Annullamento di un divieto di prestare servizi in Svizzera pronunciato per violazione dell'obbligo di dare informazioni necessarie alla verifica del rispetto dei salari minimi. Violazione dell'obbligo di motivazione

Incarto n.

52.2019.373

Lugano

16

giugno 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo

sul ricorso del 15 agosto 2019 della

RI 1

patrocinata

da: PA 1

contro

la decisione del 12 giugno 2019 (n. 2916) del

Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa inoltrata dall'insorgente

avverso la risoluzione del 18 gennaio 2019 dell'Ufficio dell'ispettorato del

lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia in materia di

lavoratori distaccati (violazione dell'obbligo di dare informazioni);

ritenuto, in

fatto

A. a. In occasione di

un'ispezione effettuata il 27 luglio 2018 in un cantiere di __________, l'Associazione

interprofessionale di controllo (AIC) ha riscontrato che due operai distaccati

in Svizzera dalla RI 1 di __________ (DE), i quali operavano alla realizzazione

di un impianto di ventilazione, erano sprovvisti, tra l'altro, del modulo A1 (che

certifica l'assoggettamento del lavoratore distaccato alla legislazione dello

Stato d'invio in materia di sicurezza sociale).

b. Il 13 e 29 agosto e il 13 settembre

2018, l'AIC ha chiesto alla RI 1 di presentare, entro il 17 settembre 2018, una

decina di atti ritenuti utili per verificare l'osservanza delle condizioni

lavorative e salariali minime dei suddetti lavoratori nel periodo del distacco

sul nostro territorio.

Sostenendo che il termine impartito fosse trascorso infruttuoso e che l'interessata

non avesse prodotto una serie di documenti, l'AIC ha trasmesso per competenza l'incarto all'Ufficio dell'ispettorato

del lavoro (UIL) del Dipartimento delle finanze e dell'economia. Autorità che,

il 22 novembre successivo, ha comunicato alla RI 1 l'apertura nei suoi

confronti di una procedura contravvenzionale per violazione dell'obbligo di

dare informazioni, prescritto dall'art. 7 cpv. 2-4 della legge federale

concernente le misure collaterali per i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi previsti nei contratti

normali di lavoro dell'8 ottobre 1999 (legge sui lavoratori distaccati; LDist;

RS 823.20), prospettandole l'adozione di una sanzione amministrativa

consistente nel divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per un periodo

da uno a cinque anni giusta gli art. 9 cpv. 2 lett. e 12 cpv. 1 lett. a LDist e

dandole la possibilità di esprimersi in merito o di fornire la documentazione

richiesta entro 15 giorni.

c. Essendo la RI 1 rimasta passiva, il 18 gennaio 2019 l'autorità

dipartimentale ha fatto divieto alla stessa, ai suoi titolari e a tutti i suoi

dipendenti di prestare servizi in Svizzera per la durata di un anno a decorrere

dalla crescita in giudicato della decisione. Il provvedimento è stato reso

sulla base degli art. 1a, 9 cpv. 2 lett. e nonché 12 cpv. 1 lett. a

LDist, dell'ordinanza sui lavoratori distaccati in Svizzera del 21 maggio 2003 (ODist; RS 823.201) e 3 lett. a e b del regolamento

della legge d'applicazione della LDist e della legge federale concernente i

provvedimenti in materia di lotta contro il lavoro nero del 24 settembre 2008

(RLLDist-LLN; RL 843.310).

B. Con giudizio del 12 giugno

2019, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione

dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta dalla RI 1.

L'Esecutivo cantonale, dopo avere evidenziato come la ricorrente avesse

ammesso di aver violato, seppur per errore, l'obbligo di fornire informazioni, ha

in sostanza ritenuto che vi fossero gli estremi per pronunciare il divieto in

questione, considerando la decisione impugnata conforme al principio della

proporzionalità.

C. Contro la predetta pronuncia

governativa, la ditta soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendone l'annullamento insieme alla decisione

dipartimentale.

L'insorgente - che lamenta una carente motivazione della decisione

dell'Esecutivo cantonale - contesta recisamente l'addebito mossole, rilevando

di avere trasmesso all'AIC tutti i documenti richiesti entro il termine

impartitole del 17 settembre 2018, eccezion fatta per la fattura, che non era ancora

stata emessa (e che, come da indicazioni dell'AIC stessa, è poi stata prodotta

pendente causa). Sorprendente, e del resto contraria al principio della buona

fede, sarebbe quindi stata l'apertura del procedimento il 22 novembre 2018 con

la fissazione di un termine da parte dell'UIL per fornire una serie di documenti

(al pari della successiva pronuncia del divieto). Atto al quale l'insorgente

non avrebbe prestato particolare attenzione, ritenendo inavvertitamente che si

riferisse a un'altra procedura pendente. La richiesta della fattura, che non

conterrebbe alcuna informazione rilevante per la verifica delle condizioni

lavorative e salariali dei lavoratori distaccati, sarebbe peraltro illegale ed

eccessivamente formalista. In tali circostanze, le condizioni per l'adozione

del provvedimento impugnato, che si rivelerebbe in ogni caso sproporzionato,

non sarebbero date.

D. All'accoglimento

dell'impugnativa si oppongono sia il Consiglio di Stato che il Dipartimento,

quest'ultimo con argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.

E. In sede di replica, la

ricorrente ha ulteriormente sviluppato le sue tesi,

riconfermandosi nelle proprie domande di giudizio. In duplica, l'autorità

dipartimentale ha ribadito le proprie posizioni, mentre il Governo è

rimasto silente.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 9 cpv. 1

della LLDist-LLN. Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1

della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm;

RL 165.100) e presentato da una persona (giuridica) senz'altro legittimata a

ricorrere (art. 65 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere

evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. L'insorgente lamenta

anzitutto una violazione del suo diritto di essere sentita, rimproverando tra

l'altro al Governo di avere ignorato la sua argomentazione, attestata in

particolare dalla corrispondenza prodotta con la replica, secondo cui tutti i

documenti necessari erano già stati presentati il 17 settembre 2018, fatta

salva la fattura che non era a quel momento ancora esistente e che, in base

alle indicazioni della stessa AIC, avrebbe potuto essere prodotta solo

successivamente, non appena disponibile (sobald vorhanden; cfr. e-mail

del 17 settembre 2018).

2.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per

iscritto. La citata disposizione legale si limita a stabilire il principio

della motivazione scritta e non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione

della motivazione, cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29

cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile

1999 (Cost.; RS 101), che comprende vari aspetti tra cui il diritto a una

decisione motivata (cfr. DTF 138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229 consid. 5.2). Per

costante giurisprudenza, la motivazione di una decisione è sufficiente quando

la parte interessata è messa in condizione di rendersi conto della portata del

provvedimento che la concerne e di poterlo impugnare con cognizione di causa

(cfr. DTF 143 III 65 consid. 5.2). In quest'ottica basta che l'autorità

esponga, almeno brevemente, i motivi che l'hanno indotta a decidere in un senso

piuttosto che in un altro. Essa non è quindi tenuta a pronunciarsi in modo

esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti sollevati, ma può limitarsi alle

sole circostanze che appaiono rilevanti per il giudizio in quanto atte a

influire sulla decisione di merito (cfr. DTF 142 II 154 consid. 4.2, 138 I 232

consid. 5, 137 II 266 consid. 3, 134 I 83 consid. 4.1). Inoltre, sempre che ciò

non ne ostacoli troppo la comprensione, la motivazione di una decisione può

anche essere implicita, risultare dai diversi considerandi della stessa o da

rinvii ad altri atti (cfr. DTF 141 V 557 consid. 3.2.1; STF 2C_583/2017 del 18

dicembre 2017 consid. 5.2.1, 2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 5.2).

2.2. La violazione del diritto di essere sentito implica, di principio,

l'annullamento della decisione impugnata, a prescindere dalle possibilità di

successo nel merito (cfr. DTF 144 I 11 consid. 5.3, 137 I 195 consid. 2.2, 135

Fatti

I 279 consid. 2.6.1). Il Tribunale federale

ritiene tuttavia che una violazione del diritto di essere sentito può essere

sanata nell'ambito di una procedura ricorsuale, quando l'interessato ha

avuto la possibilità di esprimersi dinnanzi a

un'autorità di ricorso che dispone del medesimo potere d'esame

dell'autorità decidente. La sanatoria è di regola esclusa se il difetto è

particolarmente grave. Si può nondimeno prescindere da un rinvio all'istanza

precedente, anche se la lesione è di una certa gravità, quando esso costituisca

una formalità priva di senso e porti a inutili ritardi, inconciliabili con

l'altrettanto importante interesse della parte toccata a un giudizio celere

(cfr. DTF 142 II 218 consid. 2.8.1, 137 I 195 consid. 2.3.2, 136 V 117 consid.

4.2.2.2, 135 I 279 consid. 2.6.1, 133 I 201 consid. 2.2 e rimandi).

2.3. In concreto, illustrato il quadro normativo applicabile, il Governo ha anzitutto

rilevato come la ricorrente avesse ammesso di aver violato, seppur per errore,

l'obbligo di fornire informazioni. Non ravvisando per il resto ragioni per

scostarsi da quanto accertato in prima sede, ha concluso che la materialità

dell'infrazione fosse assodata. Considerato poi come l'insorgente fosse stata

invitata ben tre volte a presentare i documenti necessari e come non avesse

neppure dato seguito all'intimazione della procedura contravvenzionale, ha

ritenuto proporzionata la sanzione pronunciata dall'UIL, corrispondente al

minimo previsto dall'art. 9 cpv. 2 lett. e LDist e conforme ai parametri

stabiliti nelle raccomandazioni della Segreteria di Stato dell'economia.

Ora, con questa scarna motivazione, non vi è chi non veda come l'Esecutivo

cantonale abbia in effetti completamente omesso di pronunciarsi sulla predetta

tesi dell'insorgente (che con la replica ha peraltro anche prodotto la

controversa fattura, emessa soltanto nel marzo 2019). Il Governo, ritenendo che

la ricorrente avesse ammesso di aver violato, seppur per errore, l'obbligo di

fornire informazioni, ha in realtà travisato le sue tesi. L'unico "errore"

ammesso dall'insorgente, come si dirà più avanti, è infatti quello di non aver

compreso la portata dell'apertura del procedimento avviato dall'UIL il 22

novembre 2018. Circostanza che, in concreto, come si vedrà, è comunque

insuscettibile di nuocerle. Posto che la tesi avanzata dalla ricorrente era

senz'altro rilevante per l'esito del giudizio (cfr. infra, consid. 4), vi

è da ritenere che la precedente istanza abbia effettivamente violato il proprio

obbligo di motivazione e, di riflesso, il diritto di essere sentita

dell'insorgente. Nelle concrete circostanze, si può tuttavia prescindere da un

rinvio alla precedente istanza, che si rivelerebbe in casu una sterile

formalità, ritenuto che, per i motivi di cui si dirà in seguito, il ricorso

deve comunque chiaramente essere accolto.

3. 3.1. L'Accordo tra la

Confederazione Svizzera e la Comunità europea nonché i suoi Stati membri sulla

libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681) si

rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della

Comunità (oggi: Unione) europea e disciplina il loro diritto di entrare, di

soggiornare, di accedere a delle attività economiche e di offrire la

prestazione di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme

che, in linea di principio, derogano alle disposizioni di diritto interno.

Nei settori per i quali non sono stati conclusi speciali accordi

sulla prestazione di servizi, l'art. 5 n. 1 ALC prevede un diritto alla

prestazione di servizi transfrontalieri in un altro Stato contraente per una

durata di 90 giorni lavorativi al massimo per anno civile.

Beneficiano di tale diritto i cittadini UE/AELS

che effettuano una prestazione di servizi in un altro Stato contraente in

qualità di lavoratori indipendenti, come pure i lavoratori dipendenti di

qualsiasi cittadinanza, distaccati in Svizzera per fornire una prestazione di

servizi (cfr. art. 14

cpv. 1 dell'ordinanza sull'introduzione

della libera circolazione delle persone del 22 maggio 2002; OLCP; RS 142.203). I lavoratori

dipendenti sono considerati distaccati quando il prestatore di servizi (ditta

con sede in uno Stato contraente) li invia in un altro Stato contraente in

vista di una prestazione di servizi (mandato o contratto d'appalto) - nel

contesto di un rapporto di subordinazione - da effettuare a favore di uno o più

destinatari, indipendentemente che siano una persona fisica o giuridica (cfr. Istruzioni OLCP, versione giugno 2018, emanate

dalla Segreteria di Stato della migrazione, n. 6.3.1).

3.2. Per combattere il pericolo di un'eventuale pressione

sociale potenzialmente connessa con la

comparsa sul mercato del lavoro svizzero di manodopera a buon mercato proveniente

dai Paesi dell'UE, il Dipartimento federale dell'economia (DFE) ha elaborato

delle misure di accompagnamento per l'introduzione dell'ALC, volte a

istituire una base giuridica al fine di evitare un dumping sociale e salariale

a scapito dei lavoratori in Svizzera.

In questo senso, l'8 ottobre 1999 è stata adottata, tra

l'altro, la LDist, entrata in vigore il 1° luglio 2004.

3.3. Giusta l'art. 7 cpv. 2 LDist, il datore di lavoro deve

mettere a disposizione degli organi competenti secondo il cpv. 1, su richiesta

e in una lingua ufficiale, tutti i documenti che provano l'osservanza delle

condizioni lavorative e salariali dei lavoratori. Se i documenti necessari non

ci sono o non sono più disponibili, deve dimostrare l'osservanza delle

disposizioni legali, in quanto non possa fornire la prova di non aver alcuna

colpa nella perdita dei documenti giustificativi (cpv. 3).

4. 4.1. Come accennato in

narrativa, qui controversa è la risoluzione con cui il Governo ha tutelato la

decisione dell'autorità dipartimentale di sanzionare la ricorrente per non

avere mai dato seguito alla richiesta di esibire i documenti

ritenuti

necessari al controllo del rispetto delle condizioni lavorative e salariali

minime dei lavoratori distaccati in Svizzera nonostante le svariate domande dell'AIC

e dell'UIL (cfr. richieste del 13 e 29

agosto 2018, sollecito del 13 settembre 2018 e intimazione procedura di

contravvenzione del 22 novembre 2018).

4.2. Dagli atti emerge che, dopo l'ispezione effettuata il 27 luglio 2018 in un

cantiere di __________, con scritti del 13 e 29 agosto successivi, l'AIC ha

invitato la RI 1 a presentare, entro il 17 settembre 2018, una decina di

documenti (modulo A1, estratto registro di commercio, contratto con il

committente o preventivo o conferma d'ordine dei lavori, fattura,

giustificativo del versamento della cauzione, contratti di lavoro dei

dipendenti, certificati di salario, registro delle ore, giustificativo del

pagamento dello stipendio, note spese e certificato relativo ai giorni liberi annuali).

Il 13 settembre 2018, dopo aver confermato di avere ricevuto parte della

documentazione (hiermit bestätigen wir Ihnen den Erhalt der Dokumentation.

Jedoch fehlen noch die folgenden Unterlagen […]), l'AIC ha nuovamente

sollecitato la ricorrente a produrre, entro e non oltre il 17 di quel mese, gli

atti mancanti, tra cui copia della fattura.

Con e-mail del 17 settembre 2018, e quindi entro il termine impartitole,

l'insorgente - pur rilevando che diversi atti sarebbero già stati trasmessi il

16 agosto precedente - ha prodotto la documentazione richiesta, ad eccezione

della fattura, spiegando che la stessa non era ancora stata emessa, visto che i

lavori non erano ancora conclusi.

Ricevuti i citati documenti (Besten Dank für die gesendeten Unterlagen) e

preso atto della spiegazione fornita dalla ricorrente, l'AIC l'ha dunque

invitata a trasmetterle la citata fattura non appena disponibile (Bitte

senden Sie uns die Kopie der Rechnung von den durchgeführten Arbeiten sobald

vorhanden; cfr. e-mail del 17 settembre 2018).

In queste circostanze, è pertanto in

maniera del tutto inaspettata e incomprensibile che il 22 novembre 2018 l'UIL -

ritenendo che l'insorgente non avesse dato seguito alle ripetute richieste

dell'AIL di trasmettere una serie di documenti - ha avviato la procedura

contravvenzionale e, successivamente, pronunciato il qui controverso divieto

(tanto più che lo stesso è stato fondato, non sull'art. 7 LDist, come avrebbe

dovuto, bensì sull'art. 1a LDist relativo al tema della pseudo

indipendenza, che non si poneva affatto in concreto).

4.3. Da quanto appena esposto è infatti pacifico che l'insorgente ha prodotto

tutti i documenti che le erano stati richiesti entro i termini impartitele (se

non già il 16 agosto, in ogni caso il 17 settembre 2018), ad eccezione della

sola fattura, che all'epoca non era tuttavia ancora stata emessa e che, con

l'accordo dell'AIC, avrebbe come visto potuto essere trasmessa non appena

disponibile (sobald vorhanden). A prescindere dalla questione - pure

sollevata nel gravame - della legittimità della richiesta di presentare un tale

documento, forza è constatare come lo stesso (incontestatamente emesso solo nel

marzo 2019) non esistesse ancora al momento (17 settembre 2018) della scadenza

del termine fissato dall'AIC per produrlo. È quindi a torto che l'UIL ha

ritenuto, il 22 novembre 2018 (con l'avvio della procedura contravvenzionale) e

poi il 18 gennaio 2019 (con l'emanazione del qui controverso divieto), che la

ricorrente, non producendo una fattura che concretamente non esisteva, avesse

violato l'obbligo di dare informazioni che le incombe giusta l'art. 7 cpv. 2

LDist (cfr. anche STA 52.2017.38 del 31 agosto 2018 consid. 4.2).

Nulla muta invece il fatto che l'insorgente sia rimasta silente allorquando

l'AIC ha inopinatamente aperto la procedura contravvenzionale. La ricorrente ha

successivamente addotto di non aver compreso la portata di quell'atto che, a

differenza della precedente corrispondenza, era stato redatto in italiano e che

essa ha erroneamente creduto riguardare un'altra procedura pendente (cfr.

replica del 7 maggio 2019 al Governo). Non occorre pronunciarsi sulla

plausibilità di tale spiegazione. Sia come sia, decisivo è infatti unicamente

che, nemmeno a quel momento, la ricorrente avrebbe potuto dar seguito alla

richiesta dell'autorità dipartimentale e produrre un documento, come detto,

allora inesistente. Per il resto, va invece constatato che l'insorgente ha

comunque trasmesso la fattura una volta emessa, dapprima il 18 aprile 2019

all'AIC e poi davanti al Governo (con la replica del 7 maggio 2019), ciò che

invero nessuno contesta (cfr. anche e-mail

del 2 maggio 2019 dell'UIL alla __________, da cui si evince che la

fattura era l'unico documento mancante e che, dopo che era stata prodotta, la

documentazione era corretta e completa).

4.4. Da tutto quanto sopra discende che la violazione rimproverata alla

ricorrente non è data e, di conseguenza, non si giustifica il divieto di

prestare i suoi servizi in Svizzera per un anno pronunciato nei suoi confronti,

che viene dunque a cadere.

5. 5.1. Sulla base delle

considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere accolto, con conseguente

annullamento della decisione dipartimentale e di quella governativa che la

tutela.

5.2. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 47

cpv. 1 LPAmm). Lo Stato del Cantone Ticino dovrà tuttavia rifondere

all'insorgente, che davanti al Tribunale (a differenza di quanto avvenuto in

prima sede) è stata assistita da un legale iscritto nell'apposito registro -

un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per questa sede (art. 49 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

accolto.

§. Di

conseguenza sono annullate:

1.1. la decisione del 12 giugno 2019

(n. 2916) del Consiglio di Stato;

1.2. la risoluzione del 18 gennaio 2019

dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle finanze e

dell'economia.

Considerandi

2.

Non si

preleva alcuna tassa di giustizia. Alla ricorrente va retrocesso l'importo di

fr. 1'500.- versato a titolo di anticipo delle presumibili spese processuali.

3.

Lo Stato del

Cantone Ticino rifonderà all'insorgente un'indennità di fr. 1'500.- a titolo di

ripetibili per questa sede.

4.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

5.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera