Dipendenti cantonali. Trasferimento a funzione di classe inferiore. Confermata da STF 8C_566/2020 del 14 gennaio 2021

Incarto n.

52.2019.161

Lugano

15

luglio 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo

sul ricorso del 1° aprile 2019 di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione del 27 febbraio 2019 (n. 1058) del

Consiglio di Stato che lo ha trasferito dalla funzione di assistente presso

l'Ufficio degli automezzi e delle macchine dello Stato a quella di operaio

specialista presso la Divisione delle costruzioni e lo ha iscritto nella

classe 3 dell'organico con 19 aumenti;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. RI 1 è stato nominato

operaio qualificato presso l'Officina dello Stato a __________, ora Ufficio

degli automezzi e delle macchine dello Stato (UAMS), dal 1° luglio 2002, dopo

un'esperienza quale ausiliario nella medesima funzione. Nel 2006 è stato

promosso operaio specialista di II e nel 2009 operaio specialista di I. Nel

2011 RI 1 è stato nominato capo meccanici, funzione a cui corrispondevano le

classi di stipendio 23-25 del sistema salariale allora in vigore (legge sugli

stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954; vLStip;

BU 1954, 255), sempre con sede di servizio a __________.

B. a. Con scritto del 18

agosto 2014 il direttore della Divisione delle costruzioni e il capo

dell'Ufficio degli automezzi e delle macchine dello Stato hanno richiamato RI 1

per il suo comportamento, a loro dire scorretto e inopportuno,

sul luogo di lavoro. Atteggiamenti che sarebbero stati ripetuti malgrado

diverse precedenti segnalazioni e che avrebbero generato un ambiente di lavoro

insostenibile, negativo e controproducente. Al dipendente è quindi stato

assegnato un termine di tre mesi per dimostrare correttezza, discrezione e

professionalità, ed è stato avvertito che nel caso in cui l'osservazione non

avesse dato riscontri positivi, sarebbero stati adottati provvedimenti

disciplinari. In merito a questi rimproveri, RI 1 ha preso posizione segnalando

un carico di lavoro troppo importante e la presenza di collaboratori non adatti

allo svolgimento dei compiti dell'officina.

b. Con comunicazione

elettronica del 22 ottobre 2014, il capoufficio ha informato RI 1 che il reparto

veicoli pesanti a lui affidato non aveva raggiunto gli obiettivi di

produttività attesi. Ritenuto che il dipendente non si era dimostrato idoneo a

ricoprire il ruolo di capo meccanico, il capoufficio gli ha proposto di

continuare a svolgere il servizio in altra funzione (inferiore), sotto la

direzione di altri collaboratori. RI 1 si è dichiarato disposto al cambiamento

e a contare dal 1° gennaio 2015 è quindi stato retrocesso nella posizione di

assistente (21-23) presso la medesima unità amministrativa. Con il passaggio al

nuovo modello salariale (legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei

docenti del 23 gennaio 2017; LStip; RL 173.300), dal 1° gennaio 2018 a RI 1 è

stata assegnata la classe 4 dell'organico con 18 aumenti.

C. a. A decorrere dall'11

dicembre 2017 RI 1 è stato trasferito in prova al Centro di manutenzione Alpino

(CMAlp) di __________, senza modifica delle condizioni salariali. Il

trasferimento temporaneo, inizialmente stabilito in tre mesi e prolungato a due

riprese sino al termine del 2018, doveva permettere di valutare l'idoneità del

ricorrente ad operare nella nuova sede, non solo dal profilo tecnico ma anche

da quello relazionale. Il medesimo è stato avvertito che se tale esperienza non

avesse dato esito positivo, si sarebbe dato avvio alla disdetta del rapporto di

impiego. In caso contrario, invece, sarebbero state discusse le condizioni di

consolidamento nell'organico del CMAlp.

b. Raccolto il preavviso favorevole del capo del CMAlp, la Sezione delle

risorse umane del Dipartimento delle finanze e dell'economia ha prospettato per

scritto a RI 1 il suo trasferimento

definitivo in quella sede quale operaio specialista, in classe 3 dell'organico.

Il dipendente ha preso posizione verbalmente in occasione di un incontro

tenutosi alla presenza del suo avvocato e dei dirigenti degli uffici

interessati.

D. Con decisione del 27

febbraio 2019 il Consiglio di Stato ha trasferito a contare dal 1° marzo 2019 RI

1 quale operaio specialista presso la Divisione delle costruzioni, con sede di

servizio al CMAlp di __________, e lo ha iscritto nella classe 3 dell'organico

con 19 aumenti.

E. Contro la predetta

decisione RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo

chiedendone l'annullamento e la conseguente reintegra nella sua precedente

funzione di assistente presso l'UAMS, rispettivamente, in via subordinata,

presso il CMAlp. Ha inoltre domandato il versamento della differenza di

stipendio tra quanto percepito fino all'emanazione della sentenza e lo

stipendio corrispondente alla posizione precedente. Dopo aver ripercorso le

tappe della sua carriera, il ricorrente ha dato atto di un cattivo ambiente

lavorativo all'interno dell'unità di __________, imputandolo a errori gestionali

e a un atteggiamento ostile da parte di alcuni suoi superiori. Il trasferimento

sarebbe illegittimo siccome non giustificato da reali esigenze di servizio, ma

volto unicamente a liberarsi di un dipendente scomodo, a scopo sanzionatorio.

Inoltre, contrariamente a quanto dettato dalla legge, le esigenze

dell'insorgente, specialmente quelle legate alla trasferta dal domicilio, non sarebbero

state prese in considerazione.

F. All'accoglimento

del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, che ha difeso la misura del

trasferimento come ultima possibilità concessa al ricorrente, permanente fonte

di conflitti, di continuare a lavorare presso la Divisione delle costruzioni,

evitandogli il licenziamento. Il provvedimento, ha soggiunto l'autorità di

nomina, non ha scopo sanzionatorio, ma si è reso necessario per garantire la

funzionalità del servizio.

G. Con la replica e la

duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi, affinandole con motivi di cui

si dirà, per quanto necessario, in appresso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1

della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15

marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente,

direttamente e personalmente interessato dalla decisione impugnata, è certa

(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è

dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere

emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I

fatti decisivi sono noti. Non occorre in particolare procedere all'audizione

dei testi (______) che il ricorrente ha sollecitato affinché riferiscano circa

il clima all'interno dell'unità. Come meglio si vedrà, le allegazioni delle

parti e gli atti da esse trasmessi - tra cui le dichiarazioni scritte di ____________________

e ____________________ - forniscono sufficienti elementi al riguardo e

permettono al Tribunale di determinarsi con cognizione di causa.

Considerandi

2.

2.1. Secondo

l'art. 18a cpv. 1 LORD, se le esigenze di servizio lo richiedono, l'autorità di

nomina può trasferire i dipendenti da una sede di servizio a un'altra,

nell'ambito della stessa funzione, o da una funzione a un'altra funzione

adeguata nella medesima sede di servizio o in altra sede. La decisione di

trasferimento dev'essere motivata e comunicata tempestivamente all'interessato

(cpv. 4). Le esigenze del dipendente trasferito, nella misura del possibile,

devono essere tenute in considerazione (cpv. 5).

Quale esigenza di servizio atta a giustificare il trasferimento ad altra sede

può essere invocata anche quella di ristabilire l'ordine all'interno di un

ufficio in situazioni conflittuali (cfr. art. 55 cpv. 1 del regolamento dei

dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017; RDSt; RL 173.110).

Un'incompatibilità ambientale, dovuta a dissapori gravi con i colleghi o ad

attriti con i superiori, nociva all'andamento del servizio è d'altra parte

ritenuta motivo di licenziamento (cfr. STA 52.2010.238 dell'8 febbraio 2013

consid. 4.2, confermata da STF 8C_235/2013 del 18 giugno 2013).

2.2

Il Tribunale cantonale amministrativo esamina liberamente le questioni di

fatto e di diritto (art. 69 cpv. 1 LPAmm). La censura di inadeguatezza è invece

ammissibile soltanto nei casi previsti dalla legge (art. 69 cpv. 2 LPAmm).

Contrariamente a quanto sancito in caso di provvedimenti disciplinari e

scioglimento del rapporto di impiego dei dipendenti dello Stato (art. 90

LPAmm), in materia di trasferimento dei dipendenti pubblici la legge non

estende il potere di cognizione del Tribunale all'adeguatezza. Censurabili

sono quindi soltanto le decisioni che integrano gli estremi dell'eccesso o

dell'abuso di potere, ovvero quelle che appaiono insostenibili, prive di

ragioni oggettive o fondate su considerazioni estranee alla materia o

altrimenti lesive dei principi fondamentali del diritto, in quanto riferiti

alla parità di trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61).

3.

3.1. Occorre

innanzitutto premettere che il trasferimento disposto dall'autorità di nomina non ha carattere disciplinare né altrimenti

punitivo. Lo stesso non consiste che in una misura organizzativa destinata,

nella fattispecie, a migliorare il funzionamento dell'UAMS. L'esame

della legittimità della misura non deve pertanto tradursi in un processo sulle

responsabilità e le eventuali mancanze del ricorrente.

3.2

È innegabile che nel corso degli anni si sono verificati diversi episodi

che hanno incrinato il rapporto di fiducia tra l'insorgente e i suoi superiori,

in particolare con il capo dell'UAMS. Diversi sono stati gli screzi e le

incomprensioni documentate in alcuni scambi di corrispondenza (doc. 19, 31, 36,

K, L, Q) nonché nel richiamo scritto del 18 agosto 2014 (doc. M).

Emerge in particolare che da quando è stata assegnata all'insorgente una

funzione di maggior responsabilità (capo meccanici) si sono presentati

problemi. Da un lato è stato rimproverato al dipendente di non essere

all'altezza del ruolo, dall'altro il medesimo ha segnalato un carico di lavoro

troppo importante e ha accettato un suo ritorno alla funzione precedente. Questo

passo indietro non si è tuttavia dimostrato risolutivo, di modo che già dopo pochi

mesi dalla ripresa della posizione di assistente, i funzionari dirigenti hanno

espresso la propria insoddisfazione (cfr. doc. K e L). Anche il ricorrente dà

atto che all'interno dell'UAMS vigeva già da diversi anni un cattivo ambiente

lavorativo, sottolineando come il rapporto con i suoi superiori si sia vieppiù

deteriorato.

Le problematiche legate alla gestione del rapporto di impiego dell'insorgente da

parte dei suoi funzionari dirigenti sono senz'altro di pregiudizio al buon

funzionamento del servizio. Il suo allontanamento non può quindi che rivelarsi

una misura necessaria, utile ed efficace a ristabilire l'ordine all'interno dell'unità

e garantirne l'efficienza. Come sopra accennato, non occorre dirimere la

questione di sapere se ogni rimprovero mosso al ricorrente sia fondato né

esaminare le giustificazioni da lui addotte. Ciò che conta è il fatto che i

rapporti tra l'insorgente e i suoi superiori nuocciono all'ottimale andamento

del servizio. Non vi è del resto seria ragione di credere che la misura sia un

atto persecutorio disposto a danno del ricorrente. Né le attestazioni di stima

di due suoi colleghi permettono di approdare a diversa conclusione. Che il

medesimo fosse ben voluto e apprezzato da alcuni collaboratori nulla muta

riguardo al dissidio in essere con il funzionario dirigente. In simili

circostanze, non si può rimproverare all'autorità di nomina di aver trasferito

il ricorrente piuttosto che il capoufficio, figura di responsabilità

sicuramente più difficile da sostituire.

3.3

Il provvedimento,

che permette al ricorrente di svolgere una funzione adatta alle sue capacità

rimanendo alle dipendenze dello Stato, ma in un ambiente diverso dove si è ben

inserito, rispetta anche il principio di proporzionalità. Lo svantaggio

economico subito è infatti tutto sommato sopportabile, così come la maggior

distanza dal domicilio. La decisione, adottata dall'autorità di nomina facendo

uso corretto dell'ampio potere di apprezzamento riservatole in questo ambito,

non lede il diritto.

4.

Visto quanto

precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a

carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si

assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;

RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1

lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera