Legittimazione del Consiglio di Stato a ricorrere contro una decisione della Commissione cantonale per la protezione dei dati e la trasparenza

Incarto n.

52.2019.426

Lugano

16 novembre 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliere:

Reto

Peterhans

statuendo

sul ricorso dell'11 settembre 2019 del

RI

1

contro

la

decisione del 9 agosto 2019 (inc. LIT.2018.7) della Commissione cantonale per

la protezione dei dati e la trasparenza che accoglie l'impugnativa presentata

da CO 1 avverso la pronuncia del 22 agosto 2018 (n. 3585) con cui

l'insorgente gli ha negato l'accesso alla risoluzione governativa mediante la

quale era stato deciso l'aumento di stipendio all'ex cancelliere dello Stato;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. Il 19 aprile 2018 CO 1,

richiamandosi alla legge sull'informazione e la trasparenza dello Stato del 15

marzo 2011 (LIT; RL 162.100), ha chiesto di poter avere accesso alla risoluzione

governativa con la quale era stato deciso un aumento del 4% dello stipendio dell'ex

cancelliere dello Stato CO 3 a far tempo da inizio __________.

Vista la presa di posizione negativa del Consiglio di Stato, l'istante si è

quindi rivolto alla Commissione di mediazione indipendente LIT, la quale il 2

luglio 2018 ha constatato il mancato raggiungimento di un accordo tra le parti.

Con risoluzione del 22 agosto 2018 il Consiglio di Stato ha quindi formalmente

respinto la suddetta domanda di accesso agli atti, ritenendo che nella misura

in cui l'atto di cui veniva chiesta la consultazione riguardava il rapporto d'impiego

di un ex alto funzionario del Cantone, lo stesso rientrasse tra i documenti

ufficiali esclusi dal diritto d'accesso, in virtù di quanto disposto dall'art.

9 cpv. 1 lett. e del regolamento della legge sull'informazione e la trasparenza

dello stato del 5 settembre 2012 (RLIT; RL 162.110).

B. Adita da CO 1, il 9

agosto 2019 la Commissione cantonale per la protezione dei dati e la trasparenza (CCPDT) ha annullato la

suddetta decisione del Governo, ordinando a quest'ultimo di permettergli la

consultazione della documentazione richiesta.

Essa ha infatti considerato che l'art. 9 cpv. 1 lett. e RLIT che prevede l'esclusione

dal diritto di accesso degli "atti del personale", si fonda su di una

delega legislativa a favore del Consiglio di Stato, contemplata dall'art. 4

cpv. 2 LIT, eccessivamente generica e costituisce una sorta di delega in bianco

che risulta incompatibile con il principio della separazione dei poteri. Ha

quindi ritenuto che il fatto di escludere tout court gli atti del personale dal

diritto d'accesso non trova alcuna valida giustificazione e anzi, si

contrappone allo scopo che la stessa LIT si prefigge, che consiste nel favorire

la partecipazione alla vita pubblica e nel garantire la libera formazione dell'opinione

pubblica.

C. Avverso quest'ultima

pronuncia il Consiglio di Stato insorge ora davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, postulandone l'annullamento. Per quanto qui più interessa, il

Governo sostiene di essere legittimato a ricorrere "in quanto

particolarmente toccato dalla decisione impugnata ed ha un interesse degno di

prote-zione all'annullamento o alla modificazione della stessa". Degli

ulteriori argomenti posti a fondamento del gravame si dirà per quanto

necessario in seguito.

D. Con la risposta CO 1

ha eccepito la legittimazione attiva del Consiglio di Stato, chiedendo la

reiezione del gravame. Al ricorso, invece, resistono la CCPDT e CO 3, ex

cancelliere dello Stato, quest'ultimo con argomenti che non conta qui

riassumere.

E. Con la replica il

Governo sostiene di agire naturalmente in rappresentanza della Repubblica e

Cantone Ticino e di essere pertanto legittimato a insorgere.

F. Solo CO 1 ha

presentato una duplica, con la quale si è limitato a confermare la propria

risposta.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 20 cpv. 2 LIT. In

virtù del cpv. 3 della medesima norma, il procedimento è retto dalla legge

sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). Il ricorso è dunque tempestivo per gli art. 16

cpv. 1 lett. b e 68 cpv. 1 LPAmm.

Per quanto attiene invece alla legittimazione attiva del Governo si deve

considerare quanto segue.

Considerandi

2.

2.1. Giusta l'art.

65.

cpv. 1 LPAmm ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento

dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo

(lett. a), è particolarmente toccato dalla decisione impugnata (lett. b) e ha

un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa.

Ha inoltre diritto di ricorrere - soggiunge la norma (cpv. 2) - ogni persona,

organizzazione o autorità a cui una legge speciale riconosce tale diritto.

L'art. 65 cpv. 1 LPAmm riprende il testo dell'art. 89 cpv. 1 della legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.100) e dell'art. 48 cpv. 1

della legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS

172.021), al fine di garantire una giustapposizione per quanto possibile

lineare tra la procedura ticinese e la giurisdizione federale (messaggio del 23

maggio 2012 [n. 6645] sulla revisione totale della legge di procedura per le

cause amministrative del 19 aprile 1966, in: RVGC, Anno parlamentare 2013-2014,

vol. 3, pag. 1947 segg., 1982, n. 1.1 i.f.). Questa norma s'indirizza in

primo luogo alle persone private, ma può essere invocata anche da un ente di

diritto pubblico, ma non da un'autorità o da un servizio dell'amministrazione (messaggio

citato, pag. 1983, n. 1.3). In effetti una corporazione di diritto pubblico,

pur non essendo toccata da una decisione alla stregua di un privato, può in determinate

circostanze essere legittimata ad agire in giudizio. Secondo il Tribunale

federale, la legittimazione di una collettività

pubblica in virtù della clausola generale di cui all'art. 89 cpv. 1 LTF, per

far valere interessi di pubblico imperio, va però ammessa in modo restrittivo e

presuppone un coinvolgimento dell'ente pubblico in relazione a interessi

pubblici importanti; un interesse generale a una corretta applicazione del diritto

non è sufficiente (DTF 141 II 161 consid. 2.1, 140 V 328 consid. 4.1, 138 II

506.

consid. 2.1.1 con un'esposizione della giurisprudenza). Come ricordato

anche nel precitato messaggio governativo, a ricorrere deve comunque essere l'Ente

pubblico stesso e non la singola autorità (DTF 141 I 253 consid. 3.2; STF

8C_564/2019 del 22 gennaio 2020 consid. 1.2).

2.2

Nel caso di specie

occorre considerare che il presente gravame è stato inoltrato dal Consiglio di

Stato a proprio nome e conto. Solo con la replica, quale reazione all'eccezione

sollevata da CO 1, il Governo ha sostenuto che in realtà esso agiva in

rappresentanza dello Stato. Tuttavia, la lettura dell'atto di ricorso non

lascia spazio a dubbi sul fatto che il Governo abbia inoltrato il ricorso in

nome e per conto proprio. Nulla muta al riguardo quanto sostenuto nella

replica, che è in aperto contrasto con il primo atto la cui redazione non

permette nemmeno lontanamente di ritenere che il Governo avesse sottinteso la rappresentanza.

La questione della legittimazione va dunque esaminata secondo quanto indicato in

modo del tutto chiaro dall'insorgente stesso con l'impugnativa.

Ora, giusta l'art. 65 cpv. 2 della Costituzione della Repubblica e Cantone

Ticino del 14 dicembre 1997 (Cost./TI; RL 101.000), il Governo dirige

collegialmente gli affari cantonali in base alle competenze previste dalla

Costituzione e dalle leggi. In particolare esso rappresenta il Cantone nei

confronti della Confederazione, degli altri Cantoni e di ogni altra autorità

(art. 70 lett. h Cost./TI). Esso però, analogamente agli organi esecutivi dei

Comuni, non possiede una sua capacità

giuridica né quella di essere parte (cfr. pro multis: STA 52.2001.140

del 15 giugno 2001, pubbl. in: RDAT I-2002 n. 8). Legittimata a ricorrere e detentrice della qualità per agire in giudizio può

dunque essere unicamente la Repubblica e Cantone Ticino, in quanto corporazione

di diritto pubblico dotata di una

propria personalità giuridica. In questo senso il Consiglio di Stato, laddove

dovessero sussistere le premesse, può dunque

esclusivamente introdurre un ricorso in nome del Cantone esercitando una

competenza di rappresentanza di quest'ultimo

che gli spetta in base alla Costituzione cantonale. Circostanza, questa, che però

non si avvera nel caso concreto, dal momento che il Consiglio di Stato nemmeno

pretende con il ricorso di agire a nome e per conto del Cantone, essendo palese

dalla semplice lettura di questo atto che esso insorge per sé, nella sua veste

di autorità che ha adottato la risoluzione di cui CO 1 ha chiesto di poter

conoscere il contenuto. Già per questo motivo il gravame risulta inammissibile,

senza che si ponga la questione di sapere se il Cantone sarebbe stato

legittimato ad insorgere.

A tale proposito occorre rilevare che, per delle ragioni simili a quelle

appena esposte, questo Tribunale aveva già avuto modo di negare al Dipartimento

delle istituzioni la legittimazione attiva a impugnare una decisione della CCPDT,

osservando come lo stesso non fosse un ente pubblico, ma un'istanza subordinata

attraverso la quale il Consiglio di Stato organizza ed esercita la sua attività

governativa ed esecutiva del Cantone (STA 52.2016.234 del 12 giugno 2017

consid. 2.1).

2.3

Per completezza si deve ancora dire che la legittimazione del Consiglio di

Stato non può essere riconosciuta nemmeno in forza dell'art. 65 cpv. 2 LPAmm,

norma che si ispira all'art. 48 cpv. 2 PA e che si limita a riservare

genericamente la legittimazione attiva prevista da altre leggi. A differenza di

quanto fatto dall'Assemblea federale con l'art. 89 cpv. 2 lett. a LTF, il Gran

Consiglio non ha però formulato un elenco di autorità abilitate a ricorrere

nella sfera dei loro compiti. Fa difetto dunque, in concreto, una norma

speciale che abiliti il Governo ha impugnare davanti al Tribunale cantonale

amministrativo le decisioni rese dalla CCPDT. Né la LIT né una qualsiasi altra

legge prevedono una simile facoltà. Del resto, nemmeno il Consiglio di Stato

stesso lo pretende.

3.

A titolo meramente

abbondanziale occorre comunque rilevare che, quand'anche il ricorso fosse stato

ricevibile in ordine, lo stesso sarebbe stato da respingere nel merito. Le conclusioni

a cui è giunta la CCPDT nel giudizio qui impugnato vanno infatti tutelate.

La delega legislativa a favore del Consiglio di Stato, predisposta dall'art. 4

cpv. 2 LIT, disattende in maniera piuttosto evidente i precetti costituzionali

vigenti in questo ambito soprattutto perché tale norma omette completamente di

delimitare il margine di manovra del Governo, lasciandogli la più ampia libertà

nel decidere su di un aspetto fondamentale per l'intero impianto normativo quale

è quello di sapere quali documenti ufficiali, oltre a quelli contemplati dall'art.

4.

cpv. 1 LIT, sfuggano al diritto di

accesso sancito dall'art. 9 cpv. 1 LIT. Da ciò deriva che quanto

disposto dall'art. 9 RLIT, norma che il Governo ha adottato proprio per far uso

della suddetta delega conferitagli dal Legislatore cantonale, non è

sufficientemente supportato dalla legge. Per quanto poi qui più interessa, la

scelta di escludere dal diritto d'accesso tutti i documenti ufficiali

concernenti i rapporti d'impiego dei dipendenti pubblici appare a tal punto

estrema da risultare addirittura contraria agli scopi perseguiti dalla LIT. A

questo proposito occorre infatti rammentare come nel Cantone Ticino i rapporti

di lavoro con l'Ente pubblico siano in genere disciplinati in modo alquanto dettagliato,

anche per quanto attiene agli aspetti retributivi, dalla legge, per cui non vi

sono motivi pertinenti che possano giustificare un divieto assoluto d'accesso a

qualsiasi dato o informa-zione relativi a questo specifico ambito che già gode

di una certa trasparenza. Alla luce di tutto ciò è dunque a giusta ragione che

nel caso specifico la CCPDT ha ritenuto che, stante anche il ruolo pubblico e

istituzionale del cancelliere dello Stato e il carattere circoscritto della

richiesta formulata dal resistente, l'interesse del pubblico all'informazione dovesse

essere considerato preponderante rispetto all'interesse che poteva far valere

il diretto interessato per quanto attiene alla tutela di alcuni suoi dati

personali inerenti il suo pregresso rapporto lavorativo con lo Stato.

4.

Stante quanto precede, il

ricorso dev'essere dichiarato irricevibile. Non si prelevano tasse (art. 47

cpv. 1 LPAmm) e, in assenza di parti patrocinate, non si assegnano ripetibili

(art. 49 cpv. LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

irricevibile.

2.

Non si preleva

la tassa di giustizia né si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. LTF).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il vicecancelliere