Licenza edilizia per uno stabile commerciale

Incarto n.

52.2019.250

Lugano

23

dicembre 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo

sul ricorso del 23 maggio 2019 di

RI

1

RI

2

patrocinate

da: PA 1

contro

la decisione del 3 aprile 2019 (n. 1779) del

Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dalle ricorrenti

contro la risoluzione del 3 ottobre 2017 con cui il Municipio di Mendrisio ha

negato la licenza edilizia per l'edificazione di uno stabile commerciale

(supermercato) sul fondo part. __________;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è proprietaria di

un vasto terreno inedificato (part. __________, di 6'314 mq) situato a

Mendrisio, tra la ferrovia e via G. Bernasconi, che il piano regolatore vigente

assegna alla zona artigianato e commerci AC (3'813 mq) e, in misura minore

(2'501 mq), alla zona semi-intensiva R4.

ESTRATTO PIANO DELLE ZONE

B. a. Con domanda di

costruzione del 17 febbraio 2016, la RI 2 ha chiesto al Municipio il permesso

di poter edificare su questo fondo un nuovo edificio nel quale insediare un

negozio per la vendita al dettaglio di articoli alimentari e beni di consumo

quotidiano (supermercato LIDL). Il fabbricato, a pianta rettangolare (ca. m 32

x 64) e articolato su due livelli, sarà coperto da un tetto a una falda. Lo

stesso sarà raggiungibile da est, da via G. Bernasconi, lato verso il quale il

progetto prevede di realizzare 66 posteggi.

b. Nel termine di pubblicazione, la domanda è stata in particolare avversata dai

proprietari dei fondi vicini CO 4 (part. __________), CO 2 e CO 3 (part. __________)

e CO 1 (part__________), che hanno tra l'altro eccepito la non conformità di

zona del supermercato.

c. Al rilascio del permesso si sono inoltre opposti i Servizi generali del

Dipartimento del territorio (avviso n. 96479 del 9 agosto 2016), ravvisando nello

stabile commerciale un grande generatore di traffico (con un volume di 1'478 movimenti

al giorno), in contrasto con la legislazione ambientale (in materia di

protezione dell'aria).

d. Nei termini di volta in volta assegnati, l'istante in licenza ha preso

posizione sulle predette opposizioni. In sede di osservazioni all'opposizione

dipartimentale, il 31 ottobre 2016, ha in particolare presentato al Municipio

un nuovo piano degli accessi e dei posteggi (riorganizzati e ridotti a 59) e

una nuova perizia fonica. Questa variante ha dato luogo a una seconda

pubblicazione, durante la quale sono nuovamente insorti i vicini CO 2 e CO 1,

oltre all'associazione Cittadini per il territorio e ATA-SI. Anche a queste

obiezioni RI 2 ha puntualmente replicato, dopo aver completato la variante con

alcuni atti mancanti.

e. Raccolto un nuovo avviso (favorevole) dall'autorità cantonale (n. 96479 del

7 luglio 2017), con decisione del 3 ottobre 2017 il Municipio ha infine negato

la licenza edilizia. Ha in particolare ritenuto che lo stabile commerciale

fosse contrario alla funzione della zona AC in cui è prevalentemente ubicato

(che ammette attività commerciali e amministrative solo se connesse con le

attività artigianali e industriali leggere, giusta l'art. 44quater

delle norme di attuazione del piano regolatore di Mendrisio; NAPR).

C. Con giudizio del 3

aprile 2019, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato dalla RI 2

e RI 1 avverso tale decisione. Dopo aver disatteso delle censure di ordine

formale e tutelato la procedura di variante seguita, il Governo ha anzitutto

negato che l'istante in licenza potesse dedurre qualcosa a suo favore dal

principio della buona fede (per un'informazione sulla conformità di zona che le

avrebbe rilasciato un collaboratore dell'Ufficio tecnico). Ha quindi a sua

volta bocciato la conformità di zona del progetto, in primo luogo con l'area AC

su cui si estende per la maggior parte, escludendo pure che vi fossero gli

estremi per rimettere in discussione la pianificazione comunale o per

appellarsi a una parità di trattamento nell'illegalità. Ha in seguito rigettato

ogni rimprovero al Municipio di non aver fatto capo all'art. 13 cpv. 2 NAPR

(disposizione che permette di applicare le norme di zona più favorevoli, se un

fondo si estende su più zone). Il supermercato, ha aggiunto, non sarebbe

comunque nemmeno conforme alla funzione della zona R4. Da ultimo, ha escluso la

possibilità di rilasciare una deroga in applicazione degli art. 67 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011

(LST; RL 701.100) o 69 NAPR.

D. RI 2 e RI 1 impugnano

ora il predetto giudizio davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendo che sia annullato e sia rilasciata la licenza edilizia (o, in via

subordinata, che gli atti siano retrocessi all'istanza inferiore). Ripercorsi i

fatti e riaccennata una violazione del diritto di essere sentito, in sintesi le

ricorrenti ripropongono anzitutto la censura relativa al principio dell'affidamento

per l'informazione ricevuta dal dipendente dell'Ufficio tecnico. Rimproverano

inoltre diffusamente al Municipio un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento

in relazione all'art. 13 cpv. 2 NAPR, per non aver applicato al progetto le

norme più favorevoli della zona R4. Sostengono che il nuovo supermercato sarebbe

senz'altro conforme a quest'ultima zona, sia dal profilo dell'attività ammessa

che delle immissioni generate. Affermano infine che il progetto non si porrebbe

comunque in contrasto con la zona AC, in particolare per quanto riguarda le

ripercussioni indotte, appellandosi anche alla prassi del Municipio, che

in questo comparto avrebbe rilasciato in passato una licenza edilizia per un

altro supermercato.

E. All'accoglimento dell'impugnativa

si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.

L'Ufficio delle domande di costruzione si riconferma nelle precedenti prese di

posizione. Il Municipio e la CO 1 chiedono il rigetto del ricorso, con

argomentazioni di cui si riferirà, per quanto necessario, più avanti.

Gli altri vicini e già opponenti sono invece rimasti silenti.

F. Con la replica,

seguita da una triplica, le insorgenti si sono riconfermate nelle proprie

conclusioni e domande di giudizio, ribadendo e sviluppando ulteriormente le

loro tesi. Così pure il Municipio e la CO 1, in sede di duplica e quadruplica.

Anche di queste motivazioni si riferirà, ove occorresse, nel seguito.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1

della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Il ricorso è

inoltre tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa

del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Per quanto riguarda la

legittimazione attiva va osservato che abilitata a ricorrere contro la

decisione governativa che ha confermato il diniego della licenza edilizia è di

per sé unicamente RI 2, quale istante in licenza. L'art. 21 cpv. 2 LE

conferisce in effetti il diritto di impugnare le decisioni del Municipio soltanto

all'istante, agli opponenti, al Dipartimento e, in seconda istanza, al Comune.

Non lo conferisce anche al proprietario (cfr. STA 52.2013.96 del 27 marzo 2014

consid. 1.1, 52.2002.344 del 9 gennaio 2012 consid. 1.1). Non occorre comunque

soffermarsi su questo aspetto ritenuto che il ricorso, come si vedrà, va

comunque respinto nel merito.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria

(art. 25 cpv. 1 LPAmm). A una valutazione anticipata (cfr. DTF 141 I 60 consid.

3.3, 136 I 229 consid. 5.3 e rinvii), le prove sollecitate dall'insorgente

(perizia, sopralluogo, testi e interrogatorio delle parti, ecc.) non appaiono

idonee a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio. La

situazione dei luoghi e dell'oggetto del contendere emerge con sufficiente

chiarezza dai piani e dai documenti agli atti. Inoltre, come si vedrà meglio in

seguito (infra, consid. 6), nulla può dedurre l'istante in licenza dall'informazione

sulla conformità di zona che le sarebbe stata rilasciata da un collaboratore

dell'Ufficio tecnico comunale nel corso di un incontro: l'audizione delle

persone coinvolte (progettista __________, __________ di __________ AG e __________

di __________ SA) appare quindi superflua.

2. Diritto di

essere sentito

Le ricorrenti riaccennano anzitutto a una violazione del diritto di essere

sentiti, per il fatto che il Municipio non avrebbe compiutamente motivato la

propria decisione, chinandosi su tutti gli argomenti da loro addotti in quella

sede.

2.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per

iscritto. La citata disposizione legale si limita a stabilire il principio

della motivazione scritta e non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione

della motivazione, cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29

cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile

1999 (Cost.; RS 101), che comprende vari aspetti tra cui il diritto a una

decisione motivata (cfr. DTF 138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229 consid. 5.2). Per

costante giurisprudenza, la motivazione di una decisione è sufficiente quando

la parte interessata è messa in condizione di rendersi conto della portata del

provvedimento che la concerne e di poterlo impugnare con cognizione di causa

(cfr. DTF 143 III 65 consid. 5.2). In quest'ottica basta che l'autorità

esponga, almeno brevemente, i motivi che l'hanno indotta a decidere in un senso

piuttosto che in un altro. Essa non è quindi tenuta a pronunciarsi in modo

esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti sollevati, ma può limitarsi alle

sole circostanze che appaiono rilevanti per il giudizio in quanto atte a

influire sulla decisione di merito (cfr. DTF 142 II 154 consid. 4.2, 138 I 232

consid. 5, 137 II 266 consid. 3, 134 I 83 consid. 4.1). Inoltre, sempre che ciò

non ne ostacoli troppo la comprensione, la motivazione di una decisione può

anche essere implicita, risultare dai diversi considerandi della stessa o da

rinvii ad altri atti (cfr. DTF 141 V 557 consid. 3.2.1; STF 2C_583/2017 del 18

dicembre 2017 consid. 5.2.1, 2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 5.2).

2.2. Nel caso concreto, il Municipio ha menzionato - seppur in modo succinto -

Fatti

i motivi che l'hanno indotto a rifiutare l'autorizzazione a costruire, segnatamente

la mancata conformità con la funzione della zona in cui è prevalentemente

ubicato l'edificio, respingendo quindi solo implicitamente gli argomenti apportati

dall'istante in licenza in quella sede (quali l'applicazione dell'art. 13 cpv.

2 NAPR). Tale motivazione è stata d'altra parte recepita dalle ricorrenti, che

hanno potuto proporre davanti al Governo una circostanziata impugnativa,

replicando poi anche a tutte le motivazioni ulteriormente sviluppate dall'Esecutivo

comunale con la risposta. Tesi, che esse ribadiscono peraltro in questa sede e

la cui fondatezza o meno è questione di merito. Ne discende che, in concreto, non

è tutto sommato ravvisabile una violazione del diritto di essere sentito come concluso

dal Governo, o che, quand'anche vi fosse stata, la stessa andrebbe comunque considerata

sanata. Tanto più che, in concreto, un rinvio degli atti all'istanza inferiore

costituirebbe una sterile formalità, in un'ottica di economia processuale (cfr.

DTF 137 I 195 consid. 2.3.2 e rinvii, 135 I 279 consid. 2.6.1).

3. Conformità di

zona

3.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), ripreso dall'art. 65 cpv. 2

lett. b LST, l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e

gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione.

Ciò significa che nelle singole zone possono essere autorizzati soltanto

insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella funzione

assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in contrasto

con la funzione di zona, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle

finalità pianificatorie perseguite dalla zona. Per essere autorizzate, le nuove

costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione della

zona in cui si collocano (cfr. RDAT II-2002

n. 77 consid. 3.1, I-2002 n. 59 consid. 2.1, II-1994 n. 56 consid. 4.1; Alexander Ruch, Kommentar zum

Raumplanungsgesetz, Zurigo 1999, n. 70 seg. ad art. 22; Adelio Scolari, Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n.

472 ad art. 67 LALPT).

3.2. Come visto in narrativa, il vigente piano regolatore di Mendrisio assegna

il fondo in oggetto in buona parte (3'813 mq) alla zona artigianato e commerci

(AC) e, per la rimanenza (2'501 mq), all'area semi-intensiva R4 (cfr. calcolo

indici ed estratto piano delle zone agli atti).

3.2.1. Secondo l'art. 44quater cpv. 1 NAPR, la zona AC è

destinata principalmente all'insediamento di attività artigianali ed

industriali leggere. Sono pure ammesse attività commerciali ed amministrative,

nella misura in cui siano connesse con quelle citate al capoverso precedente. In

questa zona, a cui è attribuito un grado di sensibilità III, valgono i seguenti

parametri (cpv. 2):

- indice di edificabilità massima: 4.5

mc/mq

- indice di occupazione massimo: 40%

- altezza massima: m

10.60

- distanza minima da confine: m 6.00

- area verde minima: 20%

Dal chiaro testo dell'art. 44quater

cpv. 1 NAPR emerge anzitutto che la zona è

prioritariamente riservata ad aziende artigianali e di industria leggera. Artigianali

sono per principio considerate le attività volte a produrre beni relativamente

individualizzati, in quantitativi ridotti e con un limitato impiego di mezzi tecnici e di manodopera

(cfr. RDAT I-2007 n. 23 consid. 3.2,

I-2002 n. 59 consid. 2.5; STA

52.2018.21 del 25 febbraio 2019 consid. 6.1, 52.2008.75 del 16 aprile

2010 consid. 2.3 e 2.4; Scolari, op. cit., n. 250 ad art. 28

LALPT). Industriali sono invece considerate, in generale, le

attività produttive che fanno capo a impianti fissi permanenti, per produrre

trasformare o trattare beni o materie prime su vasta scala e secondo procedimenti

standardizzati e ripetitivi (cfr. RDAT I-2007 n. 23 consid. 2.2, II-1994 n. 56;

STA 52.2018.21 citata consid. 6.1, 52.2008.75

citata consid. 2.2). Nell'area AC permessa è tuttavia solo l'attività

industriale leggera. Specifica,

questa, in virtù della quale non appare insostenibile ritenere ammissibili solo

quei processi del settore secondario, che si distinguono per le loro limitate

ripercussioni sull'ambiente circostante, così come indicato dal

Municipio (cfr. sua risposta, pag. 11). Tant'è che, in sede di approvazione del

PR, anche il Governo aveva salutato positivamente il fatto che questa zona determini

un passaggio più graduale tra le zone residenziali e la zona industrie e

commerci (cfr. ris. gov. del 2 novembre 2000 [n. 4779] relativa all'approvazione

del PR [revisione '97], pag. 27, e risposta Municipio, pag. 11).

L'area non è comunque riservata esclusivamente a queste attività produttive:

come visto, l'art. 44quater secondo periodo NAPR consente anche attività

commerciali ed amministrative, nella misura in cui siano connesse con quelle

citate al capoverso precedente. Stando al tenore letterale della locuzione "nella

misura in cui siano connesse", consentite sono dunque quelle attività

commerciali che siano collegate a un processo produttivo di tipo artigianale o industriale

leggero, presente evidentemente sul luogo. L'attività commerciale deve cioè

servire a un'attività produttiva insediata nella zona (cfr. anche, per

analogia, STA 52.2005.350 del 3 gennaio 2006 consid. 2, relativo al previgente

art. 44 NAPR di Mendrisio). Da questo profilo, vi è da ritenere che la norma

tenda a favorire gli insediamenti e le attività produttive, permettendo loro di

supportarle con attività commerciali e amministrative (ad es. permettendo la

vendita sul posto di beni prodotti da un'azienda; cfr. pure rapporto di

pianificazione dell'ottobre 1997, pag. 38). Non evidentemente a consentire il

commercio di beni prodotti altrove, che non vengono né trasformati, né lavorati

sul posto, ma che utilizzano un fondo solo a fini prettamente commerciali.

3.2.2. La zona residenziale semi-intensiva R4 è invece disciplinata dall'art.

35 NAPR. Secondo tale norma, la zona R4 è di principio destinata alla

residenza ed alle attività con essa connesse. Sono pure ammesse, soggiunge

la norma, destinazioni commerciali, amministrative e di servizio compatibili

con la funzione prevalente della zona nella misura massima del 40% di SUL

assegnata al fondo. E' ammesso il ricarico di destinazione su fondi contigui e

facenti parte della medesima zona.

Nella zona R4, alla quale è attribuito un grado di sensibilità II, valgono i

seguenti parametri:

- indice di sfruttamento massimo: 0.9

- indice di occupazione massimo: 30%

(maggiorazione fino al massimo al 45%,

limitatamente al piano terreno e per attrezzature di quartiere [negozi,

ristoranti o simili])

- altezza massima: m

13.60

- distanza minima da confine: m

5.00

- area verde minima: 20%

Per quanto riguarda la funzione della zona R4, dall'art. 35 NAPR emerge che il

legislatore comunale ha inteso in primo luogo destinare l'area all'insediamento

di abitazioni e alle attività collaterali, strettamente connesse alla funzione

residenziale. Vi rientrano segnatamente i negozi e gli esercizi pubblici di

quartiere, che generalmente non sono a priori esclusi dalla funzione

residenziale, se ad essa subalterni (cfr. RDAT I-2002 n. 59 consid. 2.2, I-1995

n. 35; STA 52.2006.19 del 10 marzo 2006 consid. 2.1; Scolari, op. cit, n. 475 ad art. 67 LALPT).

La zona R4 non è tuttavia riservata esclusivamente all'insediamento

residenziale. Come rileva la parte ricorrente, l'art. 35 NAPR consente effettivamente

(sono pure ammesse) attività amministrative, di servizio e commerciali

(non solo quindi quelle destinate a soddisfare esigenze della ristretta cerchia

degli abitanti del luogo). È quindi una zona mista. L'art. 35 NAPR esige

nondimeno che tali destinazioni: (a) siano compatibili con la funzione

prevalente della zona (residenziale) e (b) non superino del 40% la superficie

utile lorda assegnata al fondo.

La norma non specifica il concetto di compatibili con la funzione

prevalente della zona. Coerentemente con le definizioni generalmente

attribuite alle nozioni di molestia (molesto, poco molesto e non molesto, cfr. RDAT

I-2007 n. 23 consid. 3, I-2002 n. 59 consid. 2.5; STA 52.2008.75 citata consid.

2.4; Scolari, op. cit., n. 250 ad

art. 28 LALPT) e con l'art. 12bis NAPR che le ha essenzialmente

riprese (la norma è stata introdotta con la variante relativa ai comparti per

attività San Martino, Penate e Rime Brecch, approvata dal Governo il 30

novembre 2010), v'è da ritenere che sono da considerare tali non solo quelle non

moleste (che non ingenerano ripercussioni ambientali diverse da quelle

derivanti dalla funzione residenziale), ma anche quelle poco moleste,

ovvero che provocano immissioni occasionali, compatibili per intensità e

durata con la funzione residenziale (cfr. art. 12bis NAPR).

Interpretazione, questa, che appare invero anche conforme all'art. 31bis NAPR

che dalle zone residenziali esclude in generale tutte le attività incompatibili

con la destinazione residenziale (ovvero quelle moleste, che generano

ripercussioni più marcate, in particolare quelle che in ragione del loro

esercizio, o a causa dell'affluenza di pubblico, o del richiamo di traffico

Considerandi

sono suscettibili di causare immissioni non compatibili con le caratteristiche

e le esigenze della funzione residenziale, cfr. art. 12bis NAPR).

4.

L'art. 13 cpv. 2

NAPR precisa che per edificazioni il cui sedime dovesse estendersi su più

zone di edificabilità il Municipio può ammettere l'applicabilità delle norme

della zona più favorevole al richiedente, a condizione che la costruzione si

inserisca convenientemente nel quadro urbanistico generale. L'indice di

sfruttamento, soggiunge la norma, sarà calcolato in misura proporzionale

alle superfici dei sedimi situati nelle diverse zone.

Tale norma permette di scostarsi dalla regola generale, per cui, se un fondo si

estende su due zone differenti, deve soddisfare le disposizioni relative a

ciascuna zona, in particolare la relativa funzione di zona e i parametri

edificatori. Di principio non è infatti possibile applicare le disposizioni

della zona più favorevole al proprietario dell'intera superficie del fondo

(cfr. DTF 98 Ia 581 consid. 4a; cfr. pure DTF 104 Ia 328 consid. 5, 92 I 104

consid. 3; Scolari, op. cit., n.

473.

ad art. 67 LALPT). L'art. 13 cpv. 2 NAPR introduce essenzialmente una

facoltà di derogare - in caso di fondi unici divisi da un confine di zona -

alla funzione di zona e ai diversi parametri edificatori stabiliti in modo

vincolante dal PR (ai fini di un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del

suolo e un ordinato insediamento del territorio). Ne fa eccezione l'indice di

sfruttamento, che resta calcolato in modo proporzionale alle rispettive

superfici. La norma esige pure che la costruzione s'inserisca

convenientemente nel quadro urbanistico generale; concetto giuridico,

questo, di natura indeterminata, che conferisce al Municipio una certa

latitudine di giudizio in punto all'individuazione del suo contenuto, che le

istanze di ricorso sono tenute a rispettare (cfr. RtiD I-2013 n. 44 consid. 2.3

e rinvii).

Nella misura in cui può comportare l'applicazione, nelle fasce di confine

interzonali tra fondi, di una serie di prescrizioni indeterminate che

travalicano scopo, luogo e uso ammissibile del suolo fissati dal PR (secondo un

concetto di netta distinzione e separazione delle zone con differente

sfruttamento e densità, cfr. Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 3 e 7 seg. ad

art. 14), scostandosi nel contempo dalle volontà e scelte pianificatorie del

legislatore comunale, vi è da ritenere che il Municipio possa far capo alla

facoltà concessagli dall'art. 13 cpv. 2 NAPR solo con riserbo, in presenza di

situazioni particolari, sorrette da motivi oggettivi (come quando il regime di

zona applicabile a una porzione del fondo ostacoli eccessivamente la sua

utilizzazione e la facilitazione permetta di raggiungere un'adeguata

definizione dello spazio urbano e un uso appropriato del suolo, conforme agli

obiettivi e scopi del PR). In sintonia con le regole che permettono

all'autorità di concedere delle vere e proprie deroghe - che servono in

generale ad attenuare le conseguenze derivanti dalla rigida applicazione di una

norma in casi particolari, nei quali l'interesse pubblico o quello di terzi non

permette di giustificare la restrizione imposta al singolo (cfr. RDAT I-1993 n.

39; STA 52.2016.241 del 22 settembre 2017 consid. 3.3 e rimandi; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 2664; Scolari, op. cit., n. 692 seg. ad art. 2

LE) -, l'agevolazione in questione non è volta a consentire la realizzazione di

soluzioni ideali, di favorire un'utilizzazione intensiva e ottimale delle

costruzioni o di eludere disposizioni poco soddisfacenti (cfr. Scolari, op. cit., n. 695 ad art. 2 LE).

L'art. 13 cpv. 2 NAPR non può quindi in ogni caso essere interpretato nel senso

di condurre a una sistematica modifica sostanziale della pianificazione

comunale, dipendente solo da esigenze di mera natura soggettiva e circostanze

casuali, come l'assetto fondiario dei terreni (che i proprietari possono

peraltro liberamente modificare, annettendo superfici contigue appartenenti ad

altre zone).

5.

5.1. In

concreto, come visto in narrativa, il progetto prevede l'edificazione di un

nuovo negozio per la vendita al dettaglio di articoli alimentari e beni di

consumo quotidiano (supermercato LIDL), dotato di 59 posteggi. Lo stabile si

estende su una superficie di ca. 2'000 mq. A pian terreno sarà in particolare

ricavata una superficie di vendita pari a ca. 1'300 mq (PT), oltre a una

panetteria, dei locali frigo, magazzini e vani di servizio; il piano superiore

(1P), di dimensioni più contenute, sarà invece riservato a uffici e locali per

il personale e a dei vani tecnici (con tre termopompe e tre gruppi di

condensatori per frigoriferi industriali). All'esterno, a nord-ovest,

avverranno le operazioni di carico-scarico; sul lato opposto, verso via __________,

saranno invece realizzati 59 posteggi, che indurranno (almeno) un traffico

medio oscillante tra 471 e 888 movimenti al giorno (cfr. perizia fonica del 28

ottobre 2016, che ha rivisto la stima iniziale del referto del 27 gennaio 2015,

che attestava invece un volume di 1'478 veicoli al giorno). Secondo i piani e i

calcoli degli indici agli atti, il supermercato sarà prevalentemente (3/4)

collocato in zona AC, mentre i posteggi si troveranno in zona R4.

5.2

Ora, a prescindere dalla sua qualifica o meno quale grande generatore di

traffico ai sensi dell'art. 72 LST, nulla permette di ritenere che il

supermercato in questione sia conforme alla funzione di zona. Con riferimento

alla zona AC, la destinazione prevista, al di là delle molestie che ingenera, è

infatti di natura prettamente commerciale. Non è collegata a un processo

produttivo di tipo artigianale o industriale leggero presente sul luogo, né è

di supporto o subordinata a una tale azienda. È invece un'attività che utilizza

il fondo per la mera vendita di svariati generi alimentari e non, prodotti

altrove e quotidianamente trasportati sul posto. Come rettamente rilevato dal Municipio

- al quale va peraltro riconosciuta una particolare libertà di apprezzamento

allorquando interpreta le proprie norme d'attuazione e valuta le circostanze

locali (cfr. DTF 145 I 52 consid. 3.6 e rimandi; STF 1C_128/2019 e 1C_134/2019

del 20 agosto 2020 consid. 5 e rinvii) -, non si tratta dunque di una destinazione

commerciale connessa con un'attività artigianale o di industria leggera ai

sensi dell'art. 44quater cpv. 1 NAPR. Non giova alle insorgenti

invocare la sentenza di questo Tribunale del 10 marzo 2006 (n. 52.2006.19), già

perché riferita all'insediamento di un altro tipo di attività (ristorante), in

un altro comune (Magliaso), all'interno di una zona diversa

(residenziale-artigianale), retta da norme differenti. Ne discende che, da

questo profilo, il progetto non può pertanto essere autorizzato, siccome

contrario al diritto (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, art. 65 cpv. 2 lett. b LST),

così come concluso anche dal Governo.

Non può portare ad altra conclusione il fatto che all'interno di questo

comparto, ma più a ovest, lungo via __________, vi sia un altro supermercato (__________).

Conformemente a quanto indicato dalla

precedente istanza, questo singolo oggetto non permette in ogni caso di

invocare con successo la parità di trattamento nell'illegalità, ritenuto

segnatamente come lo stesso non basti per attestare l'esistenza di una prassi

contraria al diritto, che la competente autorità locale non intende abbandonare

(cfr. DTF 139 II 49 consid. 7.1, 136 I 65 consid. 5.6; STA 52.2018.258

del 20 settembre 2019 consid. 5 e rinvii; cfr. inoltre anche la risposta del

Municipio, pag. 31 seg.). Non lo pretendono del resto nemmeno le insorgenti

(cfr. replica, pag. 47).

5.3

A torto esse rimproverano inoltre al Municipio di non aver valutato il

progetto solo in base alla funzione e ai parametri (per loro più favorevoli)

ammessi nella zona R4, in applicazione degli art. 13 cpv. 2 e 35 NAPR Al di là

della conformità o meno del progetto con la funzione di quest'ultima zona (tutt'altro

che scontata; cfr. infra, consid. 5.4), appare infatti del tutto

corretto ritenere che, in concreto, non sussistono comunque le premesse per

scostarsi dal regime di zona fissato dal PR. Anzitutto poiché il progetto si

estende prevalentemente nell'area AC, in cui è anche collocata la maggior parte

del fondo. Avuto riguardo alla sua forma e alle sue ragguardevoli dimensioni

(3'813 mq) - che non denotano alcunché di straordinario rispetto a quelle di

altri terreni presenti nel comparto (cfr. ad es. le part. __________ di 3'608

mq, __________ di 2'607 mq, __________ di 4'700 mq, __________ di 723 mq) - non

è oggettivamente dato di vedere perché quest'ampia parte del fondo non possa

essere sfruttata in modo razionale (insediandovi una destinazione di tipo

artigianale o di industria leggera ai sensi dell'art. 44quater

NAPR), adibendo invece la porzione restante (avente come visto un'area

apprezzabile di 2'501 mq) a un'utilizzazione conforme alla zona R4

(residenziale, commerciale, di servizio o amministrativa, non o poco molesta).

Già solo per questo motivo, immune da violazione del diritto è quindi la

valutazione del Municipio che, senza procedere a un esercizio abusivo del

potere d'apprezzamento conferitogli dall'art. 13 cpv. 2 NAPR, non ha ravvisato

i motivi per ricorrere a tale norma e, scostandosi dall'ordinamento delle zone

e dall'art. 44quater NAPR, applicare all'intero fondo i parametri di

una zona (R4) sostanzialmente diversa (per tipologia di insediamenti ammessi,

indici, gradi di sensibilità e altri parametri edificatori). Entro questi

termini, non appare del resto nemmeno insostenibile escludere che il progetto s'inserisca

convenientemente nel quadro urbanistico generale, così come richiede l'art. 13

cpv. 2 NAPR.

A torto le ricorrenti pretendono che quest'ultima norma non consentirebbe all'autorità

di applicare le disposizioni della zona meno favorevole per il

richiedente e che al proprietario di un fondo dovrebbe essere lasciata la

possibilità di determinare il regime applicabile, a dipendenza della

destinazione scelta. È anzi vero il contrario. Come sopra ricordato (consid.

3), per principio, se un fondo si estende su due zone differenti, un progetto

deve soddisfare le disposizioni relative a ciascuna zona, non solo le norme più

favorevoli. Proprio perché comporta una modifica sostanziale della funzione di

zona stabilita in modo vincolante dal PR, l'art. 13 cpv. 2 NAPR va dunque

applicato dall'Esecutivo locale con riserbo e solo in presenza di situazioni

particolari, sorrette da motivi oggettivi. Contrariamente a quanto sembrano

assumere le insorgenti, l'azzonamento delle fasce interzonali del PR non è pertanto

delegato al Municipio, né tanto meno rimesso ai desiderata dei singoli

proprietari o al caso fortuito.

In tal senso, da respingere è pure l'eccezione con cui esse deplorano che l'eventuale

attribuzione del fondo a due destinazioni diverse complicherebbe fortemente un'utilizzazione

funzionale e adeguata del terreno, lamentando anche una lesione della

libertà economica (art. 27 Cost.) e della garanzia della proprietà (art. 26

Cost.). Anzitutto, come ribadito più volte, la part. __________ non è solo eventualmente

assegnata a due zone diverse: lo è a tutti gli effetti, in base al piano

regolatore in vigore. Aspetto, questo, che non può essere rimesso in

discussione in questa sede, non essendo ravvisabile alcuno dei motivi che lo

consente a titolo eccezionale (cfr. DTF 145 II 83 consid. 5.1, 123 II 337

consid. 3a, 121 II 317 consid. 12c) - ciò che del resto nemmeno le insorgenti

pretendono. Inoltre, il concetto di una netta distinzione e separazione delle

zone con differente sfruttamento e densità risponde a diversi scopi (quale ad

es. quello di riassumere a livello locale utilizzazioni con analogo potenziale

d'impatto, ecc.) e non si pone in urto con la garanzia della proprietà, che è comunque

tutelata solo nei limiti tracciati dall'ordinamento giuridico nell'interesse

pubblico, in particolare considerando le esigenze della pianificazione del

territorio (cfr. al riguardo: DTF 105 Ia 336 consid. 3c; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 7-9 ad art.

14).

Infine, come già detto, viste le sue caratteristiche, non vi è motivo di

dubitare che la part. __________ potrà essere sfruttata in modo razionale e

appropriato, anche se a cavallo di due zone. Su questo punto, le censure delle

ricorrenti cadono dunque nel vuoto.

Dispositivo

5.4. Già solo per questi motivi, con le precedenti istanze occorre concludere

che il progetto non può essere approvato, senza che occorra dirimere se,

quantomeno per la parte che insiste in zona R4, sia data o meno la conformità

di zona.

Al riguardo va comunque osservato che, se da un lato un negozio destinato alla

vendita di generi alimentari non si pone di per sé in contrasto con la funzione

attribuita alla zona (che ammette anche attività commerciali, non solo

destinate a soddisfare i bisogni degli abitanti del quartiere; supra, consid.

3.2.2), meno scontata è invece la questione se, in concreto, il controverso

supermercato, dal profilo delle molestie ingenerate, possa ancora essere

ritenuto compatibile con la funzione prevalentemente residenziale del

comparto (art. 12bis e 35 NAPR). Avuto soprattutto riguardo alle

immissioni foniche che deriveranno dal traffico indotto da 59 posteggi, oltre

che dalle quotidiane manovre e operazioni di carico e scarico dei fornitori (di

cui due di notte, cfr. perizie foniche agli atti, pag. 7), è dubbio se le

ripercussioni causate dal progetto, per intensità e frequenza, possano ancora

essere ritenute compatibili con la funzione prevalentemente residenziale del

comparto (attività poco molesta, art. 12bis NAPR). Comparto

nel quale sono già insediati altri negozi di vendita di generi alimentari e non

(__________, __________), che il Municipio non intenderebbe comunque più

autorizzare (a fronte del carico di traffico che grava la zona). La questione

può rimanere aperta. A maggior ragione se si considera che l'effettivo volume

di traffico (che la perizia fonica del 28 ottobre 2016 ha ridotto dal 40 al 70%

circa rispetto ai movimenti inizialmente stimati) è tuttora oggetto di contestazione

(cfr. risposta e replica CO 1).

6. Principio dell'affidamento

6.1. L'art. 9 Cost. istituisce un diritto fondamentale del cittadino a essere

trattato secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello

Stato. In materia di diritto amministrativo, tale principio tutela

l'amministrato nei confronti dell'autorità, quando, assolte determinate

condizioni, il medesimo abbia agito conformemente alle istruzioni e alle

dichiarazioni di quest'ultima. Il principio tutela in particolare la fiducia

riposta in un'informazione ricevuta dall'autorità o in un suo determinato

comportamento suscettibile di destare un'aspettativa legittima, quando

l'autorità sia intervenuta in una situazione concreta riguardo a determinate

persone, quand'essa era competente a rilasciare l'informazione o il cittadino

poteva ritenerla competente sulla base di fondati motivi, quando affidandosi

all'esattezza dell'informazione egli abbia preso delle disposizioni non

reversibili senza subire un pregiudizio e quando non siano intervenuti

mutamenti legislativi posteriori al rilascio dell'informazione stessa (cfr. DTF

143 V 341 consid. 5.2.1, 131 II 627 consid. 6.1, 130 I 26 consid. 8.1; cfr.

inoltre DTF 137 I 69 consid. 2.5.1).

6.2. In concreto le ricorrenti non dimostrano che il Municipio, autorità

competente per concedere i permessi di costruzione, avrebbe rilasciato all'istante

in licenza concrete e vincolanti assicurazioni riguardo all'approvazione del

progetto. Non può infatti essere considerata tale l'informazione che avrebbero

ricevuto nel corso di un incontro, avvenuto il 18 aprile 2016, dal

collaboratore dell'Ufficio tecnico (__________), che avrebbe riferito che la

zona AC "non esclude a priori delle attività commerciali",

mentre la zona R4 non creerebbe "assolutamente alcun problema".

A prescindere dal significato concreto che occorre attribuirle, è evidente che

una tale indicazione è insuscettibile di esplicare un qualsiasi effetto, non

essendo stata rilasciata dall'autorità competente o che le insorgenti potevano

ritenere tale. È infatti notorio che il rilascio di una licenza edilizia - dopo

la presentazione di una domanda formale - compete unicamente al Municipio e non

a funzionari comunali dell'Ufficio tecnico, per di più solo oralmente. È pure

notorio che in ambito edilizio non è chiaramente sufficiente il rilascio di "permessi"

di costruzione secondo modalità non previste dalla legge (cfr. STF 1C_131/2010

del 15 marzo 2010 consid. 2.3 e rimandi). Invano le ricorrenti pretendono che,

essendo avvenuta a seguito di un incontro richiesto al Municipio, potevano

presupporre in buona fede che il funzionario dell'ufficio tecnico messo loro a

disposizione dall'ufficio tecnico del comune di Mendrisio quale ufficio

competente per discutere la loro domanda di costruzione fosse autorizzato a

fornire l'informazione loro data. Anzitutto, agli atti non v'è traccia

scritta di una tale richiesta al Municipio, né di una delega dei poteri di

rappresentanza, né tanto meno dell'incontro stesso (verbale), al quale non

risultano oltretutto avere partecipato gli opponenti (i cui diritti vanno

invece salvaguardati, STF 1C_131/2010 del 15 marzo 2010 consid. 2.3 e rimandi).

Ma non solo. Nemmeno in sede di osservazioni del 3 maggio 2016 l'istante in

licenza ha peraltro fatto il minimo accenno a tale incontro e alla suddetta

informazione, nonostante abbia preso posizione sul tema della conformità di

zona (cfr. pag. 3 segg.). A ciò aggiungasi che proprio perché tale tema era

stato contestato dai vicini opponenti - sia nel corso della prima

pubblicazione, che della seconda (cfr. in particolare opposizioni CO 1 e CO 2)

- e l'istante in licenza ha dovuto ribattere a più riprese (cfr. osservazioni

citate del 3 maggio 2016 e del 31 gennaio 2017), non si può certamente

affermare che le ricorrenti potessero in buona fede ritenere assodata la

conformità di zona del supermercato progettato, e in particolare con la zona AC

disciplinata dall'art. 44quater NAPR (che come visto, stando al suo

chiaro testo, ammette solo attività commerciali ed amministrative, nella

misura in cui siano connesse con quelle artigianali e di industria

leggera). In tal senso non è pertanto nemmeno dato di vedere come la facoltà

concessagli dal Municipio di esprimersi sulla prima opposizione dipartimentale

del 9 agosto 2016 possa aver rafforzato la convinzione che il progetto era

conforme alla zona. Come anche rilevato dalle istanze inferiori, anziché

portare avanti l'intero progetto, sarebbe semmai spettato all'istante in

licenza chiedere all'autorità comunale di accertare, prima della progettazione

di dettaglio, le condizioni generali di edificazione (segnatamente la conformità

di zona), mediante una licenza edilizia preliminare (secondo la procedura

ordinaria; cfr. al riguardo: STA 52.2016.12 del 26 aprile 2017, 52.2008.371 del

7 gennaio 2009 consid. 2.2; cfr. anche STA 52.2014.238 del 25 giugno 2015 e

rimandi; Scolari, op cit., n. 883

ad art. 15 LE).

Anche su questo punto, le censure delle ricorrenti sono quindi destinate all'insuccesso.

7. Sulla base delle

considerazioni che precedono, e senza che occorra vagliare le ulteriori

eccezioni sollevate dalla vicina CO 1 (procedura di variante, area verde,

impatto fonico e atmosferico, ecc.), è dunque certo che il controverso progetto

non può essere autorizzato, come a ragione concluso dalle precedenti istanze.

8. 8.1. Alla luce

di quanto precede, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.

8.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico delle ricorrenti,

secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Le insorgenti sono inoltre tenute a

rifondere alla vicina CO 1, assistita da un legale, adeguate ripetibili per

questa sede.

Per

questi motivi,

decide:

1. Nella misura

in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.

2. La tassa di

giustizia di fr. 3'000.-, dedotto l'anticipo già versato (fr. 1'800.-), è posta

a carico delle ricorrenti, le quali rifonderanno inoltre un identico importo

(fr. 3'000.-) a CO 1 a titolo di ripetibili per questa sede.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4. Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

vicecancelliera