Ordine di presentare una domanda di costruzione in sanatoria

Incarto n.

52.2019.390

Lugano

16

novembre 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo sul ricorso del 29 agosto

2019 di

RI

1

contro

la decisione del 19 giugno 2019 (n. 3042) del

Consiglio di Stato avverso la risoluzione del 20 settembre 2018 con cui il

Municipio di Mendrisio le ha ordinato di presentare una domanda di

costruzione a posteriori per l'uso del suo fondo (part. __________) quale

deposito d'impresa di costruzioni, fuori della zona edificabile;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. RI 1 è proprietaria di

un fondo (part. __________ di ca. 1'300 m2) situato a Mendrisio a

valle dell'autostrada A2. Il terreno, ubicato fuori della zona edificabile,

confina a nord con un fondo (part. __________) sul quale è da decenni insediata

un'impresa di costruzioni (__________ SA), con i propri magazzini.

B. a. Dopo che il Centro

di manutenzione stradale di Mendrisio aveva segnalato una situazione di

pericolo data dalla presenza di tralicci di gru accatastati sulla part. __________,

il 27 luglio 2018 l'Ufficio tecnico ha chiesto a RI 1 di spostare subito le strutture

e di indicare la destinazione del terreno, sprovvisto di licenze edilizie.

b. Con scritto del 6 agosto 2018, quest'ultima ha confermato di aver dato

disposizioni all'affittuaria, __________ SA, di smuovere i tralicci. Ha inoltre

indicato che il terreno sarebbe utilizzato dalla suddetta impresa dal 1966 come

deposito di attrezzi e materiale edile.

c. Preso atto di quanto sopra, con decisione del 24 agosto 2018 il Municipio ha

ordinato a RI 1 di presentare entro 30 giorni una domanda di costruzione a

posteriori per l'uso del suo fondo quale deposito d'impresa di costruzioni.

C. Con giudizio del 19

giugno 2019, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto dalla

proprietaria contro tale ordine, che ha confermato. Dopo aver esposto in modo dettagliato

il quadro legale applicabile agli interventi fuori della zona edificabile, il

Governo ha tutelato l'ingiunzione del Municipio, considerato che l'attività di

stoccaggio non è al beneficio di alcun permesso. In tale contesto, ha ritenuto

irrilevante il fatto che un piazzale adibito a deposito esista da decenni, che

sia stato tollerato o sia eventualmente impossibile esigerne il ripristino. Ha

infine rilevato come la procedura da avviare permetterà di verificare se un

tale uso possa essere autorizzato (prevalendosi se del caso della tutela delle

situazioni acquisite allargata, art. 24c e 37a della legge sulla pianificazione

del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700) o anche solo beneficiare di una

tutela ridotta (per eventuale perenzione delle misure di ripristino).

D. Contro quest'ultimo

giudizio, RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendo che sia annullato insieme alla decisione municipale. In sintesi, l'insorgente

ribadisce che il fondo sarebbe utilizzato quale piazzale / deposito di

materiali edili da anni (e meglio dal 1966). Per tale motivo, il Comune

avrebbe tentato in passato di inserirlo in zona edificabile. Anche se la

relativa variante di PR non era poi stata approvata, prosegue, credeva in buona

fede di poter ritenere l'uso del fondo in qualche modo autorizzato o

tollerato (visto che l'autorità non avrebbe mai detto nulla). L'inoltro

di una domanda di costruzione sarebbe quindi superfluo.

E. All'accoglimento dell'impugnativa

si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.

A identica conclusione perviene l'Ufficio delle domande di costruzione. Anche

il Municipio chiede la reiezione del gravame contestando le tesi della

ricorrente con argomentazioni di cui si dirà, se del caso, nel seguito.

F. Con la replica l'insorgente

ha essenzialmente ribadito le sue conclusioni e domande di giudizio,

puntualizzando le proprie tesi. Anche l'UDC e il Municipio si sono riconfermati

nelle loro posizioni.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge

edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la

legittimazione attiva dell'insorgente, personalmente e direttamente toccata dal

giudizio impugnato di cui è destinataria (art. 65 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). L'impugnativa

è inoltre tempestiva (art. 68 cpv. 1 LPAmm). Resta da verificare se la

decisione sia impugnabile in quanto tale.

Considerandi

2.

2.1. L'ordine

di inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria (o a posteriori) è una

decisione amministrativa, mediante la quale l'autorità, accertato che una

determinata opera edilizia non è sorretta da un valido permesso, sollecita il

proprietario a collaborare all'accertamento formale della sua conformità col

diritto materiale concretamente applicabile. Nei casi dubbi, l'autorità è

tenuta a esigere l'avvio di una procedura volta al rilascio della licenza

edilizia a posteriori. Spesso è in effetti solo nell'ambito di una valutazione

più approfondita, come quella derivante dall'esame di una domanda di

costruzione, che è possibile cogliere le implicazioni giuridiche di una

determinata costruzione o utilizzazione (cfr. RtiD I-2006 n. 34 consid. 1.2.2;

RDAT I-1994 n. 58 consid. 2c; STA 52.2017.469 del 12 ottobre 2018 consid. 2.1,

52.2012.473

del 25 novembre 2013 consid. 3.2) e stabilire se l'intervento in

questione necessiti concretamente di un'autorizzazione (Bernhard Waldmann, Bauen ohne Baubewilligung? Von

klaren und den Zweifelsfällen, in: Hubert

Stöckli (ed.), Schweizerische Baurechtstagung, Friborgo 2017, pag. 56 e

rif. ivi citati).

2.2

L'obbligo di richiedere la licenza edilizia per

qualsiasi intervento rilevante dal profilo della polizia delle costruzioni non

è di principio soggetto a perenzione. L'interesse ad accertare se le

costruzioni formalmente illegali possano essere autorizzate a posteriori

sussiste in effetti anche a distanza di tempo. Sapere se la costruzione (o la

sua utilizzazione) sia conforme al diritto può in particolare essere rilevante

allorquando si tratta di decidere in merito a interventi successivi (cfr. ad

es. art. 66 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL

701.100] o art. 24c LPT). Il proprietario gravato dall'ordine

d'inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria non può quindi pretendere

che sia annullato per il solo fatto che reputa perenta qualsiasi azione di

ripristino (demolizione) per effetto del lungo tempo trascorso. Semmai, non ha

che da rimanere passivo. La disattenzione dell'ordine di presentare una domanda

di costruzione in sanatoria non comporta del resto particolari conseguenze. Il

proprietario che non ottempera all'ordine non è in particolare passibile di

sanzioni; perde soltanto l'occasione di sottoporre all'autorità informazioni di

cui quest'ultima eventualmente non dispone (cfr. RDAT I-2003 n. 34 consid. 2.2;

STA 52.2017.469 citata consid. 2.2, 52.2006.181 dell'11 luglio 2006).

2.3

Anche se non mette

fine alla procedura, per prassi costante già sviluppata

in applicazione dell'art. 44 della previgente legge di procedura per le cause

amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181), l'ordine di

presentare una domanda in sanatoria era considerato alla stregua di un provvedimento

impugnabile, nella misura in cui presuppone e sottintende l'accertamento

dell'inesistenza di un valido titolo che autorizzi l'opera edilizia in quanto

tale, rispettivamente la sua utilizzazione

(destinazione). Tale prassi è stata tuttavia recentemente rivista dal Tribunale

cantonale amministrativo (STA 52.2018.545 del 13 ottobre 2020 consid. 3 e 5, in

RtiD I-2021 n. 12), il quale, pronunciandosi su un'ingiunzione di presentare

una domanda di costruzione a posteriori per la trasformazione di un piano

cantina in appartamento, richiamata anche la giurisprudenza del Tribunale

federale in materia, ha rilevato come tale ordine non risolvesse definitivamente

la questione a sapere se fossero o meno realizzati gli estremi di un

cambiamento di destinazione soggetto a licenza edilizia rispettivamente se

quest'ultimo potesse o meno essere approvato (cfr. STF 1C_516/2019 del 22

ottobre 2019 consid. 4 e 5.3, 1C_354/2011 del 25 ottobre 2011 consid. 1.4.3). Ha

inoltre ricordato che - diversamente dalla prassi vigente sotto la vecchia

legge di procedura per le cause amministrative - in base alla LPAmm non sono

ora più considerate finali, ma incidentali, le decisioni che statuiscono su uno

o più punti litigiosi, ma non su tutti (cfr. DTF 133 V 477 consid. 4.1.3; STA

52.2018.206

del 3 settembre 2018, 52.2015.36 del 5 ottobre 2015 consid. 2,

52.2014.238

del 25 giugno 2015). Richiamato pure l'interesse a una

congruente interpretazione del diritto processuale

federale e cantonale - e risolvendo un

quesito lasciato aperto (cfr. STA 52.2019.144 del 6 marzo 2020 consid. 2.3) -,

questo Tribunale ha quindi modificato la propria prassi, per conformarla a

quella federale: l'ordine di presentare una domanda di costruzione va pertanto considerato

quale decisione incidentale, che non mette fine alla procedura edilizia, ma

implica unicamente l'esigenza di dare avvio a una procedura formale che, con la

collaborazione del proprietario, permette di verificare compiutamente gli

aspetti di legittimità materiale degli interventi (cfr. STF 1C_516/2019 citata

consid. 4, 1C_294/2019 del 26 giugno 2019 consid. 3.2, 1C_354/2011 citata

consid. 1.4.3; STA 52.2018.545 citata consid. 3.3 e 5). Un tale provvedimento è

quindi impugnabile soltanto alle restrittive condizioni

poste dall'art. 66 cpv. 2 LPAmm (cfr. STA 52.2018.545 citata consid. 3.3 e 5).

2.4

Secondo quest'ultima norma, le decisioni pregiudiziali o

incidentali possono essere impugnate soltanto se:

a) possono provocare

al ricorrente un pregiudizio irreparabile o

b) l'accoglimento

del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale, consentendo di

evitare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa.

L'esistenza

di un pregiudizio irreparabile

ai sensi dell'art. 66 cpv. 2 lett. a

LPAmm non dipende da un unico criterio, ma da quello che meglio si addice alla

natura dell'atto impugnato; di principio, è sufficiente che il ricorrente abbia

un interesse degno di protezione all'immediata modifica o all'annullamento

della decisione impugnata; il pregiudizio può anche essere di mero fatto, ma

non basta che il ricorrente intenda semplicemente evitare un rincaro o uno

svantaggio, da un punto di vista economico, legato al prolungarsi della

procedura (cfr. STA 52.2020.591 del 29 dicembre 2020, 52.2015.36 citata consid.

2.3.1, 52.2014.238 del 25 giugno 2015 e rimandi).

L'art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm presuppone invece che l'autorità di

ricorso, giudicando in modo diverso dall'istanza inferiore, possa concludere

immediatamente il procedimento senza dover retrocedere la causa all'istanza

inferiore; richiede inoltre - cumulativamente - che l'emanazione della

decisione consenta di evitare una procedura probatoria defatigante e

dispendiosa (cfr. STA 52.2020.591 citata, 52.2015.36 citata consid. 2.3.2, 52.2014.238

citata e rimandi).

2.5

In concreto, controverso è l'obbligo di inoltrare una domanda di

costruzione a posteriori che il Municipio ha impartito all'insorgente per l'uso

del suo fondo quale deposito d'impresa di costruzioni. Ora, alla luce della

giurisprudenza sopraesposta (consid. 2.3), è anzitutto certo che il contestato

ordine non costituisce una decisione finale (che conclude la procedura edilizia),

ma è di natura incidentale. Esso implica infatti unicamente l'esigenza di dare

avvio a una procedura formale che, con la collaborazione dell'insorgente, permetta

di verificarne compiutamente gli aspetti di legittimità materiale.

Il ricorso è pertanto diretto contro una decisione incidentale, che non appare tuttavia

suscettibile di cagionare un pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 66

cpv. 2 lett. a LPAmm: come visto, non può in particolare essere ravvisato un simile

danno nel semplice prolungamento della procedura o nel suo conseguente maggior

costo. Nemmeno l'insorgente lo pretende.

Certo è inoltre che nella fattispecie non sono neppure date le condizioni di

cui all'art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm. In assenza di accertamenti fattuali più

precisi sull'attività concretamente svolta sul fondo dell'insorgente

(interventi edili effettuati, estensione dei depositi, momento in cui è

iniziata e/o si è sviluppata l'attività, ecc.) e quella sul fondo vicino con

cui vi sarebbe un'asserita stretta relazione, questa Corte non può ancora

rendere un giudizio finale immediato (pronunciandosi direttamente, in prima

battuta, sull'applicazione di norme quali l'art. 24c o 37a LPT).

Inoltre nemmeno l'insorgente pretende che l'inoltro della domanda di

costruzione comporterebbe in concreto una

procedura defatigante o dispendiosa (art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm). Da questo

profilo, secondo la più recente giurisprudenza del Tribunale, il ricorso non

può essere dichiarato ricevibile. In ogni caso, come si vedrà in appresso, l'impugnativa

è da respingere anche nel merito.

3.

In concreto è infatti

certo che il fondo dell'insorgente, situato fuori della zona edificabile, non

benefici di alcuna licenza edilizia per un deposito di attrezzature e/o materiali

edili. Nemmeno la ricorrente pretende il contrario. In queste circostanze, l'ordine

di presentare una domanda di costruzione non presta dunque il fianco a

critiche. Allo stesso non osta in particolare il tempo trascorso (a maggior

ragione se si considera che, secondo la più recente giurisprudenza del

Tribunale federale, fuori della zona edificabile il diritto a esigere un

ripristino non decade dopo 30 anni; cfr. STF 1C_469/2019 del 28 aprile 2021

destinata a pubblicazione, consid. 4 e 5). Né è dato di vedere come possano

opporsi alla controversa richiesta di presentare una domanda di costruzione

motivi riconducibili alla buona fede, quali un'asserita tolleranza da parte

dell'autorità (cfr. pure sul tema: STF 1C_469/2019 citata consid. 5.6) o un

tentativo in passato di azzonamento del fondo, che stando alla stessa

ricorrente fallì poiché non approvato dal Governo. Tali argomenti, se del caso,

potranno essere riproposti nel seguito della procedura. Se e in che misura il

deposito concretamente realizzato sul fondo possa invece beneficiare di una

licenza edilizia a posteriori (prevalendosi in particolare degli art. 24c

o 37a LPT) è invece questione che esula dalla presente procedura (cfr.

comunque la giurisprudenza più recente del Tribunale federale, che ha negato l'applicazione

di queste norme al mero uso di un prato quale deposito di materiale edile,

senza interventi edili e investimenti degni di nota, STF 1C_469/2019 citata

consid. 7). Da ultimo, giova in ogni caso osservare che - a prima vista -

diversamente dalla part. __________, l'utilizzo del fondo dell'insorgente

appare essere posteriore al 1983 (cfr. immagini pubblicate sul geoportale

dell'Ufficio federale della topografia swisstopo: map.geo.admin.ch, immagini

aeree in bianco e nero 1983 e "SWISSIMAGE Viaggio nel tempo").

4.

4.1

Sulla base delle considerazioni che precedono, nella misura

in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.

4.2

Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a

carico dell'insorgente, soccombente. Non si assegnano ripetibili.

Per

questi motivi,

decide:

1.

Nella misura

in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico.

Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera