Ritiro di un messaggio municipale concernente l'adozione di un piano particolareggiato e rinuncia a riattivare la procedura pianificatoria

,

Incarto n.

52.2019.336

Lugano

9

luglio 2024

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

cancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo sul ricorso del 3 luglio

2019 del

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione del 28 maggio 2019 (n. 2671) del

Consiglio di Stato che ha accolto il ricorso di CO 1, CO 2 e CO 3 avverso la

risoluzione 4 ottobre 2016 con cui il Municipio di RI 1 ha ritirato il

messaggio municipale concernente l'adozione del piano particolareggiato PP4 -

comparto __________ e comunicato di non riattivare la procedura

pianificatoria prima dell'adeguamento del piano direttore cantonale;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. Da anni il Comune di RI 1 (ora

Comune di __________ a seguito di aggregazione) sta pianificando il comparto

della collina di __________. Sottoposto tra l'altro a un piano

particolareggiato (PP4), il cui perimetro e i contenuti di massima sono stati ratificati

dal Consiglio di Stato il 6 luglio 2004 contestualmente all'approvazione della

revisione del piano regolatore (ris. n. 3048), da allora i tentativi di

definire l'uso ammissibile e le concrete possibilità edificatorie all'interno

del PP4 sono falliti, per svariati motivi che qui non mette conto di rilevare.

B. Il 28 agosto 2015 il

Municipio di RI 1 ha licenziato il messaggio municipale n. 10/2015 concernente

le varianti di adeguamento del piano regolatore del 2004 e del PP4. Il

messaggio è stato esaminato dalla Commissione edilizia e opere pubbliche, che ha

emanato due rapporti: uno di maggioranza, con cui chiedeva di approvarlo, e uno

di minoranza, con cui si postulava il suo rinvio al Municipio. Anche la Commissione

petizioni si è espressa in merito, chiedendone l'approvazione. Nel corso della

seduta del 23 marzo 2016, il Consiglio comunale ha deciso di non entrare nel

merito del messaggio e di rinviarlo al Municipio, per motivi che verranno se

del caso ripresi in seguito.

C. a. Preso atto della

decisione del Legislativo comunale, con risoluzione del 4 ottobre 2016 il

Municipio di RI 1 ha risolto di ritirare il messaggio municipale n. 10/2015 e

di attendere l'adeguamento del Piano direttore cantonale prima di riattivare la

procedura pianificatoria. Le ragioni addotte per tale decisione risiederebbero,

a mente dell'Autorità comunale, nell'assenza delle premesse politiche e di

opportunità per sottoporre di nuovo il messaggio municipale al Consiglio

comunale, non godendo lo stesso del necessario consenso. Inoltre, vi sarebbe la

necessità di rielaborare la proposta pianificatoria per tenere conto delle

modifiche nel frattempo apportate alla legge federale sulla pianificazione del

territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), in vigore dal 1° maggio 2014, in

particolare il divieto di creare nuove zone edificabili fintanto che il piano

direttore non sarà adeguato e approvato dal Consiglio federale (art. 38a

cpv. 2 LPT in relazione con gli art. 8 e 8a LPT).

b. L'11 ottobre 2016 il

Municipio di RI 1 ha informato della decisione presa CO 1, CO 2 e CO 3,

proprietarie in comunione ereditaria dal 10 aprile 2012 del mapp. 3__________,

di 21'401 m2. Il fondo è l'unico, con il mapp. __________ (di 454 m2)

appartenente a terzi, ad essere compreso all'interno del perimetro del PP4.

D. Con decisione del 28 maggio

2019 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso inoltrato dalle proprietarie

del fondo 3__________ avverso la predetta risoluzione dell'esecutivo comunale, annullandola

e rinviando gli atti all'Esecutivo comunale affinché risottoponga senza

ulteriore indugio il messaggio municipale concernente l'adozione del Piano

particolareggiato PP4 - comparto RI 1 al voto del legislativo comunale,

riservati i compiti di vigilanza da parte della Sezione dello sviluppo

territoriale del Dipartimento del territorio.

E. a. La decisione governativa

è stata impugnata dall'allora Comune di RI 1 dinanzi a questo Tribunale, chiedendo

di annullarla. Ripercorso il laborioso iter pianificatorio del PP4, contesta

l'impugnabilità della decisione con cui il Municipio ha deciso di ritirare un

messaggio, peraltro nemmeno esaminato dal Consiglio comunale. Non vi sarebbe in

effetti alcuna costituzione, modifica o annullamento di diritti delle

ricorrenti. Ci si troverebbe di fronte a un atto di mera natura interna, impugnabile

solo sulla base dell'actio popularis così come previsto dall'art. 209

lett. a della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100), che

tuttavia in concreto difetta alle ricorrenti, domiciliate a __________. Il

Municipio era comunque perfettamente legittimato a procedere con il ritiro del

messaggio, anche a fronte di una pianificazione che ha subito grandi ritardi. Il

ricorso avrebbe dunque dovuto esser dichiarato irricevibile. In ogni caso, se

il Comune fosse effettivamente inadempiente nei suoi obblighi di pianificare,

vi sarebbe la facoltà per il Cantone di prendere misure sostitutive (art. 3

cpv. 3 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL

701.100], art. 4 e 5 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale

del 20 dicembre 2011 [RLST; RL 701.110]). Peraltro, ragioni derivanti dalla LPT

non permetterebbero di portare a buon fine la pianificazione particolareggiata

del comparto in questione, dato che questa (PP4) comporterebbe un ampliamento

della zona edificabile di un piano regolatore (PR del 2004) già

sovradimensionato.

b. Il ricorso è avversato

dalle proprietarie del fondo 3________. Confermano l'impugnabilità della

decisione del Municipio, che dal 2004 persiste nel violare il suo obbligo di

pianificare discendente dall'art. 2 LPT e 3 LST. I ritardi e l'inazione del

Comune sono ingiustificati a fronte della determinazione nel PR dei principi di

base che regolano l'edificazione del PP4, di cui occorre disporre unicamente la

collocazione delle aree edificabili al suo interno. Non vi sarebbe nemmeno la

necessità di interventi infrastrutturali del settore, visto che

l'urbanizzazione di base sarebbe già garantita, come esplicitamente già

riconosciuto dal Comune stesso in occasione della revisione del piano

regolatore. Del resto, la contenibilità del piano sarebbe stata calcolata già includendo

l'edificabilità del PP4 sulla base dell'indice di sfruttamento dello 0.4

stabilito dal PR 2004, che sarebbe pertanto correttamente dimensionato. Contesta

che il vigente PR sarebbe stato in contrasto con le nuove disposizioni della

LPT entrate in vigore nel 2014, dato che l'edificabilità del comparto è già

stata sancita con l'adozione del PP4. Da ultimo, le ricorrenti ritengono il

comportamento del Municipio contrario ai principi della buona fede e

dell'affidamento, vista l'intensa collaborazione prestata negli anni al fine di

addivenire a una soluzione definitiva per l'edificabilità della loro proprietà,

edificabilità che mai sarebbe stata in precedenza messa in discussione.

c. Anche il Consiglio di Stato ha chiesto la reiezione del ricorso,

riconfermandosi nella sua decisione. La Sezione dello sviluppo territoriale si

è invece rimessa al giudizio del Tribunale con osservazioni di cui si dirà,

qualora necessario, nei considerandi in diritto.

F. Nei successivi allegati

scritti le parti si sono confermate nelle rispettive allegazioni e domande.

G. Su richiesta delle parti, la

procedura è stata in seguito sospesa, anche nell'ottica di trovare un accordo

amichevole. Nel corso della seconda metà del 2023 il Comune ha chiesto la

riattivazione delle procedure.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale è data dall'art. 208 cpv. 1 LOC e il ricorso è tempestivo (art.

68 cpv. 1 LPAmm; art. 213 LOC). La legittimazione attiva del Comune,

destinatario della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 LPAmm e 209 lett. b LOC)

può in definitiva essere ammessa. Secondo la

giurisprudenza, infatti, un ente pubblico è legittimato a interporre ricorso

non soltanto quando è colpito da una decisione alla stessa stregua di un

privato, ma anche allorquando a essere toccati sono i suoi poteri sovrani e

compiti (DTF 146 I 36 consid. 1.4, 136 I 265 consid. 1.4; cfr. pure René

Wiederkehr, Die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens nach Art. 89 Abs. 1

BGG, in: Recht 2016, pag. 71 segg., 76 segg.). Ora, il provvedimento contestato e la presente procedura concernono la

pianificazione locale (definizione dei contenuti di un piano

particolareggiato), materia nella quale di principio il Comune è competente e

dispone, inoltre, di autonomia. Nessuno, del resto, pretende altrimenti. Il

ricorso, ricevibile in ordine, può essere reso sulla base degli atti, senza

istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

Dopo la non entrata in

materia e il rinvio del messaggio, con il quale era stata portata all'indirizzo

del Consiglio comunale la proposta di adozione di alcuni varianti del piano

regolatore, tra cui quella del PP4, l'Esecutivo comunale ha risolto, anzitutto di

ritirare il messaggio municipale e, poi, di sospendere la procedura

pianificatoria nell'attesa dell'adeguamento della pianificazione superiore

(piano direttore). Il Consiglio di Stato ha dapprima ritenuto questo atto quale

decisione impugnabile ai sensi dell'art. 208 LOC, anche alla luce della

lunga procedura per la sua elaborazione [del PP4] (…) e di quanto

fissato dallo stesso Consiglio di Stato al momento dell'approvazione della

revisione del PR nel 2004 [termine di 18 mesi per l'elaborazione del PP4].

Ha quindi stabilito che l'Autorità comunale non aveva la possibilità di

ritirare il messaggio per l'adozione del PP4 e non poteva attendere oltre per

dar seguito all'obbligo di pianificare impartitole già nel 2004, ordinando alla

stessa di sottoporre nuovamente al Consiglio comunale il messaggio municipale

sul PP4.

3.

3.1. La LOC non regola esplicitamente

l'istituto dell'entrata in materia, ossia la facoltà del Legislativo di trattare

preliminarmente un oggetto prima di affrontarne la discussione e la

deliberazione. Al contrario, a livello cantonale l'art. 138 della legge sul

Gran Consiglio e sui rapporti con il Consiglio di Stato del 24 febbraio 2015

(LGC; RL 171.100) regola partitamente il principio di tale istituto, i casi in

cui è possibile farvi ricorso e le conseguenze del voto a dipendenza

dell'oggetto della decisione di entrata in materia. In particolare, per quanto

qui interessa, il cpv. 7 recita che se il Gran Consiglio respinge l'entrata in

materia, la proposta è da considerare respinta.

La prassi ammette tuttavia

la possibilità anche per i Comuni di farne capo, purché il regolamento comunale

o il regolamento interno del Consiglio comunale lo preveda (cfr. Eros Ratti, Il Comune, Losone 1987, Vol.

I, pag. 357 e seg.).

3.2

L'art. 57 cpv. 1 LOC dispone dal canto suo la possibilità per il Municipio

di ritirare un messaggio (ad eccezione di quello su conti preventivi e

consuntivi) dopo che lo stesso è stato licenziato, ma al più tardi prima della

deliberazione (Ratti, op. cit.,

Vol. II, Losone 1988, pag. 1120 e segg.). Al Consiglio comunale è invece data

la possibilità di rinviare una proposta municipale all'Esecutivo, sempre con le

eccezioni di cui si è testé detto, con deliberazione a maggioranza semplice

(art. 57 cpv. 2 LOC). Il rinvio equivale a una decisione di non entrata in

materia e deve essere proposto durante la discussione preliminare sull'oggetto

all'ordine del giorno. Le proposte rinviate possono essere ripresentate in una

qualsiasi seduta successiva, senza che sia necessario rispettare alcun termine

di attesa. È evidente che il Municipio, prima di ripresentare una sua proposta

rinviata dal Legislativo, dovrà esaminare e approfondire i motivi che l'hanno

provocata provvedendo con altrettante opportune motivazioni (Ratti, op. cit., Vol. I, pag. 379 e

segg.).

3.3

L'art. 26 del

regolamento comunale dell'ex Comune di RI 1 (reperibile al sito https://www.__________.ch/Regolamento-comunale-39dc8b00?i=1),

nel frattempo confluito nel nuovo Comune di __________, disponeva che il presidente

del Consiglio comunale apriva la discussione di entrata in materia se richiesta

da uno più consiglieri (cpv. 2) e metteva in votazione a maggioranza semplice

l'eventuale proposta di non entrata in materia (cpv. 3). Non veniva fatta

menzione delle conseguenze di un voto negativo sull'entrata in materia. In

analogia a quanto avviene in sede di Legislativo cantonale, si considera

pertanto la proposta come respinta. Pertanto, come per qualsiasi altro

messaggio municipale che non incontra i favori del Legislativo, al Municipio

non restava altro che prendere atto della mancata accettazione della sua

proposta, chinarsi sui punti critici emersi durante la discussione e, dopo

ulteriore approfondimento, se del caso emanare un nuovo messaggio che desse possibilmente

riscontro anche alle obiezioni sollevate. Il ritiro formale del messaggio non

era dunque atto indispensabile, dato che la pregressa non entrata in materia

aveva già fatto cadere ipso facto la proposta municipale. In questo

senso non si è quindi in presenza di una decisione ai sensi dell'art. 208 LOC e

il ricorso presentato dalle qui resistenti in prima istanza avrebbe dovuto

essere dichiarato inammissibile. La decisione del Consiglio di Stato su questo

aspetto non può dunque essere tutelata.

4.

4.1. Con la risoluzione del

4.

ottobre 2016 il Municipio di RI 1 ha pure deciso di sospendere la procedura

pianificatoria nell'attesa dell'adeguamento del piano direttore cantonale

(artt. 8 e 8a LPT), dopo di che la procedura pianificatoria potrà essere riattivata.

A ben vedere, l'Esecutivo comunale con tale atto ha

adottato un provvedimento che negli effetti è equivalente a una misura di

salvaguardia della pianificazione, ovvero una zona di pianificazione ai sensi

dell'art. 57 e segg. della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011

(LST; RL 701.100).

4.2

In effetti, la zona di pianificazione è

stabilita per comprensori esattamente delimitati, se i piani mancano o devono

essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o

conflitti con principi pianificatori (art. 57 cpv. 1 LST). La zona di pianificazione è un provvedimento

conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la

pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o

comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante

col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel

tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del

processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362

consid. 2a/bb; Alexander Ruch, in Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen

[curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,

Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna

2006, n. 7 seg. ad art. 27).

4.3

Come visto, i motivi addotti dal Municipio per non proseguire nei suoi

incombenti sono il presunto contrasto della pianificazione in fieri con il

diritto superiore (divieto di creare nuove zone edificabili fintanto che

il piano direttore non sarà adeguato ai nuovi

precetti federali di cui alla modifica della LPT nel frattempo entrata in

vigore il 1° maggio 2014, e approvato dal Consiglio federale). Un ulteriore problema sarebbe costituito dal regime

giuridico applicabile alle residenze secondarie, per le quali nel Comune di RI

1.

la soglia massima consentita è già superata. Ciò fa sì che il progetto di PP4

portato dinanzi al Consiglio comunale nel 2015 dovrebbe essere rivisto per

poter spuntare, previa l'adozione del Consiglio comunale, anche l'approvazione

da parte degli organi cantonali competenti. Le motivazioni date collimano

quindi con il contenuto di una zona di pianificazione che potrebbe essere

adottata per asseriti conflitti con i principi pianificatori. Al contrario di

questa, tuttavia, il provvedimento comunale qui oggetto di discussione, oltre a non esser stato adottato secondo la

procedura prevista dalle specifiche norme concernenti i provvedimenti a

salvaguardia della pianificazione (art. 56 e segg. LST), nemmeno è limitato nel

tempo come lo è la zona di pianificazione (art. 60 LST). Per le ragioni

addotte, il Municipio di RI 1 (e ora __________), al quale incombeva (e incombe

tuttora) l'obbligo di pianificare (art. 2 LPT), non poteva semplicemente

sospendere la procedura pianificatoria in atto senza far capo alle misure che

la LST mette a disposizione in questi casi. La sua decisione in realtà si

traduce in un provvedimento mascherato avente gli stessi effetti di una misura

di salvaguardia della pianificazione, senza che la stessa sia stata adottata

legalmente. Ciò che non può essere ammissibile.

4.4

Se le ragioni alla base del provvedimento siano ancora attuali, non è dato di

sapere. Non è noto a questo Tribunale, né le parti hanno comunicato alcunché al

riguardo, se in questi anni il Municipio è proseguito nei suoi incombenti al

fine di dare finalmente un concreto e completo assetto pianificatorio al

comparto del PP4, soprattutto dopo che il Consiglio federale ha adottato, il 19

ottobre 2022 del schede del piano direttore che stabiliscono gli

indirizzi e le misure che i Comuni devono mettere in atto per concretizzare i

disposti della LPT entrati in vigore nel 2014, in materia di corretto

dimensionamento delle zone edificabili e di sviluppo insediativo centripeto. Se

così fosse, uno dei motivi avanzati dal Municipio non avrebbe più ragione di

essere e il processo pianificatorio

potrebbe essere portato avanti. La questione non merita tuttavia ulteriore

approfondimento, dato che esula dall'oggetto della presente lite. Si invita

comunque l'Autorità cantonale, in virtù delle facoltà concesse dagli

art. 3 cpv. 3 LST, 4 e 5 RLST, a seriamente valutare l'eventualità di un suo

intervento al fine di allestire essa stessa la pianificazione di dettaglio del

PP4 (peraltro già sottoposta al suo esame più volte nel corso di questi anni),

vista la manifesta incapacità dell'Autorità comunale, per svariati motivi, di

portare a buon fine una volta per tutte la pianificazione del PP4, senza

causare ulteriori, considerevoli e ingiustificati ritardi nella procedura

pianificatoria e finanche alla violazione del principio dell'obbligo di

pianificare sancito dall'art. 2 LPT. Peraltro, si ricorda che in passato per

l'azzonamento di alcuni mappali sempre nell'ex Comune di RI 1 era già stato

necessario l'intervento del Cantone (cfr. al proposito la sentenza di questo

Tribunale del 22 marzo 2010, inc. n. 90.2009.71, che aveva respinto il ricorso

del Comune di RI 1 oppostosi a un simile modo di agire del Governo).

5.

5.1.

In conclusione, la decisione del Consiglio di Stato di accogliere il ricorso

delle controparti e di annullare il provvedimento comunale (dispositivo n. 1

primo paragrafo) va tutelata nel suo principio, seppur con altre motivazioni.

Non può invece trovare conferma l'ingiunzione al Municipio di risottoporre

senza indugio il messaggio municipale per l'adozione delle varianti di piano

regolatore (dispositivo n. 1 secondo paragrafo). L'impugnativa delle

proprietarie del fondo 3__________ dinanzi al Consiglio di Stato avrebbe quindi

dovuto essere solo parzialmente accolta. Dato l'esito, non occorre tuttavia

riformare la decisione governativa qui dedotta in giudizio, bastando annullarla

unitamente alla risoluzione municipale avversata.

5.2

Visto quanto precede, il ricorso del Comune di RI 1 è parzialmente

accolto. Per semplicità ed economia processuale, si giustifica di

fissare gli oneri processuali per le due istanze ricorsuali col presente

giudizio. La tassa di giustizia, fissata tenendo conto del grado di

soccombenza, è posta a carico unicamente delle proprietarie del fondo 3__________,

ritenuto che l'Autorità comunale ha agito nell'espletamento delle sue funzioni

e non a tutela di propri interessi pecuniari (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Le

ripetibili si ritengono compensate (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

parzialmente accolto.

Di conseguenza la

decisione del 28 maggio 2019 (n. 2671) del Consiglio di Stato e la risoluzione

municipale del 4 ottobre 2016 sono annullate.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'600.- per entrambe le sedi ricorsuali è posta a carico di CO

1, CO 2 e CO 3. Le ripetibili sono compensate.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La cancelliera