami dell'art. 38 LStip,

va pertanto tutelata. Il ricorso, infondato, deve quindi essere respinto.

5.

La tassa di

giustizia è posta a carico del ricorrente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1

LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico dell'insorgente, a cui è restituito

l'anticipo versato in eccesso (fr. 800.-).

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;

RS 173.100) se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale

(art. 85 cpv. 2 LTF). In caso contrario è dato ricorso sussidiario in materia

costituzionale entro lo stesso termine (art. 113 e segg. LTF). Il valore di

causa è inferiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e

art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera