Diniego di licenza preliminare per l'edificazione di una scuola

Incarto n.

52.2019.316

Lugano

22

novembre 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo sul ricorso del 18 giugno

2019 dell'

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione del 22 maggio 2019 (n. 2559) del

Consiglio di Stato che respinge il ricorso dell'insorgente contro la

risoluzione del 13 giugno 2018 con cui il Municipio di Maroggia ha negato la

licenza edilizia preliminare per la costruzione di una nuova scuola

internazionale (part. __________);

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. La __________ SA,

società riconducibile ad RI 1, è proprietaria del mapp. __________, un vasto

terreno (di ca. 14'000 m2) affacciato sul lago, a nord del nucleo

storico di Maroggia. Il terreno è strettamente legato a __________ (part. __________),

edificio storico risalente al seicento (successivamente ampliato e trasformato

nel complesso dell'ex collegio __________), di cui costituiva l'ampio parco.

Come si vedrà meglio più avanti, per il comparto vige un vuoto pianificatorio,

che una variante di piano regolatore in corso dal 2018 prevede di colmare.

B. a. Il 3 settembre

2017, RI 1 ha inoltrato al Municipio una domanda di costruzione preliminare per

edificare sul lato nord del fondo, previa demolizione di alcuni manufatti, un

nuovo edificio in cui insediare una scuola internazionale privata. Il nuovo

volume, lungo e stretto (ca. 77 x 18 m), sarà perpendicolare al lago e

articolato su tre livelli fuori terra e uno interrato (in parte destinato ad

autorimessa). Secondo la relazione tecnica, lo stabile coprirà diversi target

scolastici (scuola dell'infanzia, elementare e superiore).

b. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato un'opposizione di CO 1

(che ha dato luogo a una modifica dei piani inoltrata dal progettista il 6

dicembre 2017).

Con avviso del 9 gennaio 2018 (n. 103390), i Servizi generali del Dipartimento

del territorio si sono opposti al rilascio del permesso, avuto specialmente

riguardo al vuoto pianificatorio che vige nel comparto a lago. Di tale avviso l'istante

è stato successivamente informato.

c. Dopo un incontro con l'istante del 26 aprile 2018, il Municipio, richiamato

il suddetto avviso e vista la pianificazione ampiamente in atto (che prevede di

destinare il fondo a scopi pubblici), il 13 giugno 2018 ha per finire negato la

licenza edilizia preliminare richiesta.

C. Con giudizio del 22

maggio 2019, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto da RI 1

avverso la predetta risoluzione, che ha tutelato.

Ha anzitutto confermato la sussistenza di un vuoto pianificatorio, ritenuto che

in sede di revisione del PR non era stata approvata la nuova pianificazione per

l'area, ma neppure mantenuto in vigore il precedente PR del 1990. Il Governo ha

in particolare negato che la sua risoluzione del 17 dicembre 2014 si prestasse

a equivoci. In assenza di base pianificatoria, la precedente istanza ha quindi

escluso che potesse essere rilasciato un permesso, negando pure che la

pianificazione in fieri e le relative misure di salvaguardia potessero

condurre ad altro risultato.

D. RI 1 impugna ora tale

pronuncia davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia

annullata e che gli atti siano retrocessi al Comune affinché esamini la domanda

alla luce del diritto comunale di sua competenza.

Ripercorsi i fatti, l'insorgente contesta in particolare che non sia più in

vigore il piano regolatore del 1990, che non sarebbe mai stato formalmente

revocato. Dal dispositivo della citata risoluzione del 2014, che non

necessiterebbe di particolari interpretazioni, si dedurrebbe anzi il contrario.

E. All'accoglimento dell'impugnativa

si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.

L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si riconferma essenzialmente nell'avviso

cantonale. Il Municipio chiede il rigetto del ricorso con argomenti di cui si

dirà, se del caso, più avanti.

F. Della

documentazione relativa alla variante di PR riguardante il piano

particolareggiato Parco __________ acquisita agli atti dal Tribunale (cfr.

scritto alle parti del 16 giugno 2021), come pure delle ulteriori osservazioni

presentate dall'insorgente si dirà, nella misura del necessario, più avanti.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1

della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la

legittimazione attiva del ricorrente, personalmente e direttamente toccato dal

giudizio impugnato di cui è destinatario. Il gravame, tempestivo (art. 68 cpv.

1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL

165.100), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, integrati dalla

documentazione pianificatoria di cui si è detto in narrativa (consid. F), senza

ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

2.1. Giusta

l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18

aprile 1999 (Cost.; RS 101), la Confederazione stabilisce i principi della

pianificazione territoriale. Questa spetta ai Cantoni ed è volta a un'appropriata

e parsimoniosa utilizzazione del suolo e a un ordinato insediamento del

territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato

all'art. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22

giugno 1979 (LPT; RS 700). Secondo quest'ultima legge, la pianificazione deve

avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione

dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in

reciproco rapporto e formano un tutto

coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione viene adottato secondo le

indicazioni del piano direttore (art.

6.

segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e

valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una

procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e

partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano di utilizzazione - piano

regolatore nel nostro Cantone - disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14

segg. LPT). Esso rende inoltre vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del piano direttore (art. 21

cpv. 1 LPT). La procedura del permesso di costruzione è invece intesa a

chiarire la compatibilità di costruzioni o di impianti con la disciplina

dell'utilizzazione sancita a livello di piano di utilizzazione (cfr. in

particolare art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). Essa ha come obiettivo l'attuazione

del piano in un singolo caso. Tramite la stessa non è invece possibile adottare

decisioni pianificatorie autonome. Essa non è

infatti atta, sotto gli aspetti degli strumenti pratici, della protezione

giuridica e della legittimazione democratica, a sostituire, completare o

a modificare un piano di utilizzazione (cfr. STA

52.2013.433

del 9 dicembre 2014 consid. 2.1 in RtiD II-2015 n. 12, 52.1998.87-88 del 26 ottobre 1998 in RDAT I-1999

n. 22 consid. 2.2, 52.2008.143 del 6 agosto 2008 consid. 5.1).

2.2

In concreto, il primo

piano regolatore approvato il 25 settembre 1990 assegnava il comparto che

include il parco di __________, a nord del nucleo, a una zona speciale Ss (a

destinazione scolastica, socio-culturale e sportiva). In sede di revisione del

PR, il Municipio aveva riesaminato l'assetto pianificatorio e proposto di

attribuire l'area del parco a un comparto soggetto a piano di quartiere

obbligatorio (PQ1), assegnando la porzione più a nord alla zona residenziale

semi-intensiva (RSI) e quella antistante l'ex Collegio __________ ad area di

protezione del nucleo (PNT). La modifica, adottata il 26 marzo 2012 dal

Consiglio comunale con alcuni emendamenti, è stata tuttavia bocciata dal

Governo con risoluzione del 17 dicembre 2014 (n. 5821), cresciuta in giudicato:

come risulta dai considerandi della decisione (cap. 6.2.8 lett. a, pag. 52

segg.), dopo aver fornito una lettura del contesto, illustrando segnatamente il

valore e il significato spaziale della villa e del suo parco, il Consiglio di

Stato ha in particolare ritenuto che la soluzione adottata fosse inadeguata

alla valorizzazione del luogo e contradditoria in alcuni suoi aspetti (ad es. l'estensione

della zona edificabile risultava eccessiva e lesiva del significato storico,

paesaggistico e spaziale del parco; l'art. 56 delle norme di attuazione del piano regolatore [NAPR] non disciplinava i parametri di zona in modo

coerente; ecc.; cfr. risoluzione citata, pag. 54 seg). Ha quindi risolto (pag.

55) di non approvare l'assetto pianificatorio dell'area soggetta a Piano di

quartiere obbligatorio PQ1 (area ex Collegio __________) e l'articolo 56 delle

NAPR, ordinando al Comune l'elaborazione di una variante per la sua

ridefinizione. Ha inoltre aggiunto (pag. 55 seg.) che non essendo

possibile il mantenimento in vigore dell'assetto previsto dal PR '90,

caratterizzato da un disciplinamento non conforme ai disposti della LPT

(essendo definita solo l'altezza massima delle costruzioni, senza altri

parametri edificatori) ed in contrasto con l'obbiettivo di tutela del parco,

vige un vuoto pianificatorio, fintanto che non sarà consolidato il

disciplinamento del comparto ai sensi della variante richiesta con la presente

decisione (risoluzione citata, pag. 55 seg.). Da ultimo (pag. 56), il

Governo ha indicato al Comune una serie di aspetti da considerare nell'elaborazione

di tale variante (relativamente alla funzione ammessa, alla porzione

edificabile e ai relativi parametri, al restauro e alla valorizzazione del

parco), precisando come in tale ambito si sarebbe pure riservato di valutare l'opportunità

di tutelare la parte inedificabile quale bene culturale d'interesse cantonale.

Ora, non v'è dubbio che le predette considerazioni siano state recepite anche a

livello di dispositivo della decisione del 17 dicembre 2014 (pag. 123). Ciò

risulta infatti chiaramente dal disp. n. 1.1, laddove precisa che il PR è

approvato come indicato nelle considerazioni di merito [..], e dal disp. n.

3, che fa ordine al Comune di adottare entro 18 mesi dalla crescita in

giudicato le varianti riassunte al cap. 8.2 (pag. 122), e meglio alla lett. h

(non approvazione dell'assetto pianificatorio dell'area soggetta a Piano di quartiere

obbligatorio PQ1 (area ex Collegio __________) e dell'articolo 56 delle NAPR.

Il Comune deve allestire una variante per la sua ridefinizione; v. pto

6.2.8

a).

Non porta invece ad altra conclusione il dispositivo della decisione n.

1.2, che ha abrogato, per quanto sostituito dalle prescrizioni

approvate in questa sede, il piano regolatore ratificato dal Consiglio di Stato

con risoluzione n. 7016 del 25 settembre 1990. Come

indicato dalla

precedente istanza, anche se si volesse ritenere che tale punto si ponga in

contrasto con il disp. n. 1.1 e i considerandi della decisione (pag. 55 seg.),

è evidente che lo stesso può essere interpretato soltanto nel senso che -

relativamente all'area con il parco di __________ - non è stata approvata la

nuova pianificazione ed è stato invalidato il PR del 1990. Considerato insomma

che l'Esecutivo cantonale si è espressamente pronunciato sull'abrogazione dell'ordinamento

pianificatorio esistente e sulle sue conseguenze (vuoto da colmare mediante l'elaborazione

della variante di PR, cfr. pag. 55 seg. e 122 seg.), non si può che concludere

che per il comparto di situazione del fondo part. __________ vige

effettivamente un vuoto pianificatorio, come rettamente concluso dall'istanza

inferiore e peraltro indicato pure dal progetto (cfr. relazione tecnica, pag.

3). Vuoto che la variante di PR frattanto adottata dal Comune mira comunque a

colmare a breve (cfr. infra).

In queste circostanze, mancando la necessaria base pianificatoria, a giusta

ragione il Municipio non ha quindi rilasciato la licenza edilizia preliminare

per la costruzione della nuova scuola internazionale privata (cfr. in senso

analogo STA 52.2013.433 citata consid. 2.3.1 e 2.3.2; cfr. pure STA

52.1998.87-88 citata consid. 2.8). A maggior ragione se si considera peraltro

anche il contrasto del progetto con la pianificazione in divenire.

3.

3.1. Giusta l'art. 62 cpv. 1 della legge

sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), che ricalca

il previgente art. 65 della legge cantonale di applicazione della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU

1990, 365), il Municipio o il Dipartimento sospendono per due anni al massimo

le proprie decisioni se, in assenza di una zona di pianificazione, la domanda

di costruzione appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto. Per l'art.

84.

cpv. 1 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20

dicembre 2011 (RLst; RL 701.110), uno studio pianificatorio è considerato in

atto quando esiste un progetto sommario di piano, che consente di valutare l'incidenza

della domanda di costruzione sul piano. Una domanda di costruzione è inoltre

ritenuta in contrasto con un tale studio quando l'esecuzione dell'opera

intralcerebbe o comprometterebbe la realizzazione degli obiettivi dello stesso,

in particolare nel caso di uno sfruttamento del suolo incompatibile con la

destinazione prevista (cfr. art. 84 cpv. 2 lett. b RLst). L'art. 62 cpv. 2 LST

specifica che il Municipio o il Dipartimento decidono immediatamente

sull'oggetto sospeso oppure danno avvio alla procedura di espropriazione, se

alla scadenza dei due anni il piano regolatore non è stato pubblicato.

La decisione sospensiva - al pari del blocco edilizio (art. 63 LST) - è una

misura di salvaguardia che attribuisce un effetto anticipato negativo al

diritto in formazione, paralizzando l'applicazione del diritto vigente (cfr. Messaggio

del 9 dicembre 2009, n. 6309, del Consiglio di Stato concernente il disegno di

legge sullo sviluppo territoriale [Messaggio LST], pag. 85; STA 52.2007.59 del

21.

giugno 2007 consid. 2.1). La durata di questo provvedimento è, come visto, di

due anni al massimo: tale limitazione temporale è dettata da fini di sicurezza

del diritto e mira a indurre l'autorità a statuire con corretta sollecitudine

(cfr. Messaggio LST, ad art. 61, pag. 85 seg.). Trascorso il periodo di

sospensione senza che il PR sia stato pubblicato, l'autorità è dunque tenuta a

statuire sulla domanda di costruzione, secondo il diritto in vigore al momento

della decisione stessa (cfr. art. 62 cpv. 2 LST; Messaggio LST, ad art. 61,

pag. 85 seg.; STA 52.2014.414/428 del 1° ottobre 2015 consid. 2, 52.2007.103

del 5 giugno 2007 consid. 2.1; Adelio Scolari,

Commentario, Cadenazzo 1996, n. 463 ad art. 65 LALPT e n. 433 ad art. 57 LALPT

e rimandi). Secondo l'art. 62 cpv. 2 LST, resta comunque riservata l'ipotesi di

un immediato avvio di una procedura di espropriazione formale per l'acquisto

dei diritti necessari (cfr. Messaggio LST, ad art. 61, pag. 86; STA

52.2015.121/236 del 5 aprile 2017 consid. 2.2; Scolari,

loc. cit.).

3.2

In concreto, a seguito della citata risoluzione governativa del 17

dicembre 2014, il Municipio ha commissionato l'elaborazione di un masterplan

finalizzato a ridefinire l'area del Parco __________, inserendovi anche un'ubicazione

per la nuova scuola dell'infanzia (cfr. rapporto di pianificazione settembre

2018, pag. 7 segg. e Masterplan del 22 maggio 2018 allegato). Tale piano è

quindi confluito in una proposta di piano particolareggiato per il comparto

che, il 18 settembre 2018, insieme ad altre modifiche pianificatorie (progetto

di adeguamento del piano regolatore alla LST e varianti diverse), è stata

sottoposta per esame preliminare al Dipartimento del territorio, il quale si è

espresso il 4 settembre 2019. Esperita la procedura di informazione e

partecipazione della popolazione, il 16 giugno 2020 il Consiglio comunale ha in

seguito adottato il pacchetto di varianti, incluso il piano particolareggiato

Parco __________ (PRP-PVP). Tali modifiche di PR, pubblicate, sono attualmente

pendenti per approvazione davanti al Governo.

Per quanto qui interessa, la pianificazione in divenire

ingloba l'area

del parco storico della villa con la sua area verde e con gli spazi di

correlazione dell'edificazione storica di __________ e di __________ (ex

Collegio __________; cfr. art. 1 cpv. 1 del regolamento edilizio [RE] e piano

dell'edificazione e della sistemazione delle aree [PE] del PRP-PVP adottati il 16

giugno 2020; cfr. pure RE e PE del settembre 2018, oggetto di esame

preliminare). Il piano particolareggiato prevede essenzialmente di concentrare

l'edificazione nella parte nord del fondo, destinandola a contenuti di

carattere pubblico (scuola dell'infanzia e strutture di servizio e

supporto al parco), e di formare un parco pubblico nell'area verde restante

(conferendo continuità al percorso pedonale a lago). Le predette costruzioni a

vocazione pubblica dovranno in particolare essere realizzate entro determinati

perimetri (E1 e E2), secondo specifiche prescrizioni, con un progetto unitario

di qualità comprendente anche il giardino della scuola dell'infanzia, il parco

pubblico e le aree limitrofe di circolazione veicolare e pedonale (cfr. art. 6

segg. RE adottato il 16 giugno 2020; cfr. pure art. 6 segg. RE del settembre

2018).

3.3

Ciò detto, è anzitutto certo che, quando il Municipio ha statuito sulla

domanda di costruzione (13 giugno 2018), la nuova pianificazione per il

comparto del Parco di __________ era già in atto e, come indicato dal

Municipio, prossima a essere sottoposta all'autorità cantonale per l'esame

preliminare (cfr. diniego licenza edilizia, pag. 2). Nemmeno l'insorgente mette

in dubbio che la preparazione della documentazione inoltrata al Dipartimento

del territorio il 18 settembre 2018 era già in corso nei mesi precedenti (cfr.

suo scritto del 12 agosto 2021). Altrettanto certo è che la domanda di

costruzione del ricorrente si poneva in chiaro contrasto con il progetto del

PRP-PVP, sia dal profilo della destinazione, che degli ingombri (cfr. in

particolare art. 6 segg. RE e PE del settembre 2018). Nessuno pretende il

contrario. Da questo profilo, anche nella denegata ipotesi in cui per il

comparto a lago non vigesse un vuoto pianificatorio, il Municipio non avrebbe

quindi in ogni caso potuto rilasciare il permesso richiesto, ma tutt'al più

decretare una decisione sospensiva (art. 62 LST). Avuto riguardo al concreto

svolgimento della procedura di prima istanza (cfr. supra consid. B e

decisione del Municipio del 13 giugno 2018, pag. 1 e 2), non è in effetti dato

di vedere come a una tale misura potesse ostare la protezione della buona fede

(cui accenna genericamente il ricorrente solo con il suo ultimo scritto del 12

agosto 2021, senza fornire particolari spiegazioni concrete). Da notare è

infine come, a fronte dell'adozione della variante di PR, a una tale misura

avrebbe in linea di principio potuto far seguito il blocco edilizio (cfr. art.

63.

LST; cfr. STA 52.2015.121/236 citata consid. 2.3 e rimandi).

3.4

Da ultimo, in aggiunta a quanto precede, giova parimenti osservare che il

progetto non risulta a ben vedere nemmeno conforme all'ordinamento del vecchio

PR 1990: per la previgente zona Ss, infatti, l'art. 32 delle relative norme d'attuazione

(NAPR 1990) stabiliva in particolare che ogni edificazione, anche parziale,

dovrà essere preceduta dall'elaborazione di un piano d'insieme vincolante, che

ordini in modo architettonico e urbanisticamente corretto la totalità del

sedime. Tale piano, aggiungeva la norma, sarà oggetto di una

convenzione tra il Comune e la società proprietaria. Poiché agli atti non

vi è alcun simile piano d'insieme che abbia fatto oggetto di una convenzione

con il Comune, anche solo da questo profilo, non è dato di vedere come avrebbe

potuto essere rilasciata la postulata licenza edilizia.

4.

4.1. Sulla base

delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere respinto.

4.2

Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a

carico dell'insorgente. Non si assegnano ripetibili.

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.

Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera