Multa per inosservanza del salario minimo previsto dal CNL per gli impiegati di commercio nelle agenzie di collocolamento e prestito di personale. Diritto di essere sentito. Principio della priorità della dichiarazione della prima ora

Incarto n.

52.2019.406

Lugano

5

giugno 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo

sul ricorso del 6 settembre 2019 della

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la decisione del 3 luglio 2019 (n. 3358) del

Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente

avverso la risoluzione del 30 gennaio 2019 dell'Ufficio dell'ispettorato del

lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia in materia di sanzione

pecuniaria nell'ambito della LDist (mancato rispetto delle condizioni

salariali);

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. La RI 1, con sede a __________,

è una ditta attiva nel campo del prestito di personale (cfr. estratto RC agli

atti).

Nell'ambito di un controllo volto ad accertare le condizioni lavorative e

salariali degli impiegati di commercio nelle agenzie di collocamento e prestito

di personale, il 18 settembre 2018 l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del

Dipartimento delle finanze e dell'economia (UIL) ha invitato la RI 1 a fornire

copia dei contratti di assunzione e delle buste paga del mese di giugno 2018 di

tutti gli impiegati di commercio, nonché la distinta dei dipendenti debitamente

compilata.

B. Dopo aver analizzato

la documentazione prodotta, l'UIL ha constatato che la retribuzione minima non

era stata rispettata. Il 13 dicembre 2018 ha

quindi intimato alla RI 1 un rapporto, prospettandole l'adozione di una

sanzione amministrativa giusta l'art. 9 della legge federale concernente le

misure collaterali per i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi

previsti nei contratti normali di lavoro dell'8 ottobre 1999 (legge sui

lavoratori distaccati; LDist; RS 823.20) per inosservanza del salario minimo

prescritto dal contratto normale di lavoro per gli impiegati di commercio nelle

agenzie di collocamento e prestito di personale, entrato in vigore il 1° giugno

2017. In particolare, ha rimproverato alla

ditta di aver versato a due collaboratrici (__________ e __________), per il

mese di giugno 2018, un salario inferiore (fr. 6'045.- complessivi) a quello

minimo (fr. 6'704.14 complessivi) prescritto (differenza complessiva di fr.

659.14).

Dopo avere raccolto le sue osservazioni, il 30 gennaio 2019 l'autorità

cantonale le ha inflitto una multa di fr. 1'055.-. La decisione è stata resa

sulla base degli art. 1 cpv. 2 e 9 cpv. 2 lett. f e g LDist, nonché 3 lett. d e

9 del regolamento della legge

d'applicazione della LDist e della legge federale concernente i provvedimenti in materia di lotta contro il

lavoro nero del 24 settembre 2008 (RLLDist-LLN; RL 843.310).

C. Con giudizio del 3 luglio

20019, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione

dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta dalla RI 1.

In sostanza,

l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che vi

fossero gli estremi per infliggere una sanzione pecuniaria in virtù dei motivi

addotti dall'UIL, considerando la decisione impugnata conforme al principio

della proporzionalità.

D. Contro la predetta pronuncia

governativa, la soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendone l'annullamento.

La ricorrente lamenta anzitutto una violazione del suo diritto di essere

sentita con riferimento alla decisione della precedente istanza di non assumere

le prove da lei offerte, contestando in particolare l'applicabilità in questo

ambito del principio della "dichiarazione della prima ora". Nega

quindi la realizzazione dell'infrazione, rimproverando al Governo di non avere

tenuto conto del fatto che le collaboratrici in questione lavoravano a tempo

parziale (90%) con un carico orario di 35 ore alla settimana (e non 39, come

invece considerato nella decisione impugnata). Ritiene infine che la sanzione inflittale

sia in ogni caso eccessiva e vada ridotta a fr. 100.- al massimo.

E. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il Consiglio di

Stato che il Dipartimento, quest'ultimo con argomentazioni di cui si dirà, se

necessario, in seguito.

F. Non vi è stato un ulteriore

scambio di allegati, stante la rinuncia dell'insorgente a presentare una

replica.

Considerato, in

diritto

1. La competenza di questo

Tribunale è data dall'art. 9 cpv. 1 della legge d'applicazione della LDist e

della legge federale concernente i

provvedimenti in materia di lotta contro il lavoro nero dell'11 marzo 2008

(LLDist-LLN; RL 843.300). Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68

cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm;

RL 165.100) e presentato da una persona (giuridica) senz'altro

legittimata a ricorrere (art. 65 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine

e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1

LPAmm).

Considerandi

2.

L'insorgente eccepisce

anzitutto una violazione del suo diritto di essere sentita per il fatto che la

precedente istanza avrebbe a torto respinto le prove da lei offerte,

contestando l'applicabilità del principio della "dichiarazione della prima

ora", sviluppato dalla giurisprudenza in ambito assicurativo.

2.1

Secondo costante giurisprudenza, la

natura e i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzitutto

dalla normativa procedurale cantonale. Se questa risulta insufficiente, valgono

le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale

della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Il diritto di essere sentito ancorato in

quest'ultima norma assicura al cittadino la facoltà di esprimersi prima che sia

presa una decisione che lo tocca nella sua situazione giuridica e comprende tutte quelle facoltà che devono essergli

riconosciute affinché possa far valere efficacemente la sua posizione nella

procedura (cfr. DTF 136 I 265 consid. 3.2, 135 II 286 consid. 5.1). Tra queste, il diritto di offrire

prove pertinenti e di ottenerne l'assunzione (DTF 135 I 279 consid. 2.3 e

rimandi; STF 2C_583/2017 del 18

dicembre 2017 consid. 5.2.1). Il

diritto all'assunzione delle prove offerte presuppone che il fatto da provare

sia pertinente, che il mezzo di prova proposto sia necessario per constatare

questo fatto e che la relativa domanda sia formulata nelle forme e nei termini

prescritti. Tale garanzia non impedisce inoltre all'autorità di porre un

termine all'istruttoria, allorquando le prove assunte le hanno permesso di

formarsi una propria opinione e le ulteriori prove offerte non potrebbero

condurla a modificare il suo convincimento. Nell'ambito di questa valutazione,

all'autorità compete un ampio margine di apprezzamento (DTF 141 I 60 consid. 3.3, 136 I 229 consid. 5.3 e

rinvii; STF 2C_583/2017 del 18 dicembre

2017.

consid. 5.2.1).

2.2

In concreto, da respingere sono anzitutto le disquisizioni della

ricorrente su un asserito rimprovero del Governo per la produzione in quella

sede dei documenti attestanti le modifiche ai contratti di lavoro di __________

(doc. D) e __________ (doc. E). Al di là del fatto che dalla decisione

impugnata non traspare alcun biasimo, si tratta invero di documenti che la

ricorrente aveva già prodotto davanti all'UIL e che sono comunque

stati ulteriormente assunti agli atti. Quale valore probatorio debba essere

attribuito agli stessi è invece questione di merito.

L'Esecutivo cantonale ha invece effettivamente deciso di prescindere dalle

audizioni testimoniali delle due dipendenti, sollecitate in quella sede. Tale

decisione resiste alle critiche dell'insorgente, ritenuto che la garanzia del

diritto di essere sentito sancita dall'art. 29 cpv. 2 Cost. non impedisce, come visto, all'autorità - che, in tale

ambito, fruisce di un vasto margine di apprezzamento - di procedere a un apprezzamento

anticipato delle prove richieste e di rinunciare ad assumerle se è convinta che

non possano condurla a modificare il suo giudizio. Come si vedrà meglio

in seguito, a fronte degli elementi di giudizio già contenuti negli atti e in virtù

del principio della priorità della "dichiarazione della prima ora" -

che, pur essendo stato effettivamente sviluppato in ambito assicurativo, costituisce

una regola generale in materia di prove (cfr. DTF 121 V 45 consid. 2a,

115.

V 133 consid. 8c; STF 1C_536/2018 del 30 gennaio 2019 consid. 6), applicabile anche nel contesto della

verifica delle condizioni lavorative e salariali dei lavoratori impiegati in

Svizzera (cfr. STA 52.2019.22

del 14 aprile 2020 consid. 3.5) -, è

a ragione che il Consiglio di Stato ha ritenuto che tali mezzi probatori non

fossero idonei ad apportare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti

per l'esito della vertenza.

3.

3.1. Per ovviare ai rischi di dumping salariale e sociale che

avrebbero potuto essere causati dal distacco di lavoratori in Svizzera da parte

di prestatori di servizi europei a seguito dell'Accordo tra la

Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità

(ora: Unione) europea e i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera

circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681), il

legislatore svizzero ha adottato quali misure di accompagnamento la legge sui

lavoratori distaccati e gli art. 360a segg. del codice delle

obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220; DTF 143 II 102 consid. 2.1 e 2.2;

STF 2C_928/2018 dell'11 settembre 2019 consid. 2.1).

3.2

Secondo l'art. 360a cpv. 1 CO, entrato in vigore il 1° luglio 2004,

qualora in un ramo o in una professione vengano

ripetutamente e abusivamente offerti salari inferiori a quelli usuali per il

luogo, la professione o il ramo e non sussista un contratto collettivo di

lavoro con disposizioni sui salari minimi al quale possa essere conferita

obbligatorietà generale, su richiesta della Commissione tripartita di cui

all'articolo 360b

CO, l'autorità competente può stabilire un contratto normale di lavoro di

durata limitata che preveda salari minimi differenziati secondo le regioni e

all'occorrenza il luogo allo scopo di combattere o impedire abusi.

3.3

La legge sui lavoratori distaccati,

parimenti entrata in vigore il 1° luglio 2004, disciplina, giusta il suo art. 1

cpv. 1, le condizioni lavorative e salariali minime per i lavoratori che un

datore di lavoro con domicilio o sede all'estero distacca in Svizzera, affinché

essi per un periodo limitato: forniscano una prestazione lavorativa per conto

e sotto la sua direzione nell'ambito di un rapporto contrattuale concluso con

il destinatario della prestazione (lett. a) oppure lavorino in una succursale o

in un'azienda che fa parte del gruppo imprenditoriale del datore di lavoro

(lett. b).

Il 1° gennaio 2013 è entrato in vigore l'art. 1 cpv. 2 prima frase LDist,

secondo cui la legge sui lavoratori distaccati disciplina parimenti il

controllo dei datori di lavoro che impiegano lavoratori in Svizzera e le

sanzioni applicabili a tali datori di lavoro, qualora questi violino le

disposizioni sui salari minimi prescritte in un contratto normale di lavoro ai

sensi dell'articolo 360a CO. Con la

modifica legislativa è inoltre stata introdotta la possibilità di sanzionare il

mancato rispetto dei salari minimi previsti dal contratto normale di lavoro

(cfr. art. 9 cpv. 2 lett. c LDist in vigore fino al 31 marzo 2017 e 9 cpv. 2

lett. f LDist in vigore dal 1° aprile 2017). Il legislatore ha quindi voluto

estendere il controllo e le sanzioni delle disposizioni sui salari minimi

previsti dai contratti normali di lavoro dell'art. 360a CO a tutti i

datori di lavoro che impiegano lavoratori in Svizzera, non solo a quelli con

sede all'estero che distaccano lavoratori in Svizzera (cfr. STF 2C_928/2018

citata consid. 2.3, 4C_3/2013 del 20

novembre 2013 consid. 8.2, in: RtiD II-2014 pag. 317 segg.).

3.4

Allo scopo di

disciplinare la professione degli impiegati di commercio nelle agenzie di

collocamento e prestito di personale, il 14

marzo 2017 il Canton Ticino ha adottato un contratto normale di lavoro (CNL),

entrato in vigore il 1° giugno 2017 per la durata di tre anni (cfr. BU 11/2017

del 17 marzo 2017 e art. 5 CNL). Tale contratto è applicabile a tutti

gli impiegati di commercio attivi nelle agenzie di collocamento e prestito di

personale (art. 1 CNL). L'art. 2 CNL - modificato a

far tempo dal 1° gennaio 2018 per adeguarlo ai nuovi livelli salariali

decisi dalle parti per il contratto collettivo di lavoro per gli impiegati di

commercio nell'economia ticinese per il 2018 (cfr. FU

102/2017 del 22 dicembre 2017) - dispone in particolare che il salario orario minimo di base - vincolante

(cfr. art. 360d cpv. 2 CO e FU 4/2017

del 13 gennaio 2017) - è di fr. 19.85 per un impiegato generico, fr.

21.45

per un impiegato operativo e fr. 24.40 per un impiegato responsabile, precisando

che il pagamento del salario a provvigione è possibile solo se attuato a

partire dal salario minimo (cpv. 2) e che al salario orario di base vanno

aggiunte le indennità per le vacanze (8.33% per 4 settimane e 10.64% per 5

settimane) e per i giorni festivi (3.6% per 9 giorni; cpv. 3).

4.

4.1. Come accennato in

narrativa, nell'ambito del controllo effettuato dall'UIL, sulla base della

documentazione raccolta dalla ricorrente, l'autorità cantonale ha riscontrato

che la stessa non aveva rispettato il salario minimo prescritto dal CNL nei

confronti di due collaboratrici. In particolare, nel mese di giugno 2018, __________

e __________, impiegate al 90% nella misura di 39 ore settimanali, sarebbero

state retribuite con uno stipendio (tredicesima pro rata temporis

compresa) di fr. 6'045.- lordi allorquando il minimo previsto dal CNL sarebbe

stato di fr. 6'704.14. Da cui un ammanco complessivo - per entrambe le

dipendenti - di fr. 659.14 (pari a - 9.83%). Sulla base di tali riscontri,

l'UIL - dopo aver raccolto le osservazioni della ricorrente del 10 gennaio 2019

- le ha quindi inflitto una sanzione amministrativa di fr. 1'055.-.

L'Esecutivo cantonale ha dal canto suo avallato le tesi dell'UIL, ritenendo giustificata

la sanzione inflitta. Negata l'audizione testimoniale delle due dipendenti con riferimento

al principio della priorità della "dichiarazione della prima ora", ha

in particolare respinto la tesi - avanzata soltanto in sede ricorsuale -

secondo cui le stesse avrebbero lavorato solo 35 ore settimanali (e non 39,

come invece ritenuto dall'UIL), la quale non troverebbe riscontro nella

documentazione e nelle indicazioni fornite all'autorità dipartimentale, che non

sarebbero state smentite da alcuna risultanza prodotta in sede di ricorso.

4.2

L'insorgente, riproponendo la censura sollevata senza successo

davanti all'istanza inferiore, contesta il calcolo effettuato dalle precedenti

autorità, sostenendo che le sue due collaboratrici fossero occupate al 90% per

35.

ore alla settimana. Nega dunque la sussistenza dell'infrazione, pretendendo

anzi di avere corrisposto a entrambe un salario addirittura superiore al minimo

sancito dal CNL.

La tesi è priva di fondamento.

Nella distinta dei dipendenti trasmessa all'UIL il 4 ottobre 2018 la ricorrente

aveva infatti indicato che __________ e __________ erano occupate - quali

impiegate generiche - al 90% per 39/40 ore settimanali, producendo anche i

relativi contratti di lavoro modificati il 30 aprile 2018 (cfr. doc. 2 allegato

alla risposta al Governo). Alla successiva richiesta dell'autorità

dipartimentale di indicare con precisione il carico di lavoro

settimanale delle due dipendenti, l'insorgente ha poi confermato che esse lavoravano

39.

massimo 40 ore settimanali, dalle 08.00-12.00 e dalle 14.00-18.00

venerdì quasi sempre finiscono alle ore 17.00 (cfr. corrispondenza e-mail

del 9 ottobre 2018 tra la presidente della RI 1, __________, e l'ispettore dell'UIL,

doc. 3 e 4 allegati alla risposta al Governo). Dagli atti risulta quindi

inequivocabilmente che le ore di lavoro settimanali prestate dalle

collaboratrici in questione nel mese di giugno 2018 erano (almeno) 39, e non

35.

Contrariamente a quanto preteso nell'impugnativa, non sono atti a sovvertire

tale conclusione i citati contratti di lavoro modificati il 30 aprile 2018

(validi dal 1° maggio successivo), che la ricorrente ha nuovamente prodotto

davanti al Governo. Anzitutto, va notato che, sebbene tali documenti confermino

la percentuale di lavoro pattuita del 90%, da nessuno di essi si evince invero

che le dipendenti dovevano avere un carico settimanale di 35 ore, ma semmai di

36.

Secondo il suo contratto (doc. D), _______ doveva infatti lavorare da

lunedì a venerdì, dalle 8.00 alle 12.00 e dalle 14.00 alle 18.00, ritenuto che

le erano riconosciuti due lunedì liberi nell'arco di un mese, per un carico

settimanale minimo di 32 ore, massimo di 40 ore e, quindi, medio di 36 ore.

Secondo il contratto di __________ (doc. E), la stessa doveva invece svolgere

il suo lavoro il lunedì, dalle 8.00 alle 12.00, e dal martedì al venerdì, dalle

8.00

alle 12.00 e dalle 14.00 alle 18.00, per un carico settimanale di 36 ore (non

35). In ogni caso, neppure questi contratti permettono di smentire le ore che

le dipendenti prestavano effettivamente, e hanno in particolare effettuato nel

mese di giugno 2018, così come inequivocabilmente dichiarate e confermate a due

riprese all'UIL dalla stessa insorgente (citate distinta e corrispondenza, doc.

2-4). Affermazioni, queste, che risultano senz'altro maggiormente attendibili

rispetto alle spiegazioni che la ricorrente ha fornito solo successivamente.

In tali circostanze, è dunque a ragione che, come visto (cfr. supra,

consid. 2.2), il Governo ha rinunciato a interrogare le due dipendenti, le cui

dichiarazioni non gli avrebbero in ogni caso permesso di giungere a una diversa

conclusione.

Lo stipendio versato alle due collaboratrici per il mese di giugno 2018 (fr.

3'022.50; cfr. pure ricorso, punto n. 15, pag. 8), compresa la quota parte di

tredicesima, risulta quindi effettivamente inferiore al salario mensile minimo

lordo prescritto dal CNL di categoria, che - come indicato dall'UIL - ammonta a

fr. 3'352.07 (fr. 19.85 all'ora x 39 ore settimanali di lavoro x 4.33 settimane

al mese), con un ammanco complessivo pari a fr. 659.14 (fr. 329.57 x 2, ovvero

- 9.83%). Ne discende che, per quanto

riguarda la materialità dell'infrazione, la decisione impugnata non presta il

fianco ad alcuna critica.

5.

Appurata la realizzazione

dell'infrazione, resta ora da verificare l'entità della sanzione inflitta alla

ricorrente.

5.1

Giusta l'art. 9 cpv. 2 lett. f LDist, l'autorità

cantonale competente può, per infrazioni alle disposizioni sui salari minimi

prescritte in un contratto normale di lavoro ai sensi dell'art. 360a CO

commesse da datori di lavoro che impiegano lavoratori in Svizzera, pronunciare

una sanzione amministrativa che preveda il pagamento di un importo sino a fr.

30'000.-.

Secondo l'art. 9 cpv. 3 LDist, l'autorità che pronuncia una sanzione

notifica una copia della sua decisione all'organo di controllo paritetico

competente ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. a, come pure alla SECO, la quale

tiene un elenco - pubblico - delle imprese a cui è stata inflitta una sanzione

mediante decisione passata in giudicato.

5.2

La commisurazione dell'entità della sanzione dipende dalle

circostanze oggettive e soggettive che caratterizzano il caso di specie. Deve

in particolare tenere debitamente conto della gravità

della violazione e della colpa, degli antecedenti dell'interessato, oltre che

del principio della proporzionalità (cfr. sentenza Verwaltungsgericht Bern dell'8 febbraio 2016, in: BVR

2017.

pag. 255 consid. 6.3; cfr. anche STA 52.2016.337 del 1° febbraio 2017

consid. 5.2).

5.3

In concreto, il Governo, considerando come la formula applicata

dall'autorità dipartimentale per commisurarne l'ammontare tenesse conto, seppur

in maniera schematica, delle principali circostanze che possono ricorrere nei

casi di infrazione alle disposizioni sui salari minimi, ha confermato la multa

di fr. 1'055.- inflitta dall'UIL, ritenendola adeguata alla gravità oggettiva

dell'infrazione commessa e alla colpa della ricorrente. La conclusione merita

tutela.

La multa inflitta, infatti, appare

tutto sommato correttamente commisurata alle circostanze oggettive e soggettive

che caratterizzano il caso di specie, così come anche indicato dall'UIL in

corso di procedura. Da un lato, la violazione della legge da parte

dell'insorgente non va certo sottovalutata, dal momento che riguarda 1/3 degli

impiegati di commercio dell'azienda (due su sei) e ha comportato un risparmio

pari a fr. 659.14. Nel periodo considerato,

le stesse sono infatti state retribuite con uno stipendio medio mensile che

presentava una differenza del 9.83% -

non certo trascurabile - rispetto al minimo

previsto dal CNL. Non giova poi all'insorgente l'aver continuato a

negare, ancora in questa sede, gli addebiti mossi nei suoi confronti,

dimostrando così di non avere preso coscienza del suo errore. Neppure risulta -

e nemmeno la ricorrente lo pretende - che la differenza di salario sia stata

successivamente versata alle dipendenti. D'altro canto, va tenuto conto del

fatto che l'infrazione, così come accertata dall'autorità di prime cure, è

stata commessa sull'arco di un solo mese. Neppure può essere trascurato che

l'interessata risulta, quantomeno dagli atti, incensurata.

Ne discende che la multa di fr. 1'055.- (che corrisponde peraltro

a quanto risulta applicando le raccomandazioni emanate dalla SECO nell'aprile

2017, cfr. punti 1.2 e 1.4) inflitta alla ricorrente va pertanto confermata. Oltre che essere contenuta nei limiti concessi dalla legge, tale sanzione

risulta rispettosa del principio della proporzionalità

e tiene debitamente conto della gravità oggettiva dell'infrazione rimproverata

all'insorgente, nonché del grado di colpa ad essa ascrivibile.

6.

6.1. Sulla base delle

considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto.

6.2

Dato l'esito, la

tassa di giustizia e le spese sono poste a carico della ricorrente, secondo

soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, resta interamente a

suo carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

1.

CO 1

2.

CO 2

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera