Accesso a documenti secondo la LIT di un'associazione di diritto privato controllata da un Comune

Incarto n.

52.2019.39

Lugano

14

giugno 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

vicecancelliere:

Reto Peterhans

statuendo

sul ricorso del 24 gennaio 2019 di

RI

1

contro

la risoluzione del 10 dicembre 2018 (n. LIT.2017.8)

della Commissione cantonale per la protezione dei dati e la trasparenza che

accoglie l'impugnativa presentata da CO 1 avverso la decisione del 23 ottobre

2017 con cui l'insorgente gli aveva negato l'accesso a documenti legati alle

sue attività;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. Il 2 ottobre 2017,

utilizzando l'apposito formulario presente sul sito Internet del Cantone, CO 1

ha presentato all'associazione RI 1 una domanda di accesso a diversi documenti

concernenti le attività di quest'ultima.

B. a. RI 1 ha risposto al

richiedente il 12 ottobre 2017, dichiarando di non essere inclusa nel campo di

applicazione della legge sull'informazione e sulla trasparenza dello Stato del

15 marzo 2011 (LIT; RL 162.100) e invitando CO 1 a consultare i documenti

relativi ai conti della __________, che includono dati di sua pertinenza, viste

le relazioni che intercorrono tra le due entità.

b. Sollecitata dal

richiedente, il 23 ottobre 2017 RI 1 gli ha comunicato di non essere

un'autorità che emette decisioni sottoposta alla LIT, trattandosi invece di

un'associazione di diritto privato ai sensi degli art. 60 segg. del codice

civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210).

C. Con risoluzione del 10

dicembre 2018 la Commissione cantonale per la protezione dei dati e la

trasparenza (CC-PDT) ha accolto il ricorso con cui CO 1 ha chiesto di annullare

la decisione del 23 ottobre 2017 di RI 1, obbligando quest'ultima a concedere

l'accesso alla documentazione richiesta il 2 ottobre 2017. La CC-PDT ha in

primo luogo respinto l'argomentazione di RI 1 secondo cui il gravame avrebbe

dovuto essere dichiarato irricevibile a causa dell'inapplicabilità della LIT,

considerando che - malgrado sia un'associazione di diritto privato - essa

svolge compiti d'interesse pubblico e agisce in sostituzione dell'autorità

comunale. Nel merito ha ritenuto i documenti oggetto della domanda come

elaborati da un soggetto sottoposto alla LIT in relazione con l'adempimento di

un compito pubblico che, dunque, possono essere consultati da chi lo richiede.

D. RI 1 è insorta dinanzi

al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento della

risoluzione appena descritta. A sostegno del proprio gravame ha sostenuto di

svolgere le proprie attività alla stregua di un operatore privato in

concorrenza con altri attori economici e regolarmente remunerata dalla __________,

non trattandosi in realtà di compiti pubblici, ma di attività commerciali. Ha

inoltre ribadito che i rapporti economici con l'autorità comunale sono invece evincibili

tramite la consultazione dei preventivi, dei consuntivi di quest'ultima e dei

rapporti della Commissione della gestione del Consiglio comunale. Ha infine precisato

di non ricevere contributi pubblici a fondo perso, di essere invece autorizzata

al prestito di personale dall'Ufficio cantonale del lavoro, gestendo cinque

programmi occupazionali temporanei, e di promuovere progetti legati a persone

in assistenza, finanziati con i propri ricavi.

E. CO 1 si è opposto al

ricorso, ribadendo sostanzialmente gli argomenti già sollevati dinanzi alla

CC-PDT. Ha inoltre osservato che il gravame è firmato da due dirigenti della

ricorrente, i quali sono anche funzionari della __________. Ha contestato le

affermazioni di RI 1 in merito al regime di concorrenza in cui svolgerebbe i

propri compiti, evidenziando come altri operatori non potrebbero ambire alla

gestione delle sue attività, in quanto non sono state oggetto di concorso, ma

affidate direttamente dal Comune, senza il versamento di una pigione. Canone di

locazione che neppure sarebbe dovuto per l'utilizzo degli uffici da parte

dell'associazione presso la sede della Divisione eventi e congressi, ciò che -

unito al fatto che i dipendenti sono stati assunti dalla __________ -

dimostrerebbe il carattere di parte integrante dell'amministrazione comunale

dell'insorgente. Il resistente ha infine sottolineato che, qualora

l'integralità dei rapporti di natura finanziaria tra il Comune e RI 1 fossero

davvero evincibili dai conti dell'Ente pubblico, non vi sarebbe ragione di

rifiutare la domanda di accesso agli atti alla base del procedimento.

Anche la CC-PDT ha

chiesto il respingimento del ricorso, senza formulare particolari considerazioni,

ma riconfermandosi nel contenuto della propria decisione. La Commissione di

mediazione indipendente LIT ha dichiarato di non presentare osservazioni.

F. In replica RI 1 ha

precisato che il ruolo dei firmatari del gravame, membri del comitato

dell'associazione, è ben distinto da quello di funzionario comunale, poiché

dedicano all'insorgente parte del proprio tempo libero senza percepire

remunerazioni, come peraltro gli altri membri della direzione. Ha inoltre evidenziato

che le attività di ristorazione e di buvette gestite sono di tipo commerciale e

non certo d'interesse pubblico. I dettagli relativi agli accordi con il Comune,

come pure quelli riguardanti la sede dell'associazione possono essere chiesti

alla __________ nei modi previsti dalla LIT. La ricorrente ha infine osservato che

l'assunzione da parte del Comune dei suoi dipendenti non giustifica

l'assoggettamento alla LIT.

G. CO 1 e la CC-PDT non

hanno duplicato, mentre la Commissione di mediazione LIT non ha presentato

ulteriori osservazioni, limitandosi a precisare che le parti non avevano

richiesto il suo intervento.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 20 cpv. 2 LIT. In

virtù del cpv. 3 della medesima norma, il procedimento è retto dalla legge

sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). La legittimazione attiva dell'insorgente è

certa (art. 65 cpv. 1 LPAmm) e il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm),

può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1

LPAmm).

Considerandi

2.

2.1. Nel Cantone Ticino l'informazione del

pubblico e l'accesso ai documenti ufficiali è disciplinato dalla LIT, che

ha come scopo di garantire la libera informazione dell'opinione pubblica e

favorire la partecipazione alla vita pubblica, promovendo la trasparenza sui compiti, l'organizzazione e l'attività

dello Stato (art. 1 cpv. 1 e 2 LIT). Con l'entrata in vigore della LIT il

principio secondo cui l'attività

delle autorità e delle loro amministrazioni è caratterizzata dalla segretezza

con riserva di pubblicità è stato sostituito con la regola della pubblicità con

riserva della segretezza (messaggio

del Consiglio di Stato relativo alla LIT del 19 novembre 2009 [n. 6296], non pubblicato nella RVGC, ma reperibile in:

www.ti.ch/gc, cap. I.2). Giusta l'art. 2 cpv. 1 LIT essa si applica al Gran Consiglio, ai suoi organi e ai

suoi servizi (lett. a); al Consiglio di Stato, all'amministrazione

cantonale e alle commissioni e gruppi di lavoro da esso costituiti (lett. b);

alle autorità giudiziarie, limitatamente all'informazione attiva e alle loro

attività amministrative e di vigilanza (lett. c); alle Assemblee comunali, ai

Consigli comunali e alle loro commissioni, ai Municipi e alle amministrazioni

comunali (lett. d); agli organi e servizi di altri enti e

corporazioni di diritto pubblico, di società private a partecipazione statale

maggioritaria e di altri organismi incaricati di compiti d'interesse pubblico

(lett. e).

2.2

Come esposto in narrativa, nella fattispecie

il resistente ha chiesto alla ricorrente di potere accedere ai rapporti di

gestione dalla sua fondazione al 2016, alle relazioni annuali all'assemblea dei

soci durante il medesimo periodo, al conto annuale e al conto economico

dettagliati in funzione dei centri di costo (__________, pedalò, gelateria,

gestione dello spazio pubblico per il mercato, __________, __________, __________,

agenzia interinale e programmi occupazionali) nonché al riassunto delle singole

operazioni derivanti dai rapporti con l'autorità comunale nel corso dei diversi

anni (affitti, uso del suolo pubblico, ristrutturazioni, stipendi del

personale, concessioni ecc.). L'associazione insorgente ritiene dal canto suo

di non rientrare in nessuna delle categorie previste all'art. 2 cpv. 1 lett. e

LIT, motivo per cui la CC-PDT non sarebbe dovuta entrare nel merito del gravame

di CO 1. Sostiene in particolare che come associazione di diritto privato essa

svolgerebbe le proprie attività (quali il noleggio di pedalò, di motoscafi e la

gestione del __________) come un qualsiasi operatore in concorrenza con gli

altri soggetti economici presenti sul lungolago di __________. Anche la gerenza

delle mescite presso il teatro _______ e la piscina di __________, attribuite

dalla __________, costituirebbe una normale attività commerciale, segnatamente

nel campo della ristorazione. In definitiva le prestazioni fornite al Comune

sarebbero remunerate come per un qualsiasi soggetto economico presente sul

mercato e le modalità di retribuzione si potrebbero evincere dai preventivi e

dai consuntivi degli scorsi anni della __________ e dai rapporti della

Commissione della gestione del Consiglio comunale. In altre parole le attività

svolte non sarebbero paragonabili a compiti pubblici, non essendo delegate da

entità statali sulla base di una legge formale.

2.3

La CC-PDT ha respinto queste tesi, ritenendo

che RI 1 rientri tra gli enti di cui all'art. 2 cpv. 1 lett. e LIT, che

garantisce il diritto di accesso per tutti i campi dell'attività dello Stato,

spingendosi fino alle entità private incaricate di svolgere compiti d'interesse

pubblico. Questa estensione deriva dalla volontà di tenere conto dell'indirizzo

seguito dall'ente pubblico nell'avvicinarsi a metodi di gestione privati e

impedire così di svuotare di significato il diritto di accesso alle

informazioni (cfr. Marcello

Baggi/Bertil Cottier, La nuova Legge sull'informazione e sulla

trasparenza dello Stato, in: RtiD I-2013 pag. 375 segg., in particolare pag.

386). Nello specifico l'autorità inferiore, pur osservando che effettivamente

l'insorgente è un'associazione ai sensi del diritto privato, ha ritenuto che

essa svolge compiti d'interesse pubblico, operando anche in vece del __________.

A sostegno di questa sua conclusione la precedente autorità di giudizio ha evidenziato

che la maggioranza del comitato dell'associazione (composto di un numero di

membri compreso tra 3 e 7) è designato dal Municipio, che la stessa è attiva a

supporto del Dicastero giovani ed eventi (attualmente: Dicastero cultura, sport

ed eventi) e che per le proprie attività essa si basa sui mandati che le sono

affidati (cfr. preventivo della __________ del 2013, pag. 70, allegato alla

replica dinanzi alla CC-PDT). Oltre a ciò l'istanza precedente ha fatto

riferimento al consuntivo cittadino del 2016, prodotto nella precedente

procedura dal qui resistente, da cui emergono ulteriori elementi in tal senso,

come l'organizzazione e il finanziamento di eventi per il Comune a sostegno del

turismo e della cittadinanza, ingaggiando - quale agenzia di lavoro temporaneo

autorizzata - del personale ad interim nonché la gestione per conto dell'ente

pubblico di diverse attività ricreative e di ristorazione sul suolo pubblico

durante l'estate.

2.4

Da un esame degli elementi agli atti,

occorre concordare con la CC-PDT sul fatto che, benché costituita sotto forma

di un'associazione di diritto privato, la ricorrente risulta assoggettata alla

LIT, rientrando tra gli enti contemplati dall'art. 2 cpv. 1 lett. e di questa

legge. RI 1 è infatti sostanzialmente controllata per statuto dal Municipio di __________

a cui compete il diritto di nominare la maggioranza dei membri del suo organo

esecutivo, in seno al quale siedono diversi dipendenti dell'amministrazione

comunale. Anche il suo direttore è un funzionario della __________. Nella

misura poi in cui il suo scopo statutario consiste nella promozione di

occasioni di lavoro e di svago prioritariamente in favore dei giovani, si

può anche affermare che la stessa persegue dei fini di natura ideale a favore

della collettività per cui il suo operato è di sicuro interesse pubblico. Non

permette di giungere ad una diversa conclusione il semplice fatto che per

raggiungere detto scopo RI 1 organizzi e promuova una serie di attività, tra

cui talune aventi carattere preminentemente commerciale. A prescindere che, a ben

vedere, almeno una parte di queste non sono svolte secondo delle modalità generalmente

accessibili a qualsiasi attore economico privato che opera in regime di libera

concorrenza (si pensi ad esempio alla gestione del __________ su suolo pubblico

o all'organizzazione e al finanziamento di eventi promossi per conto del

Comune), determinante resta comunque il fatto che le varie iniziative promosse

dall'insorgente sono sostanzialmente finalizzate a concretizzare l'obiettivo statutario

che, come detto, consiste per l'appunto nel cercare di favorire delle

opportunità di lavoro e di intrattenimento soprattutto per i giovani.

La tesi dell'insorgente, secondo cui la LIT non le sarebbe applicabile, non può

dunque essere seguita. A questo proposito non si avverano decisive le argomentazioni

in merito all'assenza di qualsiasi remunerazione per il tempo dedicato all'associazione

da parte dei membri di comitato. Anzi, questa circostanza tenderebbe semmai a

confermare che RI 1 è strettamente legata alla __________, al punto che il

lavoro del suo comitato si confonde con quello prestato da alcuni suoi membri a

favore dell'amministrazione comunale, di cui sono dipendenti. Nemmeno il fatto

che per le proprie prestazioni essa sia regolarmente remunerata permette di

confutare quanto considerato dalla CC-PDT. Di fatto la ricorrente appare come un'entità

profondamente integrata nell'organizzazione del Comune, che la controlla per

statuto. Emblematico in proposito si avvera il fatto che la sua sede si trovi

nei locali della Divisione eventi e congressi cittadina e che l'allegato di

replica introdotto davanti a questo Tribunale rechi un indirizzo di posta

elettronica, il cui dominio è quello della __________.

3.

3.1. Secondo

l'art. 8 cpv. 1 LIT sono considerati documenti ufficiali tutte le informazioni

in possesso dell'autorità che le ha elaborate o alla quale sono state

comunicate, concernenti l'adempimento di un compito pubblico e registrate su un

qualsiasi supporto. Il secondo capoverso specifica che non sono considerati ufficiali i documenti la cui elaborazione non è

terminata o che sono destinati a scopi personali o che vengono utilizzati da

un'autorità per scopi commerciali.

Per l'art. 9 cpv. 1 LIT ogni persona ha il diritto

di consultare i documenti ufficiali e di ottenere informazioni sul loro

contenuto da parte dell'autorità. Essa, prosegue la norma (cpv. 2), può

consultare i documenti ufficiali sul posto oppure ottenerne una copia; un

diritto all'invio di copie è riconosciuto se l'onere amministrativo non è

sproporzionato e se la persona interessata ne assume i costi. Il medesimo

disposto sancisce anche che (cpv. 4) se un documento è pubblicato in un organo ufficiale o su una pagina

Internet del Cantone o di altri enti,

corporazioni, società o organismi sottoposti alla LIT, il diritto di

consultazione è considerato adempiuto.

Il diritto all'accesso

a documenti ufficiali non è, comunque, assoluto. L'art. 3 cpv. 3 LIT riserva

esplicitamente le disposizioni speciali previste dal diritto federale o da

altre leggi cantonali che dichiarano segrete determinate informazioni (lett. a)

o prevedono condizioni divergenti da quelle stabilite dalla LIT per accedervi

(lett. b). Inoltre il diritto di accesso può essere limitato secondo quanto

previsto dagli articoli da 10 a 12 LIT. In particolare l'art. 10 cpv. 1 LIT

prevede che il diritto di accesso a

un documento ufficiale è negato a tutela di un interesse pubblico o privato

preponderante se può influenzare o compromettere la libera formazione della

volontà o dell'opinione di un'autorità (lett. a); perturbare l'esecuzione appropriata

di misure concrete di un'autorità (lett. b); mettere in pericolo la sicurezza

dello Stato o l'ordine pubblico (lett. c); compromettere la politica estera del

Cantone (lett. d); ledere la sfera privata di terzi, eccezionalmente può

tuttavia prevalere l'interesse pubblico all'accesso (lett. e); implicare la

rivelazione di segreti professionali, di fabbricazione e di affari (lett. f);

comportare la divulgazione di informazioni fornite liberamente da terzi a

un'autorità che ne ha garantito il segreto (lett. g). In relazione con l'art.

10.

cpv. 1 lett. e LIT l'art. 14 cpv. 2 del regolamento della LIT del 5

settembre 2012 (RLIT; RL 162.110) prevede che l'interesse pubblico all'accesso

prevale qualora la pubblicazione risponde a un particolare e urgente bisogno di

informazione da parte del pubblico, in special modo in seguito a nuovi eventi

(lett. a), se la pubblicazione serve a tutelare interessi pubblici specifici,

segnatamente l'ordine pubblico, la sicurezza o la salute pubblica (lett. b)

oppure se la persona, la cui sfera privata potrebbe essere lesa dalla

pubblicazione, ha un rapporto di diritto o di fatto con una delle autorità

sottoposte alla legge, dalla quale ricava vantaggi considerevoli (lett. c).

3.2

L'art. 12 cpv. 1 LIT prevede che i documenti

ufficiali che contengono dati personali - ovvero indicazioni o informazioni che

direttamente o indirettamente

permettono di identificare una persona fisica o giuridica (art. 4 cpv. 1 della

legge cantonale sulla protezione dei dati personali del 9 marzo 1987 [LPDP; RL 163.100]; messaggio LIT citato, n. 3 ad art. 12) - devono, se possibile,

essere resi anonimi prima di essere consultati. Se la domanda di accesso

concerne documenti ufficiali che non possono essere resi anonimi, prosegue la norma (cpv. 2), si applicano le disposizioni

della LPDP. Ciò è il caso quando la domanda porta proprio sulla pubblicazione

di dati personali oppure se l'anonimizzazione cagiona un carico amministrativo

sproporzionato (DTF 144 II 77 consid. 5.1; STF 1C_50/2015 del 5 febbraio 2016

consid. 5.2.2). L'anonimizzazione del documento deve avvenire sempre, anche se

la sua pubblicazione non lede in apparenza la sfera privata di terzi (messaggio

LIT citato, n. 4 ad art. 12).

L'art. 11 cpv. 2 LPDP

stabilisce che l'organo responsabile può trasmettere dati personali anche

d'ufficio o in virtù della LIT se i dati personali da trasmettere sono in

rapporto con l'adempimento di compiti pubblici (lett. a) e se sussiste un

interesse pubblico preponderante alla loro pubblicazione (lett. b). Nell'ambito

della LIT l'adempimento della prima condizione risulta già dalla definizione

stessa di documento ufficiale di cui all'art. 8 cpv. 1 LIT (DTF 144 II 91

consid. 4.4).

A prescindere dal rapporto esistente tra l'art. 10

cpv. 1 lett. e LIT e l'art. 11 cpv. 2 LPDP combinato con l'art. 12 cpv. 2 LIT, la

loro applicazione conduce l'autorità

a compiere una ponderazione degli interessi pubblici e privati in gioco,

conferendole un certo potere di apprezzamento (RtiD II-2018 n.4 consid. 4.4; DTF 142 II 340 consid. 4.3 riferito alla

legislazione federale analoga; DTAF A-3649/2014 del 25 gennaio 2016 consid.

8.3.1

con rinvio a Bertil Cottier/Rainer J. Schweizer/Nina Widmer, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader [curatori], Öffentlichkeitsgesetz, Berna 2008, n. 50 ad art. 7), censurabile davanti al Tribunale unicamente nella misura in

cui procede da un eccesso o abuso del suo esercizio (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).

L'autorità deve sempre

tenere conto del principio della proporzionalità (art. 5 cpv. 2 della

Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 [Cost.;

RS 101]), concretizzato dall'art. 11 LIT, il

quale prevede una gradualità del diniego di accesso puro e semplice,

specificando che esso può anche solo essere limitato (cpv. 1), differito

(cpv. 2) o condizionato (cpv. 3). La limitazione si applica unicamente alle

parti del documento la cui diffusione può compromettere gli interessi pubblici

o privati previsti dall'art. 10 LIT; in

questi casi l'autorità può nondimeno rifiutare l'accesso all'intero

documento ove lo stralcio delle parti inaccessibili ne deformi il senso e la

portata. Il differimento può avvenire quando i motivi che giustificano

l'inaccessibilità sono temporanei. Infine, l'accesso può essere vincolato a

condizioni od oneri a tutela degli interessi pubblici o privati dell'art. 10

LIT.

Da ultimo, quando si tratta di concedere l'accesso

a documenti ufficiali che contengono dati personali di terzi, deve essere svolta

una procedura plurifase (DTF 142 II 340 consid. 4.6). In un primo momento l'autorità

è chiamata a valutare se una pubblicazione dei dati entra in linea di

conto. In un secondo tempo, se ciò non appare

escluso, essa deve dare la possibilità ai terzi interessati di esprimersi,

prima di prendere la decisione (art. 14 cpv. 1 LIT).

3.3

Nella fattispecie i documenti che CO 1

ha chiesto di potere consultare rientrano nella categoria degli atti

consultabili secondo l'art. 8 LIT. Essi non sembrano invece porre problemi dal

punto di vista dell'art. 10 cpv. 1 LIT, in particolare - trattandosi di

documenti legati alla contabilità e alla gestione dell'associazione ricorrente -

non dovrebbero entrare in linea di conto impedimenti legati al rispetto della

sfera privata di terzi (lett. e) o alla rivelazione di segreti professionali,

di fabbricazione o d'affari (lett. f).

Qualora ciò fosse il caso spetterà all'insorgente procedere a interpellare i

terzi dei cui dati si tratta e in seguito effettuare un'anonimizzazione di

eventuali informazioni.

4.

4.1. Sulla

scorta di queste considerazioni il ricorso deve essere respinto con la

conseguente conferma della decisione del 10 dicembre 2018 della CC-PDT.

4.2

La procedura di

accesso ai documenti ufficiali è di principio gratuita, ciò che si estende

anche alla procedura di mediazione e di decisione di cui agli art. 18 e 19 LIT,

ma non concerne invece i ricorsi presentati alla CC-PDT e al Tribunale

cantonale amministrativo secondo l'art. 20 LIT (cfr. messaggio LIT citato, n. 3

ad art. 16). Il fatto che la CC-PDT abbia rinunciato - senza motivare tale

scelta - a percepire una tassa di giustizia, non conduce questa Corte a fare

altrettanto. Pertanto, la tassa di giustizia è posta in capo alla ricorrente,

soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1

LPAmm), non essendo il resistente patrocinato.

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 800.-, già anticipati dall'insorgente, resta a suo carico. Non

si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF; RS 173.110]).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il vicecancelliere