Iscrizione nel catalogo elettorale di un Comune - determinazione del domicilio

Incarto n.

52.2019.372

Lugano

9 gennaio 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo

Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliere:

Reto Peterhans

statuendo

sul ricorso del 14 agosto 2019 di

RI 1

contro

la decisione del 5 giugno 2019 (n. 2796) del

Consiglio di Stato, che accoglie l'impugnativa inoltrata da CO 1 avverso

l'iscrizione di RI 1 nel catalogo elettorale 2019 del Comune di CO 2;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. Durante il mese

di gennaio del 2019 il CO 2 ha pubblicato il catalogo elettorale, aggiornato al

31 dicembre 2018, dei cittadini aventi diritto di voto nel Comune, tra cui

figurava anche RI 1.

B. Il 30 gennaio

2019 CO 1, cittadina di CO 2, è insorta dinanzi al Consiglio di Stato contro

l'iscrizione di RI 1 nel citato catalogo elettorale, postulandone lo stralcio.

A sostegno della propria impugnativa essa si è richiamata alla residenza

effettiva dell'interessato nel Comune di CO 3, dove si troverebbero i suoi

legami affettivi e professionali, vista la presenza della compagna e dei tre

figli della coppia, nonché del suo studio di __________. CO 1 ritiene inoltre

che il tempo trascorso da RI 1 a CO 2 sia unicamente riconducibile alla carica

di sindaco, ma che ciò non sarebbe sufficiente per determinare in quel Comune

il centro dei suoi interessi, viste anche le sue assenze dalle sedute

municipali e la domanda di revoca dell'Esecutivo comunale su cui la popolazione

è stata chiamata ad esprimersi il 10 febbraio 2019.

C. Con giudizio del

5 giugno 2019 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso presentato da CO 1.

Dopo avere rievocato il quadro normativo applicabile e riassunto il percorso

personale, professionale e politico dell'interessato, l'Esecutivo cantonale ha

considerato che - malgrado il sussistere di un forte legame con CO 2, dovuto

anche all'attività politica quale sindaco - il centro degli interessi di RI 1

si trovasse in realtà a CO 3, Comune nel quale effettivamente risiede (a

beneficio di un'autorizzazione di soggiorno), dove vivono la compagna e i figli

avuti da quest'ultima e in cui esercita la sua attività lavorativa. Il Governo

ha infine ritenuto ininfluente l'intenzione espressa di tornare stabilmente a CO

2 una volta conclusa l'edificazione dell'abitazione, per cui è stata rilasciata

una licenza edilizia.

D. Avverso

quest'ultima pronuncia RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendone l'annullamento. Sostiene anzitutto che il

trasferimento a CO 3 della compagna e dei figli sarebbe momentaneo, in attesa

del completamento dell'edificazione della nuova casa di CO 2, ribadisce che il

centro dei propri interessi sarebbe rimasto in quest'ultimo Comune, dove

peraltro la pressione fiscale è maggiore rispetto a CO 3. Sul piano politico

egli afferma che con la rielezione alla carica di sindaco, avvenuta il 19

maggio 2019, la popolazione di CO 2 lo avrebbe riconosciuto come abitante del

Comune. Tale carica politica implicherebbe inoltre frequenti pernottamenti a CO

2 presso l'appartamento di sua proprietà, le contestazioni in proposito

formulate dagli avversari politici sarebbero prive di qualsiasi fondamento. RI

1 chiede infine che al suo gravame sia concesso l'effetto sospensivo, in quanto

la conferma della decisione governativa priverebbe il Comune di CO 2 del

proprio sindaco e comporterebbe il rischio che, qualora l'impugnativa fosse

accolta, il Municipio dovrebbe nuovamente essere ricostituito.

E. All'accoglimento

del gravame si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni. Alla medesima conclusione pervengono sia CO 1 sia il CO 2, con

argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso. Il CO 3 si è

invece rimesso al giudizio di questa Corte.

F. In sede di

replica RI 1 ribadisce sostanzialmente le tesi e le domande di giudizio

espresse nel ricorso. Nella duplica CO 1 e il CO 2 si limitano a confermare il

contenuto delle rispettive risposte.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo al momento dell'inoltro

dell'impugnativa era data dall'art. 161 cpv. 2 della previgente legge

sull'esercizio dei diritti politici del 7 ottobre 1998 (vLEDP; BU 1998, 365), mentre

ora discende dall'art. 132 cpv. 2 della legge sull'esercizio dei diritti politici

del 19 novembre 2018 (LEDP; RL 150.100). RI 1, direttamente toccato dalla

decisione impugnata nonché parte del procedimento dinanzi al Consiglio di

Stato, è legittimato a agire in giudizio (art. 65 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.000). Il ricorso,

tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere

deciso sulla base degli atti, senza procedere a accertamenti istruttori (art.

25 cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

2.1. L'art.

106.

lett. e della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100) prevede

che tra i vari compiti del Municipio vi è quello di tenere e aggiornare, nelle forme previste dalle

leggi e dai regolamenti, i cataloghi civici e il registro della popolazione.

Ai sensi dell'art. 7 vLEDP (applicabile alla fattispecie ritenuto che per

prassi questa Corte applica il diritto in vigore al momento della prima

decisione resa su ricorso [cfr. mutatis mutandis, RDAT II-1994 n. 22

consid. 3], corrispondente per quanto qui interessa agli attuali art. 5 cpv. 1

e art. 8 lett. a LEDP) il Municipio - riservata facoltà di delega decisionale

ai servizi dell'amministrazione comunale ai sensi della LOC - pubblica

annualmente durante tutto il mese di gennaio e negli orari di apertura della

cancelleria comunale il catalogo elettorale aggiornato al 31 dicembre, in cui sono

iscritti d'ufficio i cittadini aventi diritto di voto in materia federale,

cantonale e comunale e quelli che acquistano tale diritto nell'anno per il

quale il catalogo è allestito. L'art. 8 vLEDP precisa le modalità con cui

l'Esecutivo comunale tiene aggiornato il catalogo elettorale.

2.2

Secondo l'art. 24

della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101), ogni persona di cittadinanza svizzera può stabilirsi in

qualsiasi luogo del Paese (cpv. 1) e ha il diritto di lasciare la Svizzera e di

entrarvi (cpv. 2).

In questo senso, in

base all'art. 6 LOC, è domiciliato in un Comune chi vi risiede con l'intenzione

di stabilirvisi durevolmente. Il concetto di domicilio statuito dalla LOC si

riallaccia in larga misura a quello retto dall'art. 23 del codice civile

svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 201), il quale a sua volta è basato su

due principi: il primo è quello della necessità del domicilio, stante il quale ogni

persona deve necessariamente possedere un domicilio. Il secondo invece impone,

per ragioni pratiche, l'unità dello stesso, di modo che ogni persona non può

avere più di un domicilio (RDAT II-1999 n. 3 consid. 4). Secondo costante

giurisprudenza, la costituzione del domicilio presuppone l'adempimento di due

condizioni cumulative: quella oggettiva della residenza effettiva in un

determinato luogo, e quella soggettiva dell'intenzione concretamente

manifestata dall'interessato di stabilirvisi durevolmente (DTF 137 II 122

consid. 3.6, 136 II 405 consid. 4.3, 134 V 236 consid. 2.1, 133 V 309 consid.

3.1, 127 V 237 consid. 1; STA 52.2006.48 del 17 ottobre 2006 consid. 3; Guido Corti, Pareri del Consulente

giuridico del Consiglio di Stato, in: RDAT 1990, pag. 305 consid. 4; Eros Ratti, Il Comune, vol. I, Losone

1987, pag. 58 segg.).

2.3

Vi è residenza

quando una persona soggiorna per un certo periodo in un luogo determinato,

costituendo e intrattenendo con esso rapporti d'intensità tale da farlo

apparire come il centro delle sue relazioni personali (DTF 125 III 100 consid. 3, 119 III 54 consid. 2; Heinz

Hausheer/Regina E. Aebi-Müller, Das Personenrecht des Schweizerischen

Zivilgesetzbuches, III ed., Berna 2012, n. 09.24). L'intenzione di

stabilirsi nel luogo di residenza deve emergere dall'insieme delle circostanze

e deve essere riconoscibile per i terzi (DTF 136 II 405 consid. 4.3; Hausheer/Aebi-Müller, op. cit., n.

09.27). La semplice manifestazione di volontà non è sufficiente (DTF 134 V 236

consid. 2.1). Non basta, in particolare, dichiarare di voler costituire il

proprio domicilio in un determinato luogo. Tanto per l'art. 23 CC, quanto per

l'art. 6 LOC, l'intenzione deve essere suffragata dall'effettiva residenza nel

luogo prescelto (Eros Ratti, op. cit., pag. 60). Se una

persona soggiorna in due luoghi diversi e intrattiene delle relazioni in

entrambi, occorre tener conto dell'insieme delle sue condizioni di vita

individuando tutti i fattori che potrebbero rilevarsi importanti; il centro

della sua esistenza si troverà dove si focalizza la maggior parte degli

elementi inerenti la sua vita personale, sociale e professionale, di modo che i

legami con questa località risultino preponderanti per intensità rispetto a

quelli con altri luoghi o paesi (DTF 125 III 100 consid. 3, 81 II 319 consid.

3; STF P5/05 del 6 gennaio 2006 consid. 2; Ratti,

op. cit., pag. 64). Ognuno di questi elementi tuttavia, preso

singolarmente, non costituisce nulla più di un indizio; il deposito dei

documenti presso il controllo abitanti, l'esercizio di diritti politici, il

pagamento delle imposte, non sono da soli determinanti per fondare il domicilio

civile (STF 2C_173/2012 del 23 agosto 2012 consid. 3.2 e rinvii ivi citati). Come

poc'anzi esposto, il soggiorno della persona interessata in un determinato

luogo deve essere durevole. Ciò non significa che essa debba rimanervi per

sempre, bensì che la sua permanenza non sia solamente momentanea (nicht

vorübergehend; cfr. Eugen Bucher,

in: Berner Kommentar, III ed. 1976, n. 22 ad art. 23 CC), sebbene anche un soggiorno

temporaneo - la cui durata risulta definita e caratterizzata dallo spostamento

del centro degli interessi - può fondare il domicilio in tale luogo (cfr. STF

5A_270/2012 del 24 settembre 2012 consid. 4.2; Daniel

Staehelin, in: Basler Kommentar, VI ed. 2018, n. 7 ad art. 23 CC, con

rif.). Per prassi una simile durata minima è fissata in un anno. Va infine

considerato che l'intenzione futura di trasferirsi nuovamente - a causa di un

mutamento delle circostanze - non esclude che il domicilio si trovi nel luogo

che si desidera lasciare (cfr. DTF 143 II 233 consid. 2.5.2; Bucher, op. cit., n. 22 ad art. 23 CC; Staehelin, op. cit., n. 7 ad art. 23

CC).

2.4

L'allestimento e

la tenuta del catalogo elettorale implicano che, al fine di iscrivere un

cittadino in tale elenco, il Municipio deve verificare che l'interessato

adempia gli elementi oggettivi e soggettivi del domicilio in quel Comune ai

sensi degli art. 6 LOC e 23 CC. Un simile accertamento non si limita infatti a

determinare il luogo in cui il la persona in questione risiede e che ha

concretamente posto al centro delle sue relazioni personali, ma si pronuncia

anche sull'aspetto soggettivo, ovvero sull'intenzione di stabilirvisi

durevolmente, che può essere dedotto dalle circostanze oggettive.

3.

3.1. Come

esposto in narrativa il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso presentato da CO

1.

contro l'iscrizione di RI 1 nel catalogo elettorale di CO 2, poiché ha

ritenuto che il centro degli interessi e delle relazioni personali di

quest'ultimo si trovasse a CO 3. L'insorgente vi soggiorna al beneficio di

un'autorizzazione valida dal 1° luglio 2018, al fine di trascorrere il maggior

tempo possibile insieme alla compagna e ai tre figli (nati rispettivamente nel __________,

__________ e __________) frutto di tale relazione. Il Governo ha quindi considerato

preponderante il fatto che RI 1 risiede unitamente a questi ultimi -

domiciliati a CO 3, dove i figli frequentano le scuole - in un appartamento

preso in locazione dalla compagna in __________, situato proprio nelle

immediate vicinanze dello studio di __________ di cui è titolare e dove è

attivo professionalmente dal 1995. Pur riconoscendo i legami che lo uniscono

ancora a CO 2, in ragione in particolare della carica politica assunta e della

presenza di immobili di sua proprietà, l'Esecutivo cantonale ha concluso che

non vi fossero elementi comprovanti un suo effettivo soggiorno e una vita

sociale nel Comune __________, ritenendo ininfluente l'intenzione di

stabilirvisi insieme ai familiari al termine dei lavori di costruzione

dell'abitazione situata al mapp. __________.

3.2

L'insorgente non

contesta di avere richiesto di poter soggiornare a CO 3 per stare vicino ai

familiari ivi domiciliati, ciò che sarebbe stato accettato da entrambi i Comuni

interessati, senza che CO 2 lo abbia stralciato dal catalogo elettorale ai

sensi degli art. 8 vLEDP e 106 lett. e LOC al momento dell'ottenimento del

permesso di soggiorno da parte di CO 3 nel luglio del 2018; egli ribadisce nondimeno

che il centro dei propri interessi si troverebbe tuttora a CO 2, Comune dove è

sempre stato domiciliato, in cui vivono i figli avuti dalla moglie da cui si è

separato, dove può vantare una ventennale carriera politica e nel quale

vorrebbe tornare a risiedere insieme alla compagna e ai tre figli piccoli al

termine dei lavori di costruzione dell'abitazione situata al mapp. __________

di sua proprietà. RI 1 sostiene che il suo trasferimento e quello dei familiari

a CO 3 sarebbe provvisorio e dovuto proprio ai citati lavori di edificazione,

ritenuto che l'appartamento, sito sul fondo n. __________ di CO 2 costituito in

proprietà per piani, da egli acquistato e occupato unitamente alla nuova

compagna e ai figli a seguito della separazione dalla moglie non fosse

sufficientemente spazioso per i bisogni della neocostituita famiglia. Il

ricorrente precisa inoltre che a causa delle attività di sindaco del Comune di CO

2, vi pernotterebbe spesso presso un appartamento di sua proprietà, adibito ad

uso personale (cfr. gravame del 14 agosto 2019, pag. 9; replica del 18 novembre

2019, pagg. 3 e 12). Le affermazioni e le prove prodotte da CO 1, secondo cui

il citato appartamento sarebbe vuoto e in base alle quali egli sarebbe assente

da CO 2 non corrisponderebbero alla realtà, così come le dichiarazioni del

municipale (e avversario politico) __________, secondo cui egli sarebbe assente

dalla maggior parte delle sedute dell'Esecutivo comunale.

3.3

In concreto

occorre considerare che se da una parte è vero che a CO 2 il ricorrente è nato

e cresciuto, vi ha vissuto la maggior parte della sua vita, è proprietario di

alcuni beni immobiliari, ha dei forti legami familiari (in special modo con i

figli avuti dalla moglie) e ha da oltre un ventennio un ruolo di primo piano nella

politica locale, dall'altra va debitamente tenuto conto che i suoi più stretti

congiunti hanno trasferito il proprio domicilio a CO 3, dove dal 1995 RI 1

svolge la sua attività lavorativa, situazione, questa, che perdura da più di un

anno e mezzo. A questo proposito è d'uopo rilevare come i rapporti con la

compagna e i tre figli piccoli risultano centrali e decisivi, prevalendo su

quelli con i figli avuti dalla moglie (da cui - come detto - è separato), con i

quali non risiede, e sull'interesse legato alla carica di sindaco di CO 2. Si

deve poi ritenere che a CO 3 i figli avuti dall'attuale compagna frequentano le

scuole, ciò che ancor più conforta la tesi secondo cui il legame in seno alla

comunità familiare di RI 1 è forte e costituisce il centro della vita dei

membri della stessa. La presenza dell'insorgente a CO 3 è rafforzata inoltre

dal fatto che in questo Comune egli vi esercita da decenni la propria attività

professionale di __________, è dunque innegabile che debba esservi presente una

parte rilevante del suo tempo; d'altronde proprio per questa ragione la

compagna ha deciso di prendere in locazione un appartamento nelle immediate

vicinanze dello studio di __________ dell'interessato, con il quale i familiari

risiedono dal luglio del 2018.

L'attività politica che

da diversi anni RI 1 svolge a CO 2 (che dalle prove fornite dinanzi al Governo

sembra essere effettiva e assidua), la conseguente presenza anche in questo

Comune nell'appartamento posseduto in proprietà per piani al mapp. __________ (al

proposito occorre precisare che le prove fornite da CO 1 dinanzi al Consiglio

di Stato non appaiono invero suscettibili di dimostrare la totale assenza

dell'insorgente da CO 2), così come pure il fatto che qui vi intrattenga delle

strette relazioni affettive e più in generale sociali costituiscono elementi

che indicano l'esistenza di un legame importante con il Comune ______. Ciò,

come pure la volontà di ritornare insieme alla compagna e i figli a risiedere a

CO 2 al momento in cui la costruzione dell'abitazione situata al mapp. __________

di sua proprietà sarà completata, non basta ancora per affermare che sia in

questo Comune che si trova attualmente il centro dei suoi interessi personali,

a fronte del fatto che è a CO 3 che vive con la sua famiglia e lavora. Anche

gli spostamenti e i pernottamenti a CO 2 legati alla carica politica che il

ricorrente sostiene di effettuare non permettono di giungere ad altra

conclusione. Ferme queste premesse, non è nemmeno necessario approfondire se un

allontanamento temporaneo e limitato nel tempo, dovuto a motivi contingenti

quali quelli evocati dall'insorgente in relazione all'edificazione della nuova

abitazione, possa permettere di mantenere il domicilio in un determinato luogo.

Occorre, infatti, considerare che nel caso in esame nessun elemento all'incarto

permette di prevedere un rientro a breve termine di RI 1 a CO 2. Al contrario

il ricorrente risiede ormai da oltre un anno e mezzo - ovvero dal luglio del

2018.

- a CO 3, mentre le opere di costruzione dell'edificio di cui al mapp. __________

di CO 2, previste per una durata di 18 mesi, si trovano in realtà a uno stato

iniziale, in quanto RI 1 è stato autorizzato unicamente a effettuare i lavori

preliminari di pulizia del fondo e di accesso al sedime (cfr. scritto del 29

novembre 2018 del CO 2).

In definitiva, nonostante

la presenza di numerosi elementi che attestano un forte attaccamento dell'insorgente

al territorio del Comune __________ di cui è sindaco, si deve ammettere che è a

CO 3, luogo in cui risiede ormai dal luglio del 2018 con la compagna e i figli

comuni e dove svolge la propria attività professionale, che RI 1 possiede il

centro dei propri interessi e delle proprie relazioni personali. Ragione per

cui è in quest'ultimo Comune che si trova il suo domicilio, e pertanto deve

essere iscritto nel catalogo elettorale, indipendentemente dalle conseguenze

che ciò comporterà per la sua attività politica e per la composizione del CO 2.

Il ricorrente avrà comunque la possibilità di spostare nuovamente il proprio

domicilio a CO 2 al momento in cui - come peraltro desiderato - dovesse

trasferirsi, unitamente ai familiari, nell'abitazione che vorrebbe costruire al

mapp. _______ di sua proprietà, evenienza che tuttavia allo stato attuale non

sembra potersi avverare in tempi brevi.

4.

4.1. Sulla

scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere

respinto, con conseguente conferma del giudizio governativo impugnato.

4.2

La tassa di

giustizia e le spese seguono la soccombenza di RI 1 (art. 47 cpv. 1 LPAmm), il

quale è inoltre tenuto a rifondere a CO 1, assistita da un avvocato,

un'adeguata indennità per ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

La tassa di

giustizia e le spese, per complessivi fr. 800.-, già anticipate

dall'insorgente, rimangono a suo carico.

3.

RI 1

rifonderà a CO 1 l'importo di fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.

4.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

5.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il vicecancelliere