Autorizzazione all'esercizio della professione di fiduciario - diniego dell'autorizzazione per una seconda fiduciaria

Incarto n.

52.2019.326

Lugano

9

novembre 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Elisa Bagnaia

statuendo sul ricorso del 28 giugno

2019 di

RI

1

patrocinato

daPA 1

contro

la decisione del 29 maggio 2019 dell'Autorità di

vigilanza sull'esercizio delle professioni di fiduciario con la quale è stato

negato all'insorgente il rilascio dell'autorizzazione in deroga per

esercitare la professione di fiduciario commercialista a favore di una

seconda società;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è titolare di

un'autorizzazione per l'esercizio della professione di fiduciario

commercialista e immobiliare ed è regolarmente iscritto come tale all'albo

professionale dei fiduciari dal 22 ottobre 1986; attualmente egli lavora presso

la società fiduciaria __________ Sagl di __________, quale fiduciario

autorizzato, nonché presidente della gerenza.

Atteso che, a seguito di eventi che non è necessario qui ripercorrere, __________

SA - società che svolge attività da fiduciario commercialista - si trovava priva

al suo interno di un fiduciario autorizzato, dopo una copiosa corrispondenza

tra l'Autorità di vigilanza sull'esercizio delle professioni di fiduciario

(Autorità di vigilanza) e il presidente della gerenza della predetta società, il

22 marzo 2019 RI 1 ha domandato all'autorità il rilascio di un'autorizzazione,

in deroga all'art. 6 cpv. 3 della legge cantonale sull'esercizio delle

professioni di fiduciario del 1° dicembre 2009 (LFid; RL 953.100), per

esercitare la professione anche presso la __________ SA.

B. In disaccordo con le

modalità di collaborazione con la seconda entità fiduciaria proposte

dall'istante, il 13 maggio 2019 l'Autorità di vigilanza ha preavvisato

negativamente la richiesta di RI 1 ritenendo non date le condizioni per la

concessione della stessa.

Sollecitata a emanare

un provvedimento formale, con decisione del 29 maggio 2019 la medesima autorità

ha ribadito il proprio diniego. A suo giudizio, le modalità di collaborazione

proposte tra fiduciario e società fiduciaria, segnatamente la stipulazione di

un contratto di collaborazione per una percentuale di occupazione del 10-15%

con una remunerazione di fr. 550.-, non erano idonee a garantire un controllo

effettivo della seconda società.

C. Avverso quest'ultima

pronuncia, RI 1 si aggrava dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendone l'annullamento e il rilascio della controversa autorizzazione. Egli

sostiene, in estrema sintesi, che le condizioni poste dall'autorità di prime

cure per concedere la deroga richiesta violino la libertà economica e il

principio di proporzionalità, nonché altri diritti costituzionali.

D. In sede di risposta

l'Autorità di vigilanza chiede che il ricorso sia respinto, adducendo una serie

di argomentazioni di cui si dirà - ove necessario - in seguito.

E. Con replica e duplica

le parti si sono confermate nelle loro rispettive argomentazioni e domande di

giudizio. Mediante scritto del 25 settembre 2019 RI 1 ha altresì trasmesso a

questo Tribunale il contratto di lavoro di medesima data stipulato con la __________

SA, documento in merito al quale l'autorità ha preso posizione.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 28 cpv. 1 LFid. La legittimazione

del ricorrente, direttamente e personalmente toccato dalla decisione impugnata

(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100), è certa. Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm),

è dunque ricevibile in ordine. Il giudizio può essere deciso sulla base degli

atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. Nel Canton

Ticino le attività di fiduciario commercialista e fiduciario immobiliare,

svolte per conto di terzi a titolo professionale, sono soggette ad

autorizzazione (cfr. art. 1 cpv. 1 LFid); l'autorizzazione può essere

rilasciata solo a persone fisiche e ha carattere personale (art. 1 cpv. 2

LFid). Giusta l'art. 6 LFid le persone giuridiche, le società di persone e le

ditte individuali possono esercitare le attività disciplinate dalla legge se al

loro interno opera almeno un fiduciario autorizzato, il quale deve svolgere

l'attività professionale nell'azienda ed avere diritto di firma iscritto nel

Registro di commercio (cpv. 1), nonché rivestire determinati ruoli all'interno

dell'azienda (cpv. 2). Un fiduciario autorizzato può essere responsabile di una

sola persona giuridica, società di persone o ditta individuale attiva nel campo

fiduciario salvo eccezioni pronunciate dall'autorità di vigilanza (art. 6 cpv.

3 LFid).

L'Autorità di vigilanza ha adottato la direttiva n. 1 del 28 maggio 2019, in

vigore dal 1° giugno 2019, per disciplinare con precisione il rilascio della

deroga all'autorizzazione ai sensi della LFid.

3. 3.1. Come

accennato in narrativa, il ricorrente, che non mette direttamente in

discussione la facoltà del Cantone Ticino di sottoporre l'esercizio

dell'attività di fiduciario ad autorizzazione, contesta le condizioni poste

dall'Autorità di vigilanza per il rilascio di un'autorizzazione in deroga ai

sensi dell'art. 6 cpv. 3 LFid, segnatamente il requisito riferito alla stipula

di un contratto di lavoro con una percentuale di impiego almeno al 50% e una

remunerazione consona al ruolo svolto dal fiduciario, che reputa eccessivamente

rigido e schematico, nonché privo di base legale. Atteso che l'attività del

fiduciario autorizzato viene svolta anche scegliendo, istruendo e controllando i

dipendenti, egli ritiene che per società di piccole dimensioni, come quella in

esame, sia necessario - per garantire un esercizio corretto della professione -

un tempo nettamente inferiore rispetto a entità di dimensioni medio/grandi, per

cui la percentuale di impiego minima del 50% imposta dall'autorità risulterebbe

sproporzionata. Segnala in questo senso che la __________ SA è attiva unicamente

nel settore commerciale, gestisce un numero modesto di mandati, tutti di facile

amministrazione, la cifra d'affari sarebbe negli anni diminuita e la società

non conseguirebbe utili; indica poi di conoscere personalmente i dipendenti

della stessa, i quali disporrebbero di competenze adeguate per lo svolgimento

delle semplici mansioni previste. Ritiene pertanto che un grado di occupazione

del 10-15%, corrispondente a circa 5-7 ore di lavoro a settimana, sia

sufficienti per svolgere efficacemente l'attività fiduciaria a favore dei

clienti di __________ SA, e meglio per svolgere personalmente le mansioni

necessarie e seguire il personale per i compiti a questo delegati.

A fronte dell'attività ridotta svolta dalla fiduciaria non si giustificherebbe poi

di percepire una remunerazione elevata, compenso che d'altronde non potrebbe

essere stabilito facendo riferimento al contratto normale di lavoro per gli

impiegati di commercio nelle fiduciarie (CNL) vista la differenza nelle

modalità retributive tra tale categoria di dipendenti e i liberi professionisti,

Fatti

i cui ricavi possono variare molto in funzione del tipo di attività svolta.

Benché l'insorgente abbia in definitiva stipulato con la __________ SA un

contratto di lavoro, egli contesta che la collaborazione tra fiduciario e

società fiduciaria debba obbligatoriamente avvenire in questa forma

contrattuale, sostenendo che un contratto di mandato permetterebbe invece di

garantire una maggior indipendenza del fiduciario rispetto all'attività

societaria. Quale indipendente, d'altra parte, egli ritiene di essere libero di

decidere autonomamente la forma e la remunerazione per i servizi da lui

prestati.

Afferma poi che il suo impegno presso la società __________ Sagl, lavoro svolto

a tempo parziale, gli permetterebbe di intraprendere un'altra attività presso

una seconda entità di dimensioni limitate. Propone pertanto di stipulare sotto

la sua responsabilità i contratti di mandato conferiti alla __________ SA e

affidare i compiti esecutivi ai dipendenti della stessa, controllandone

l'esecuzione e svolgendo personalmente le mansioni necessarie.

Egli ritiene in conclusione di disporre di tutti i requisiti e dell'esperienza

necessari a garantire un'attività irreprensibile della società e propone, a

comprova della corretta gestione dei mandati fiduciari, di fornire all'autorità

rapporti trimestrali dell'attività svolta da __________ SA sotto la sua

responsabilità

3.2. In primo luogo, per quanto concerne l'asserita (e poco motivata) assenza

di una base legale, va rilevato che la restrizione alla libertà economica del

ricorrente consiste nell'obbligo di essere responsabile di una sola entità

aziendale attiva in ambito fiduciario, così come prescritto dalla LFid stessa,

base legale in senso formale (cfr. STF 2C_204/2010 del 24 novembre 2011 consid.

6.1). La norma in questione contempla comunque la possibilità di concedere

delle eccezioni a questa regola, senza tuttavia specificare le condizioni in

virtù delle quali può essere autorizzato un alleggerimento della suddetta

limitazione; esigenze che sono invece stabilite dall'Autorità di vigilanza, la

cui prassi è stata concretizzata mediante la direttiva n. 1 del 28 maggio 2019,

in vigore dal 1° giugno 2019.

Al di là delle condizioni specifiche poste dall'autorità (per prassi o tramite

ordinanza), di cui si dirà in seguito, va anzitutto rammentato che lo scopo

della restrizione sancita dall'art. 6 cpv. 3 LFid è quello di garantire che

ogni studio fiduciario sia effettivamente controllato da una persona in

possesso della relativa autorizzazione cantonale (cfr. STF 2C_204/2010 del 24

novembre 2011 consid. 6.1.1 e 6.1.3). In questo senso la predetta norma

predispone un meccanismo di verifica facilmente attuabile e capace di garantire

che il titolare dell'autorizzazione sia realmente responsabile dell'attività

fiduciaria, sia nel caso in cui viene svolta in proprio, sia nel caso in cui è

esercitata in forma societaria (STF 2C_204/2010 del 24 novembre 2011 consid.

6.1.2) e come tale essa è sorretta da un sufficiente interesse pubblico. Atteso

che un'applicazione troppo rigorosa di tale regola potrebbe in alcuni casi

portare e dei risultati in contrasto con il principio di proporzionalità, la

facoltà di concedere una deroga - benché non automatica o certa a priori -

permette di regolarizzare la posizione di quei fiduciari che, seppur attivi in

più società fiduciarie, esercitano un controllo concreto e diligente delle

stesse. La deroga resta ad ogni modo una misura di carattere eccezionale che,

negli intendimenti del legislatore, deve unicamente evitare il verificarsi di

determinati casi di rigore che penalizzerebbero senza sufficienti ragioni

l'esercizio della professione (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato n. 5896

del 6 marzo 2007 sulla revisione della LFid e relativo rapporto del 18 novembre

2009 della Commissione legislativa).

Orbene, indipendentemente dall'adempimento o non delle specifiche condizioni

poste dall'autorità, sono piuttosto le motivazioni e l'impostazione prospettata

dal ricorrente per lo svolgimento dell'attività fiduciaria a non apparire

conformi allo spirito della LFid e di riflesso a determinare che nello

specifico non si sia affatto in presenza di una situazione di rigore

suscettibile di giustificare la concessione di una deroga al principio

prescritto dall'art. 6 cpv. 3 di quest'ultima legge. Egli sostiene infatti di

esercitare la sua attività lavorativa principale presso la __________ Sagl a

tempo parziale, per cui dispone di un tempo residuo libero da impegni

professionali, che può dedicare per lo svolgimento di un'altra attività nel

settore fiduciario a tempo parziale.

Ora, dai materiali legislativi si evince che la casistica presa in

considerazione e in ragione della quale il Legislatore cantonale ha ritenuto

necessario prevedere la deroga in oggetto, concerne prevalentemente quelle situazioni

in cui un fiduciario, per necessità di natura operativa, agisce tramite più

soggetti giuridici, benché poi gestiti da un'unica struttura organizzativa

(cfr. Messaggio del Consiglio di Stato n. 5896 del 6 marzo 2007 sulla revisione

della LFid pag. 16 e relativo rapporto del 18 novembre 2009 della Commissione

legislativa, pag. 8). Esigenze, quelle appena esposte, che in specie non si

ravvedono atteso che la motivazione addotta dal ricorrente è quella di voler

aumentare la sua percentuale di lavoro, ciò che d'altronde può facilmente

ottenere senza ricorrere alla deroga richiesta (ad esempio aumentando il grado

di occupazione presso la __________ Sagl), e - quantomeno implicitamente - di

voler agevolare la __________ SA la quale, invero già dal 2018, esercita la

professione senza disporre al suo interno di un fiduciario autorizzato.

L'insorgente, in sostanza, non ha alcun bisogno di una seconda entità

fiduciaria per esercitare la propria professione né per aumentare la sua percentuale

di impiego (oltretutto solo del 10-15%), tant'è che egli da molto tempo svolge l'attività

tramite un'unica società, per cui anche dal profilo della proporzionalità il

diniego che gli è stato opposto non lo limita in modo particolarmente marcato nella

sua libertà economica; è semmai la __________ SA a necessitare (anche con una

certa urgenza) di un fiduciario autorizzato per poter continuare a gestire i

mandati di natura fiduciaria affidatile. Occorrenza a cui però non si può

provvedere utilizzando l'istituto della deroga alla regola sancita dall'art. 6

cpv. 3 LFid al fine di eludere o alleggerire, anche solo provvisoriamente, il

regime autorizzativo previsto dalla LFid per questo genere di attività. Per

continuare a esercitare la professione di fiduciario commercialista nel

rispetto delle leggi vigenti, la __________ SA deve dotarsi della necessaria

struttura organizzativa, la quale comporta la presenza nel suo organico di un

proprio fiduciario commercialista autorizzato a cui spetta il compito di gestire

in maniera effettiva e costante nel tempo le proprie attività in questo

specifico settore.

Già per queste ragioni, la decisione di negare l'autorizzazione in deroga non

presta il fianco a critiche e come tale va confermata in quanto rispettosa

della legge e della garanzia costituzionale della libertà economica.

3.3. Va poi rilevato che le condizioni minime per l'ottenimento di una deroga, ora

previste dall'art. 4 della direttiva a tal proposito emanata dall'Autorità di

vigilanza, appaiono tutto sommato pertinenti e in linea con gli intendimenti

del Legislatore. Le stesse perseguono infatti un fine anti elusivo e sono volte

a dimostrare, laddove la rigorosa applicazione della restrizione sancita

dall'art. 6 cpv. 3 LFid dovesse condurre a dei risultati in contrasto con il

principio di proporzionalità e con lo spirito della legge, che il fiduciario

che chiede di poter essere eccezionalmente autorizzato a fungere da responsabile

di più di una persona giuridica, società di persone o ditta individuale attiva

nel campo fiduciario ricopra in ciascuna di esse questa sua funzione in modo

effettivo e costante. Da qui dunque l'esigenza di definire contrattualmente il

ruolo che il fiduciario dovrà ricoprire nelle varie ditte di cui è responsabile,

di pretendere da parte sua un impegno di una certa rilevanza, espresso sia in

termini di percentuale di lavoro che di remunerazione (cfr. art. 4 cpv. 1 lett.

b della direttiva), nonché di regolare il suo potere di firma a livello di Registro

di commercio (cfr. art. 4 cpv. 1 lett. d). Si tratta infatti di elementi che

permettono di valutare - quantomeno quali indizi da vagliare alla luce delle

circostanze concrete del caso (cfr. art. 4 cpv. 1 ultima frase della direttiva)

- se vi sia o meno un controllo effettivo sulle attività svolte dalle ulteriori

società o ditte di cui il fiduciario autorizzato figura quale responsabile.

In concreto poi, la presente vertenza non concerne tanto il quesito di sapere

se le condizioni poste dall'Autorità di vigilanza siano o non siano da confermare,

quanto piuttosto se quelle proposte dal ricorrente permettano di garantire lo

svolgimento dell'attività in conformità con la LFid. Domanda a cui va risposto

negativamente.

Indipendentemente dalla forma contrattuale, un impegno lavorativo di meno di un

giorno intero a settimana non risulta affatto adeguato per svolgere

diligentemente il ruolo di fiduciario autorizzato. Basti pensare che una parte

nettamente consistente dell'attività fiduciaria, almeno tutta quella

direttamente collegata alla gestione dei mandati, dovrebbe essere concentrata

in quell'unica giornata lavorativa (ridotta) per cui l'insorgente dovrebbe,

oltre che svolgere personalmente le mansioni inderogabili del fiduciario

autorizzato (si pensi a tutti i documenti che necessiteranno anche solo della

sua firma), pure scegliere, istruire e sorvegliare i dipendenti a cui sono

stati delegati compiti.

Abbondanzialmente, anche la remunerazione proposta di fr. 550.-, che in

sostanza corrisponde percentualmente ad uno stipendio mensile a tempo pieno tra

i fr. 3'600.- (se al 15%) e i fr. 5'500.- (se al 10%), se rapportato al fatto

che un semplice impiegato di commercio con mansioni di responsabilità

percepisce secondo il CNL di uno stipendio di fr. 4'100.-, non appare consona

al ruolo di un fiduciario autorizzato, il cui livello di responsabilità è di

tutta evidenza (e per definizione stessa) superiore a quello dei dipendenti a

lui sottoposti.

Non permette di giungere a diversa conclusione il contratto di lavoro del 25

settembre 2019 trasmesso a questa Corte nelle more della procedura. Richiamato

quanto esposto sopra, quest'ultima versione del contratto di collaborazione tra

il ricorrente e la __________ SA non apporta nulla di nuovo a quelle

precedenti, atteso che la percentuale di impiego prevista in questo caso non

sarà superiore al 10% (cfr. contratto del 25 settembre 2018 pag. 2 nota a piè

pagina n. 4).

In siffatte circostanze dunque, quand'anche in concreto fosse sussistita una

situazione di rigore suscettibile di giustificare il rilascio di una deroga, il

ricorso sarebbe stato comunque da respingere poiché le modalità operative

proposte dall'insorgente non permettono di garantire uno svolgimento effettivo

del ruolo di fiduciario autorizzato.

4. 4.1. Stante

quanto precede, il ricorso va respinto e la decisione impugnata confermata.

4.2. Visto l'esito, la tassa di giustizia segue la soccombenza del ricorrente

(art. 47 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

respinto.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera