Irregolarità per insufficiente base legale della multa pronunciata dalla CV-LEPICOSC nei confronti di un Municipio

Incarto n.

52.2019.267

Lugano

2

novembre 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliere:

Reto Peterhans

statuendo

sul ricorso del 28 maggio 2019 del

RI

1

rappresentato

dal suo RA 1

contro

la decisione del 15 aprile 2019 della Commissione di

vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di

impresario costruttore e di operatore specialista nel settore principale

della costruzione del 1° dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500) che ha inflitto

al Municipio del Comune insorgente una multa di fr. 3'000.-;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. Il 6 ottobre 2017 è

stata inoltrata al RA 1 una domanda di costruzione per la ristrutturazione e l'ampliamento

dell'edificio esistente ai mappali n. __________ e __________ di RI 1 di

proprietà di __________ e __________, nella quale veniva

indicato un costo complessivo degli interventi previsti di fr. 150'000.-.

Dopo avere raccolto l'avviso favorevole del Cantone, con decisione del 13

febbraio 2018 RA 1 ha rilasciato ai proprietari la licenza di costruzione.

Con scritto del 22 marzo 2018 __________ ha quindi notificato all'Ufficio

tecnico l'inizio del lavori, indicando quale ditta esecutrice la T__________, società

di cui egli è titolare, attiva principalmente nel settore della posa di

pavimenti.

B. a. Il 24 agosto 2018

un ispettore della Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge

sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di operatore

specialista nel settore principale della costruzione (CV-LEPICOSC) ha eseguito

un controllo su questo cantiere in occasione del quale ha accertato la presenza

di due operai, entrambi piastrellisti di cui uno interinale, intenti ad

eseguire i lavori di ristrutturazione dello stabile in questione per conto

della T__________. Preso atto di una situazione non chiara e del fatto che

erano in corso lavori da capomastro di una certa importanza da parte di una

ditta che non era iscritta all'albo delle imprese, il 30 agosto successivo la

CV-LEPICOSC ha ordinato alla T__________ di sospendere i lavori e le ha notificato

l'avvio di un procedimento disciplinare poi terminato il 26 ottobre 2018 con la

pronuncia nei suoi confronti di una multa di fr. 2'000.- per violazione degli art. 4 LEPICOSC e art. 8 cpv. 2 del

regolamento della legge sull'esercizio della professione di impresario

costruttore e di operatore specialista nel settore principale della costruzione

del 3 dicembre 2014 (RLEPICOSC; RL 705.510).

b. Il medesimo giorno in cui ha emanato la suddetta sanzione, la CV-LEPICOSC ha

pure notificato al RA 1 l'avvio di una procedura disciplinare, ipotizzando che in

relazione all'apertura del cantiere di cui ai mappali n. __________ e __________

di quel Comune esso fosse venuto meno ai suoi doveri di controllo, previsti

dall'art. 18 LEPICOSC, sulla ditta esecutrice dei lavori.

Preso atto delle osservazioni presentate dall'Esecutivo comunale, con decisione

del 15 aprile 2019 la CV-LEPICOSC ha inflitto a quest'ultimo una multa di fr.

3'000.- per la violazione della suddetta disposizione. L'Autorità di prime cure

ha in sostanza rilevato che, se avesse dato prova della necessaria diligenza

richiesta dalle circostanze, il Municipio si sarebbe facilmente accorto che la

T__________, ditta figurante sul formulario di notifica di inizio dei lavori,

non era iscritta all'albo delle imprese, poiché attiva nel settore della posa

di piastrelle e pavimenti, e pertanto non poteva eseguire le importanti opere

da capomastro autorizzate in sede di rilascio del permesso di costruzione.

Ritenuto che RA 1 era già stato edotto circa i propri doveri di sorveglianza ex

art. 18 cpv. 1 e 2 LEPICOSC nell'ambito di un precedente procedimento amministrativo

che era stato poi abbandonato, la CV-LEPICOSC ha qualificato come grave l'omissione

nella quale esso era incorso nel caso specifico.

C. Contro questa

decisione il RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo

chiedendone l'annullamento. Sostiene che la sanzione irrogata nei confronti del

suo Municipio poggi su di una base legale insufficiente. Contesta comunque di

essere incorso in una grave omissione dei suoi doveri di sorveglianza, in

quanto non era per nulla evidente che i lavori da impresario costruttore che

dovevano essere svolti sui mappali __________ e __________ di RI 1 rientrassero

tra quelli che per complessità e valore potevano essere eseguiti soltanto da

una ditta iscritta all'albo. Considera infine addirittura paradossale che il

Municipio sia stato sanzionato con una multa di importo maggiore rispetto a

quella inflitta alla T__________, che dal canto suo ha svolto dei lavori che

non avrebbe potuto eseguire.

D. All'accoglimento del

ricorso si oppone la CV-LEPICOSC, le cui osservazioni verranno, per quanto

necessario, riprese in seguito.

E. In sede di replica e

di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro contrapposte

argomentazioni, riconfermandosi nelle rispettive domande di giudizio.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17a LEPICOSC. La

legittimazione attiva dell'insorgente, è

data in base all'art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del

24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). Benché la decisione impugnata sia

indirizzata al Municipio, detentore della qualità per agire in giudizio è

soltanto il Comune, in quanto

corporazione di diritto pubblico;

diversamente da quest'ultimo, il Municipio non possiede invece né la capacità giuridica né

quella di essere parte (cfr. STF 1P.77/1999 del 5 marzo 1999, pubbl. in: RDAT

II-1999 n. 48 con rinvii a giurisprudenza e dottrina). Ne discende pertanto che

il gravame, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è ricevibile in ordine e può

essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

2.1.

Come esposto in narrativa, il ricorrente contesta innanzitutto la base legale su cui si fonda la multa che è stata inflitta

al suo Municipio dalla CV-LEPICOSC. A questo proposito rileva come quest'ultima

autorità, a cui spetta la vigilanza sulle imprese edili e sugli operatori specialisti

attivi nel settore principale della costruzione, non sia competente a

sanzionare gli organi esecutivi dei Comuni ticinesi, i quali soggiacciono

unicamente alla vigilanza del Consiglio di Stato, secondo quanto previsto dalla

legge organica comunale del 10 marzo 1987 1986 (LOC; RL 181.100). Sottolinea

inoltre come l'art. 16 LEPICOSC, che disciplina le sanzioni applicabili in caso

di violazione di questa legge, non contempli i Municipi tra i soggetti

punibili.

2.2

L'art. 18 cpv. 1 LEPICOSC stabilisce che il

Municipio è tenuto a vigilare sul rispetto di questa legge, in particolare a

segnalare alla Commissione di vigilanza eventuali violazioni. Con l'annuncio

dell'inizio dei lavori, soggiunge il cpv. 2 della medesima norma, il Municipio

è tenuto a verificare che l'impresa o l'operatore siano iscritti all'albo per

tutti i lavori soggetti alla presente legge. Mediante novella legislativa del

23.

settembre 2013, entrata in vigore il 1° gennaio 2014 (BU 2013, 487), l'art.

18.

è stato arricchito di un nuovo cpv. 3, giusta il quale, in caso di grave

inadempimento dei predetti obblighi, il Municipio può essere sanzionato dall'autorità

di vigilanza. Dai materiali legislativi emerge che quest'ultima disposizione

era contenuta nell'iniziativa del 26 settembre 2011 presentata nella forma

elaborata dal Saverio Lurati e confirmatari per la modifica della legge

cantonale sulla professione di impresario costruttore. Sebbene il Consiglio di

Stato nel suo messaggio n. 6838 del 10 luglio 2013 avesse proposto di stralciare

questo nuovo capoverso, limitandosi a indicare come la sua fosse una semplice

modifica di carattere formale del testo dell'iniziativa, nel suo rapporto del

n. 6838R del 4 settembre 2013 la Commissione della legislazione del Gran

Consiglio ha invece deciso di riprendere integralmente il cpv. 3 dell'art. 18,

così come proposto dagli iniziativisti adducendo la lapidaria motivazione

secondo cui in questo campo infatti non tutti i Municipi

verificano quanto dovuto e con questo comportamento vanificano gli obiettivi

della legge. In sede di discussione davanti al Parlamento l'allora

direttore del Dipartimento del territorio rilevava a questo proposito che la

modifica in questione era suscettibile di porre qualche problema di

applicazione. Da un canto infatti non indica concretamente la natura e nemmeno

l'entità massima della sanzione; d'altro canto, poiché l'eventuale sanzione

sarebbe inflitta dalla Commissione di vigilanza, potrebbe porsi un problema di

competenze. La Commissione di vigilanza infatti è deputata al controllo delle

imprese, mentre sui Municipi di regola vigila il Consiglio di Stato (RVGC

2013.

pag. 1433). Dal canto suo il relatore Giorgio Galusero in risposta a

questo intervento osservava che dopo breve confronto con il primo firmatario

dell'iniziativa si è deciso di attenersi all'art. 18 così come formulato nel

rapporto, si potrà eventualmente fare i dovuti aggiustamenti nel regolamento

d'applicazione.

Circostanza, questa, che tuttavia non si è mai verificata, dato che il

RLEPICOSC è assolutamente silente su questo tema.

3.

3.1. Le sanzioni

amministrative, che il legislatore cantonale avrebbe previsto nei confronti dei

Municipi all'art. 18 cpv. 3 LEPICOSC e nel cui novero rientrano anche le multe

d'ordine come quella inflitta al qui ricorrente, sono degli strumenti

coercitivi a disposizione dell'Autorità per ottenere il rispetto della legge in caso, di regola, di violazioni

minori del diritto pubblico. Non sono però paragonabili alle pene sancite dal

diritto penale propriamente detto, specie dal punto di vista della

stigmatizzazione sociale (Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 1018 e 1030).

Conformemente al principio della legalità, queste sanzioni esigono l'esistenza di una base legale (Scolari, op. cit., n 1022 e 1031).

Benché di principio sia richiesta una base legale stabilita in una legge

in senso formale, specialmente laddove la

sanzione dovesse comportare una grave limitazione della libertà personale, nel

caso di una multa la stessa può essere stabilita anche in un'ordinanza o

regolamento, in ogni caso quando l'ammontare non sia particolarmente elevato (Scolari, op.cit., n. 1023 con rinvii). La

legge deve in ogni caso stabilire i massimi e i minimi delle multe (Scolari, op. cit., n. 1037). Anche le sanzioni amministrative devono

rispettare il principio nulla poena sine lege (DTF 138 I 367

consid. 5.4; STF 6B_88/2012 del 17 agosto 2012 consid. 5.1; Scolari, op. cit. n 1022 e 1031),

secondo il quale la legge deve essere formulata in maniera tale da

permettere al cittadino di conformarvisi e di prevedere le conseguenze di un

comportamento determinato con un certo grado di certezza, il quale non può

essere fissato in modo astratto, ma deve tenere conto delle circostanze. Il

giudice può, senza violare tale principio, dare al testo legale

un'interpretazione anche estensiva al fine di cogliere l'effettivo significato,

l'unico conforme alla logica interna e allo scopo della disposizione legale in questione. Se un'interpretazione conforme allo

spirito della legge può discostarsi dalla lettera del testo legale, se del caso

a scapito dell'accusato, resta di fatto che il principio nulla poena sine

lege proibisce al giudice di fondarsi su elementi che la legge non

contiene, ovvero di creare nuove fattispecie punibili (DTF 138 I 367 consid.

5.4

e rinvii ivi citati; STF 6B_845/2010 del 25 gennaio 2011 consid. 1.2, 6B_1006/2008

del 5 marzo 2009 consid. 3, 6B_622/2013 del 6 febbraio 2014 consid. 2.2).

Il principio della legalità non vieta le norme di rinvio che sanzionano la violazione di

prescrizioni legali inserite nella stessa legge, in disposizioni di

applicazione o in altri atti legislativi. La

norma legale deve allora essere letta come una regola di concretizzazione

facente parte integrante del testo; il comportamento punito non risulta di

conseguenza indeterminato (DTF 138 I 367 consid. 5.4 e rinvii ivi citati; STF 6B_1006/2008

del 5 marzo 2009 consid. 3.3.2).

Le sanzioni amministrative

presuppongono inoltre sempre la colpa. Se ciò valga anche per le multe d'ordine

è tuttavia controverso (Scolari,

op. cit., n.1024; Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VII

ed., Zurigo 2016, n. 1493).

Si deve infine ancora rammentare che di principio la multa amministrativa può

essere pronunciata solo nei confronti di una persona fisica. Leggi particolari possono

prevedere la facoltà di punire direttamente anche le persone giuridiche, oppure

di tenere quest'ultime solidalmente responsabili del pagamento (cfr. per

esempio l'art. 16 cpv. 4 LEPICOSC e l'art. 46 cpv. 4 della legge edilizia

cantonale del 13 marzo 1991; LE; RL 705.100). Questo genere di sanzione ha

comunque carattere strettamente personale e come tale non può essere riportata

in tutto o in parte a carico di terzi in via convenzionale. Inoltre non sono

ammissibili multe collettive o con vincolo di solidarietà tra più

contravventori, tranne laddove la legge lo preveda espressamente (Scolari, op. cit., n. 1032 segg.).

3.2

Nel caso di specie la base legale sulla quale si fonda la querelata multa

disattende in maniera piuttosto evidente le suddette esigenze.

Innanzitutto balza all'occhio il fatto che l'art.

18.

cpv. 3 LEPICOSC omette completamente di indicare quali siano le sanzioni suscettibili

di essere applicate nei confronti di quei Municipi che disattendono in

modo grave gli obblighi di sorveglianza che competono loro in virtù dei cpv. 1

e 2 di tale articolo di legge. La norma non contiene nemmeno un rinvio ad altre

disposizioni, quali ad esempio l'art. 16 cpv. 1 LEPICOSC che tratta delle

sanzioni in caso di violazione di questa legge, per cui non è dato di sapere

quali siano i provvedimenti sanzionatori che potrebbero venire adottati nei

confronti del contravventore. Anche il regolamento di applicazione è del tutto

silente in proposito, ritenuto comunque come allo stesso non potrebbe in ogni

caso venir delegato il compito di completamente supplire all'assenza di

qualsiasi prescrizione nella legge, come era stato ipotizzato durante il

dibattito in Gran Consiglio, stante l'entità non del tutto trascurabile della

multa che in concreto è stata pronunciata.

Si deve poi rilevare che, come era già stato sollevato in quell'occasione dall'allora

direttore del Dipartimento del territorio, si pone il problema di sapere quale

sia l'autorità competente a sanzionare il Municipio. Laddove l'art. 18 cpv. 3

LEPICOSC recita che eventuali sanzioni debbano essere pronunciate dall'autorità

di vigilanza, sembrerebbe sottintendere che

questo compito spetti alla CV-LEPICOSC. Il condizionale è però d'obbligo in

quanto tale circostanza non emerge in modo chiaro e netto né dai materiali

legislativi né dalla legge stessa. Si deve infatti considerare che quando nella

LEPICOSC si fa riferimento a questa autorità, viene sempre utilizzato il

termine più preciso di "Commissione di vigilanza" o semplicemente

di "Commissione" (cfr. art. 8, 9, 11, 16, 17 e 18 cpv. 1

LEPICOSC). In effetti il termine autorità di vigilanza è utilizzato unicamente

all'art. 18 cpv. 3 LEPICOSC ed è sconosciuto al relativo regolamento. A ciò

occorre poi aggiungere che la LEPICOSC è una legge che istituisce un regime

autorizzativo per quanto attiene all'esercizio delle professioni di impresario costruttore

e di operatore specialista nel settore principale della costruzione e come tale

dovrebbe limitarsi a prevedere degli strumenti di controllo e di coercizioni su

chi è attivo in questo specifico ambito economico; per contro la vigilanza sui

Comuni e sui loro organi spetta di principio

al Consiglio di Stato, in virtù di quanto previsto dagli art. 194 segg. LOC,

per cui sotto questo profilo si pone un problema di competenza che, così come

formulata, l'attuale normativa non permette di risolvere in modo certo.

Infine alquanto difficoltosa risulta anche l'individuazione del soggetto passibile

di sanzioni giusta l'art. 18 cpv. 3 LEPICOSC. Laddove questa

disposizione si limita ad indicare che punibile è il Municipio, la stessa tralascia

di considerare che di principio, come sopra esposto (consid. 3.1), le sanzioni

amministrative, tra cui in particolare le multe d'ordine, hanno carattere strettamente

personale e possono essere pronunciate soltanto nei confronti di una persona

fisica. Vero è che, laddove previsto esplicitamente dalla legge, anche le

persone giuridiche possono essere oggetto di questo genere di provvedimenti. Il

Municipio è però è soltanto l'organo esecutivo del Comune (art. 17 cpv.

3.

della Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 15 dicembre 1997;

Cost./TI; RL 101.100; art. 9 cpv. 1 LOC): esso è sprovvisto di una propria personalità giuridica e, come già esposto

in precedenza (cfr. consid. 1), non

possiede né la capacità giuridica né quella di essere parte. Sanzionabili potrebbero quindi essere al

più i singoli suoi membri, anche se tuttavia un'estensione della punibilità all'intero

collegio municipale porrebbe non pochi problemi dal profilo giuridico, in

quanto si tradurrebbe in una sorta di punizione collettiva che mal si

concilierebbe con il principio della responsabilità personale del

contravventore.

4.

4.1. Alla luce di tutte le considerazioni

che precedono si deve dunque giungere alla conclusione cha la querelata multa

inflitta dalla CV-LEPICOSC al RA 1 non può essere confermata, in quanto la

stessa è sprovvista di una sufficiente base legale. Già per questo motivo il

presente ricorso deve dunque essere accolto, con conseguente annullamento della

decisione impugnata, senza che si renda necessario esaminare le ulteriori

argomentazioni addotte dal Comune ricorrente.

4.2

Visto l'esito non si prelevano né tasse né spese (art. 47 LPAmm) e non si

attribuiscono ripetibili, visto che l'insorgente ha agito in causa senza l'ausilio

di un legale, ma facendo capo ai propri servizi giuridici interni (art. 49

LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza è

annullatala decisione del 15 aprile 2019 della CV-LEPICOSC con cui è stata

inflitta al RA 1 una multa di fr. 3'000.-.

2.

Non si

prelevano né tasse né spese. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il vicecancelliere