Rinnovo di un permesso di dimora UE/AELS per l'escerzio di un'attività lucrativa indipendente

Incarto n.

52.2019.241

Lugano

22 aprile 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Matteo Cassina, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliere:

Thierry Romanzini

statuendo

sul ricorso del 22 maggio 2019 di

RI

1

rappresentata

dal RA 1

contro

la risoluzione del 3 aprile 2019 (n. 1783) del

Consiglio di Stato, che respinge

l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione del 13 aprile 2018

del Dipartimento delle istituzioni, Sezione della popolazione, in materia di

rifiuto del rinnovo di un permesso di dimora UE/AELS per svolgere un'attività

lucrativa indipendente;

ritenuto, in

fatto

A. La cittadina rumena RI 1

(1976) è giunta in Svizzera il 21 giugno 2012 per svolgere un'attività

lucrativa indipendente nel nostro Paese in qualità di prostituta, ottenendo a

tale scopo un permesso di dimora UE/AELS con termine di controllo al 20 giugno

2017. Essa ha indicato di avere la propria sede operativa presso Casa __________

in via __________ a __________, dove alloggiava.

B. a. Il 19 giugno 2017 RI 1 ha

chiesto il rinnovo del permesso di dimora UE/AELS.

Il 27 dicembre 2017 essa si è trasferita da __________ in via

__________ a __________, mantenendo la propria sede operativa presso Casa __________.

b. Dopo averle comunicato di voler rivalutare il suo

soggiorno nel nostro Paese e averle dato la possibilità di esprimersi in

merito, il 13 aprile 2018 la Sezione

della popolazione del Dipartimento delle istituzioni le ha "revocato"

il permesso di dimora UE/AELS, decidendo nel contempo di non rinnovarglielo. Le

ha quindi fissato un termine fino al 13 giugno successivo per lasciare il

territorio svizzero.

L'Autorità ha ritenuto che l'interessata, avendo a

disposizione una camera ad uso giornaliero e pagando la retta in caso di

utilizzo, non disponesse di locali propri per esercitare la propria attività,

di modo che non poteva prevalersi della qualità di lavoratrice indipendente ai

sensi dell'Accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea nonché i suoi Stati membri sulla libera

circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681). Il

provvedimento è stato reso sulla base degli art. 12 allegato I ALC e 96 della legge federale sugli stranieri del 16

dicembre 2005 (dal 1° gennaio 2019 rinominata legge federale sugli stranieri e

la loro integrazione; [LStrI; RS 142.20]) come pure dell'ordinanza sull'introduzione della libera circolazione delle persone

del 22 maggio 2002 (OLCP; RS 142.203).

C. Con giudizio del 3 aprile

2019 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione

dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1.

Il Governo ha ritenuto in sostanza che l'interessata non

avesse dimostrato di esercitare un'attività lucrativa indipendente ai sensi

dell'art. 12 allegato I ALC, non svolgendola al di fuori di uno stabilimento.

D. Contro la predetta pronunzia

governativa la soccombente si aggrava ora dinnanzi al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rinnovo del permesso

di dimora UE/AELS per poter continuare ad esercitare la propria attività

lucrativa quale lavoratrice autonoma.

La ricorrente contesta che la sua attività sia di natura pseudo

indipendente, non esistendo alcun rapporto di subordinazione con la locatrice

ed essendo autonoma nel gestire la propria professione sin dal 2012, quando ha ottenuto

l'apposito permesso di soggiorno.

E. All'accoglimento dell'impugnativa

si oppongono sia il Consiglio di Stato sia il Dipartimento senza formulare

particolari osservazioni al riguardo.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale

cantonale amministrativo a statuire nel merito della presente vertenza è data

dall'art. 9 cpv. 2 della legge di applicazione alla legislazione federale in

materia di persone straniere dell'8 giugno 1998 (LALPS; RL 143.100). Il gravame

in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL

165.100) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere

(art. 65 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso

sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. 2.1. L'ALC, direttamente

applicabile, si rivolge ai cittadini elvetici nonché a quelli degli Stati

facenti parte della Comunità (attualmente: Unione) europea e disciplina il loro

diritto di entrare, soggiornare, accedere ad attività economiche e offrire la

prestazione di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme

che, in linea di principio, derogano alle disposizioni di diritto interno (cfr.

art. 2 paragrafo 1 e 2 allegato I ALC;

DTF 131 II 339 consid. 2).

Giusta l'art. 4 ALC, il diritto di soggiorno e di accesso a

un'attività economica (dipendente o indipendente) è garantito fatte salve le

disposizioni dell'art. 10 e conformemente all'allegato I. Per l'art. 2 paragrafo 1 allegato I, i cittadini di una parte

contraente hanno diritto di soggiornare e di esercitare un'attività economica

nel territorio dell'altra parte contraente conformemente ai capi II-IV

dell'allegato I. Chi richiede un permesso in tal senso deve avere la volontà di

stabilirsi sul territorio di una delle parti contraenti per esercitarvi

un'attività lavorativa reale ed effettiva (STF 2C_439/2018 del 7 maggio

2019 consid. 4.1 seg. [relativa ai lavoratori autonomi] e 2C_348/2018 del 10

marzo 2019 consid. 4.2 [relativa ai lavoratori dipendenti]).

In concreto la ricorrente, essendo

cittadina rumena e titolare di un documento di legittimazione valido, può

prevalersi in linea di principio del

menzionato Accordo per esercitare un'attività lucrativa, ricercare un

lavoro o, a determinate condizioni, per risiedere senza attività lucrativa nel

nostro Paese (cfr. art. 2 par. 1 e 2 allegato I ALC; DTF 131 II 339 consid. 2).

Del resto, essa postula il rinnovo del permesso di dimora UE/AELS per poter

continuare a svolgere la propria attività di prostituta indipendente.

2.2. Giusta l'art. 6

paragrafo 1 allegato I ALC il lavoratore dipendente cittadino di una parte

contraente che occupa un impiego di durata uguale o superiore a un anno al

servizio di un datore di lavoro dello Stato ospitante riceve una carta di

soggiorno della durata di almeno 5 anni a

decorrere dalla data del rilascio, automaticamente rinnovabile per

almeno 5 anni. In occasione del primo rinnovo, la validità della carta di

soggiorno può essere limitata, per un periodo non inferiore ad un anno, qualora

il possessore si trovi in una situazione di disoccupazione involontaria da

oltre 12 mesi.

2.3.

2.3.1. In merito ai lavoratori autonomi, l'art. 12 paragrafo

1 allegato I ALC dispone che il cittadino di una parte contraente che desideri

stabilirsi nel territorio di un'altra parte contraente per esercitarvi

un'attività indipendente, riceve una carta di soggiorno della durata di almeno

cinque anni a decorrere dalla data di rilascio, purché dimostri alle Autorità

nazionali competenti di essersi stabilito o di volersi stabilire a tal fine.

Siffatta autorizzazione può poi essere revocata o essere negata se le

condizioni per il rilascio non sono (più) date o non lo sono mai state (art. 23

OLCP; STF 2C_430/2020 del 13 luglio 2020 consid. 4.1). L'art. 15 paragrafo 1 allegato

Fatti

I ALC dispone che il lavoratore autonomo, per quanto

riguarda l'accesso a un'attività indipendente e al suo esercizio, riceve nel

paese ospitante lo stesso trattamento riservato ai cittadini nazionali.

2.3.2. La nozione di lavoratore autonomo si applica a persone

che esercitano un'attività economica reale ed effettiva, in contropartita della

quale ottengono una remunerazione. Il lavoratore autonomo svolge quest'attività

per proprio conto e a proprio rischio, in assenza di legami di subordinazione;

egli deve avere la volontà di stabilirsi sul territorio di una delle parti

contraenti e di esercitare un'attività economica in maniera duratura. La

cessazione, volontaria, dell'attività porta alla revoca del titolo di soggiorno

(DTF 140 II 460 consid.

4.1.3; STF 2C_1062/2017 del 4 maggio 2018 consid. 6.2; Astrid Epiney/Gaetan Blaser,

in: Code annoté de droit des migrations, vol. III: Accord sur la libre

circulation des personnes [ALCP], Amarelle/Nguyen [curatori], 2014, n. 30 seg.

ad art. 4 ALC).

Sapere invece se la dipendenza dall'aiuto sociale debba

portare a negare lo statuto di lavoratore indipendente è una questione ancora

controversa, anche se occorre certamente tenere conto delle circostanze che vi

hanno condotto, della sua durata e delle prospettive di miglioramento della

situazione (STF 2C_871/2020 del 2 dicembre 2020 consid. 5.2, 2C_430/2020 del 13

luglio 2020 consid. 4.2.4 e 2C_451/2019 del 6 febbraio 2020 consid. 3.3).

2.3.3. La qualità di lavoratore autonomo va sostanziata dalla

persona che vi si richiama, deducendo da essa un diritto di soggiorno. In

questo contesto, la prova richiesta non può però essere proibitiva (STF 2C_430/2020

del 13 luglio 2020 consid. 4.1 e 2C_451/2019 del 6 febbraio 2020 consid. 3.1,

con ulteriori rinvii). Basta dimostrare la costituzione di un'impresa o di una

succursale in Svizzera, per mezzo della quale viene svolta un'attività

economica effettiva e che permette, in via di principio, di provvedere al

sostentamento di se stessi e della propria famiglia (STF 2C_430/2020 del 13

luglio 2020 consid. 4.1 seg. e 2C_451/2019 del 6 febbraio 2020 consid. 3.1

segg.). Decisiva è la dimostrazione dell'esercizio di un'attività indipendente

con una portata economica apprezzabile e, per quanto possibile, costante che va

all'occorrenza attestata (anche) attraverso la presentazione di un business plan,

di libri contabili, di una lista degli incarichi ricevuti, di un elenco dei

clienti, ecc. (STF 2C_430/2020 del 13 luglio 2020 consid. 4.1 rispettivamente

5.2.1 e 2C_451/2019 del 6 febbraio 2020 consid. 5.3.3).

2.3.4. Per stabilire se si

tratti di un'attività dipendente o indipendente, occorre tenere conto delle

circostanze del singolo caso.

Fattore determinante è che

l'attività sia svolta per proprio conto e a proprio rischio. Inoltre la

persona che esercita l'attività non deve essere vincolata a direttive di terzi,

né deve essere integrata nell'organizzazione lavorativa di un'azienda. Non deve

nemmeno sussistere alcun rapporto di subordinazione (Istruzioni OLCP-01/2021

della Segreteria di Stato della migrazione SEM, stato al gennaio 2021, n.

4.3.2).

Per quanto riguarda la prostituzione, l'Ufficio federale della migrazione (attualmente:

SEM) ha elaborato nel gennaio del 2012

un rapporto sulla problematica del settore a luci rosse. Per dimostrare

l'esercizio di un'attività lucrativa indipendente ai sensi dell'art. 12 allegato

l ALC in tale settore, occorre documentare quanto segue (Rapport sur la problématique du milieu erotique, n.

2.2.2):

- piano di gestione e dei

costi, allo scopo di rendere verosimile un'attività

che permetta di

guadagnarsi da vivere (i documenti standardizzati non

sono ammessi); detto

piano deve contenere gli elementi

seguenti: natura

e scopo dell'attività

(prestazioni, prezzi, pubblicità, costi di locazione, del

materiale,

assicurazioni, investimenti);

- contratto di locazione

sottoscritto a proprio nome per il locale di lavoro e

l'alloggio (il locatore deve dare il proprio consenso

all'utilizzo previsto dei

locali);

- annuncio presso le

autorità comunali (prova del soggiorno effettivo);

- alloggio adeguato;

- affiliazione presso un'assicurazione

malattia e infortuni coprenti tutti i ri-

schi;

- iscrizione in qualità di

indipendente presso l'AVS;

- registrazione presso

un'autorità fiscale;

- conto postale o bancario

personale;

- rispetto dell'età minima

prevista dal codice penale;

- estratto del casellario

giudiziale.

2.4. Un diritto di soggiorno UE/AELS sul

territorio di un'altra parte contraente è certificato dal rilascio da parte

delle autorità competenti di una carta di soggiorno (art. 2

allegato I ALC). La natura delle autorizzazioni UE/AELS alle quali un

cittadino di uno Stato dell'Unione europea può avere diritto in virtù dell'ALC

non ha carattere costitutivo, ma dichiarativo (DTF 136 II 329 consid. 2.2, 134

IV 57 consid. 4). Ne discende che quando le condizioni previste dall'ALC per la

concessione di una determinata autorizzazione UE/AELS sono date - e non

sussistono motivi di ordine pubblico per un diniego (art. 5

allegato I ALC) -, il documento richiesto va concesso o rinnovato; in

effetti, il permesso non fonda il diritto al soggiorno, ma si limita ad

attestarlo (DTF 136 II 405 consid. 4.4, 136 II 329 consid. 2 e 3).

2.5. Come ha già avuto modo di considerare il Tribunale

federale (STF 2C_310/2012 del 12 novembre 2012 consid. 3.2.1), in materia di

rilascio o rinnovo di autorizzazioni di soggiorno l'ALC non esclude (oltre alle

proprie prescrizioni, cfr. artt. 2 par. 3 e 4, nonché 6 par. 1 e 12 par. 1 allegato

I ALC per quanto riguarda rispettivamente i lavoratori dipendenti e quelli

autonomi) regole di procedura nazionali complementari. In particolare, l'art.

90 LStrI impone allo straniero di collaborare all'accertamento dei fatti

determinanti per l'applicazione della legge e, in questo contesto: (a) di

fornire indicazioni corrette ed esaustive sugli elementi essenziali per la regolamentazione del soggiorno;

(b) di fornire senza indugio i mezzi di prova necessari o adoperarsi per

presentarli entro un congruo termine; (c) di procurarsi documenti di

legittimazione o collaborare a tal fine con le autorità (STF 2C_732/2017

del 19 settembre 2017 consid. 3.2.2; 2C_104/2016 del 28 novembre 2016 consid.

5.2; 2C_27/2016 del 17 novembre 2016 consid. 2.3.2 e 2C_777/2015 del 26 maggio

2016 consid. 3.3, non pubblicato in DTF 142 I 152).

3. 3.1. Come esposto in

narrativa, il 9 marzo 2018 la Sezione

della popolazione ha respinto la domanda di RI 1 volta ad ottenere il rinnovo

del permesso di dimora UE/AELS per poter continuare a svolgere un'attività

lucrativa indipendente nel nostro Paese presso Casa __________, ritenendo che non

disponesse di locali propri per esercitare la propria professione di

prostituta, avendo a disposizione una camera ad uso giornaliero e pagando la

retta in caso di utilizzo.

Decisione, che il 3 aprile 2019 il Consiglio di Stato ha tutelato

su ricorso dopo avere rilevato che per l'esercizio della sua

attività lucrativa, l'interessata non faceva capo ad una propria infrastruttura

ma a una stanza presso Casa __________ (ovvero all'interno quindi di un

noto spazio riservato ad incontri tra adulti del Sopraceneri gestito

dalla __________ SA) per la quale pagava al gerente un corrispettivo

giornaliero di fr. 120.-, di modo che non aveva dimostrato, in difetto

di un'attività svolta all'infuori di uno stabilimento, di esercitare

un'attività lucrativa indipendente ai sensi dell'art. 12 allegato l ALC. Tale

tesi sarebbe ulteriormente avvalorata, secondo l'Esecutivo cantonale,

dall'incapacità di RI 1 di sostanziare in maniera puntuale quale fosse il piano

di gestione dei suoi costi (business plan).

Il Governo si è richiamato in particolare a una sentenza del

Tribunale federale pubblicata in DTF 128 IV 170 (riferita agli art. 3 cpv. 3 e

24 cpv. 3 dell'allora vigente legge federale sul domicilio e la

dimora degli stranieri del 26 marzo 1931 [LDDS; RU 49 293, 1988 332]) con

cui l'Alta Corte federale aveva confermato una condanna per il

reato di impiego di stranieri non autorizzati a lavorare in Svizzera al gestore

di un salone di massaggi presso cui erano attive come prostitute due donne

ungheresi, le quali non erano formalmente al beneficio di un contratto di

lavoro con il condannato e non ricevevano indicazioni in merito all'orario di

lavoro, al genere di prestazioni o ai clienti da soddisfare, ma gli versavano

una parte dei loro guadagni in cambio della messa a disposizione della

struttura, degli strumenti di lavoro e del promovimento dell'attività mediante

inserzioni e pubblicità. L'Esecutivo

cantonale ha quindi concluso, anche in base alle precitate istruzioni OLCP (n.

3.1.2.1 e 3.1.2.2) e al menzionato Rapporto della SEM sulla problematica del

settore a luci rosse (n. 2.2.2), che l'ammissione

di una prestatrice di servizi indipendente in tale settore è possibile unicamente se l'attività è

esercitata all'infuori di uno stabilimento e non vengono impartite delle

istruzioni in merito.

3.2. L'insorgente, la quale si è trasferita alla fine del

2017 in un appartamento a __________ ma ha mantenuto la propria sede operativa a

__________, contesta l'esistenza di un rapporto di subordinazione con la __________

SA. Sostiene di avere sottoscritto un accordo con Casa __________ che le

permette, dietro pagamento, di utilizzare una camera per esercitare la propria

attività che gestisce in maniera autonoma, decidendo quando occupare la camera,

stabilendo autonomamente le proprie tariffe e scegliendo i clienti con cui

intrattenersi. Secondo la ricorrente, la circostanza che la stanza si trovi

all'interno di un noto spazio riservato ad incontri con adulti non sta a

significare che essa sia inserita nell'organico dei dipendenti della __________

SA, ritenuto pure che continua ad esercitare la propria attività con le

medesime modalità in essere al momento della concessione del primo permesso nel

2012. Per quanto riguarda poi l'argomento secondo cui essa non avrebbe

sostanziato nel ricorso quale fosse il suo piano di gestione dei costi, rileva

che il Dipartimento ha fondato la propria decisione di diniego esclusivamente sull'assenza

di un contratto di locazione sottoscritto a suo nome ma senza contestarle tuttavia

altre carenze, precisando in ogni caso di avere presentato un business plan in

occasione della prima domanda di permesso.

Dall'inserto di causa risulta che RI 1 ha presentato tutto

quanto richiesto dal Dipartimento per poter decidere la domanda, e meglio: le

notifiche di tassazione 2012-2016 (l'ultima delle quali con un reddito netto annuale

da indipendente dichiarato di fr. 35'000.- ed accertato in fr. 50'000.-), lo

scritto del 21 agosto 2017 della Cassa di compensazione AVS/AI/IPG che attesta

la sua iscrizione quale assicurata per esercitare in via principale un'attività

lucrativa indipendente dal 1° giugno 2012, e le notifiche di arrivo presso Casa

__________ con il giustificativo di pagamento

per l'uso della camera durante i periodi 16 novembre 2016-1° febbraio 2017 (77

giorni a fr. 120.- al giorno), 6 febbraio-17 marzo 2017 (39 giorni), 16-31

maggio 2017 (14 giorni), 5-30 giugno 2017 (25 giorni), e 17 luglio-28 settembre

2017 (73 giorni). Agli atti non figurano tuttavia ulteriori dettagli in

merito al rapporto in essere tra RI 1 e Casa __________ o la __________ SA. Non

vi sono in particolare indicazioni in merito all'eventuale promozione

dell'attività esercitata nell'immobile mediante inserzioni e pubblicità

effettuate dalla società che gestisce la Casa o al diritto per l'insorgente di

entrare in contatto con gli avventori del locale a luci rosse situato

nell'immobile. Non risultano nemmeno informazioni circa l'esistenza di

istruzioni impartite in merito alle modalità di utilizzo della camera in uso alla

ricorrente, che sembrerebbe al contrario

essere libera di disporne.

3.3. Essendo gli atti componenti l'incarto

insufficienti, non è quindi possibile stabilire se vi sia un reale

rapporto di subordinazione tra RI 1 e la __________ SA, che le mette a

disposizione lo spazio di lavoro. Certo, la relazione contrattuale tra le parti

potrebbe essere assimilabile, quanto meno a prima vista, a una sublocazione.

D'altra parte, però, ciò non si avvera decisivo, poiché determinante nella

fattispecie risulta il fatto che l'insorgente - cittadina rumena, dunque di uno

Stato facente parte dell'Unione europea - esercita in Svizzera un'attività lavorativa

che le permette di conseguire un reddito sufficiente per non dovere dipendere

dall'aiuto sociale, come attestano le menzionate notifiche di tassazione agli

atti.

La questione di sapere

se tale professione debba essere definita autonoma o dipendente (sull'argomento,

vedasi il DTF 140 II 460 consid.

4), non è suscettibile quindi di rimettere in

discussione il diritto di potere continuare a risiedere nel nostro Paese per

svolgerla, dato che esso sussiste in entrambi i casi (art. 6 par. 1 e 12 par. 1

allegato I ALC), non essendo inoltre dati nella fattispecie motivi di revoca

dovuti a questioni di ordine pubblico (art. 5 par. 1 allegato I ALC).

4. 4.1. Stante quanto precede, il gravame deve essere parzialmente accolto,

annullando la decisione dipartimentale impugnata e quella governativa che la

tutela. Non essendo adempiuti i requisiti per non rinnovare il permesso

di dimora UE/AELS di cui beneficiava la ricorrente, si giustifica pertanto di

rinviare gli atti all'Autorità di prime cure affinché stabilisca se RI 1 possa

essere effettivamente considerata come una lavoratrice dipendente e, qualunque

sia il risultato di tale accertamento, provveda al rinnovo della sua

autorizzazione di dimora UE/AELS (giusta l'art. 6 o 12 allegato I ALC).

4.2. Visto l'esito del

ricorso si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia e delle spese. Lo

Stato del Cantone Ticino rifonderà all'insorgente, in quanto assistita da un consulente

giuridico, un'indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 49

cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

parzialmente accolto.

Di conseguenza:

1.1. la

risoluzione del 3 aprile 2019 (n. 1783) del Consiglio di Stato e quella del 13

aprile 2018 (n. SIMIC 17656410) della Sezione della popolazione del

Dipartimento delle istituzioni sono annullate;

1.2. gli atti

sono retrocessi all'Autorità dipartimentale affinché rinnovi il permesso di

dimora UE/AELS della ricorrente, dopo avere proceduto come indicato ai

considerandi.

Considerandi

2.

Non si

prelevano né tasse né spese di giustizia. All'insorgente va restituito

l'importo di fr. 1'200.- versato a titolo di anticipo per le presunte spese

processuali.

3.

Lo Stato del

Cantone Ticino rifonderà alla ricorrente complessivamente fr. 1'800.- a titolo

di ripetibili per entrambe le sedi.

4.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF; RS 173.110]).

5.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente Il vicecancelliere