Tassa per il servizio di raccolta dei rifiuti - assoggettamento di un'attività indipendente da estetista esercitata a domicilio

Incarto n.

52.2019.447

Lugano

24

gennaio 2023

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Elisa Bagnaia

statuendo sul ricorso del 24 settembre

2019 del

Comune

di RI 1,

rappresentato

dal suo Municipio,

contro

la risoluzione del 28 agosto 2019 (n. 4119) del

Consiglio di Stato che ha accolto l'impugnativa inoltrata da CO 1 avverso la

decisione del 28 dicembre 2018 del Municipio di __________ in materia di

tassa raccolta rifiuti;

ritenuto, in

fatto

A. CO 1 è domiciliato a __________.

Presso la sua abitazione, in cui egli vive con la moglie, __________,

quest'ultima ha svolto fino al 31 dicembre 2016 un'attività indipendente quale

estetista, professione che essa ha sospeso a causa di problemi di salute e ha

ripreso poi da inizio del 2018.

Il 28 dicembre 2018 il Comune di RI 1 ha emesso a carico di CO 1 una fattura di

fr. 240.- (IVA inclusa) relativa alla tassa annua base per il servizio di

raccolta rifiuti per l'anno 2018 per l'attività indipendente svolta dalla

moglie. Il 31 gennaio 2019 CO 1 ha scritto all'Autorità comunale contestando il

suddetto tributo sostenendo che l'attività non venisse più svolta da casa in

quanto i locali utilizzati non rispetterebbero le norme stabilite dall'Ufficio

di sanità; la professione pertanto verrebbe esercitata unicamente su chiamata e

presso i clienti, motivo per cui non vi sarebbero rifiuti smaltiti

nell'abitazione familiare. Con lettera del 14 febbraio 2019 il Comune di RI 1

ha spiegato i motivi dell'imposizione della tassa in parola. Il 13 marzo 2019 CO

1 si è poi rivolto al Consiglio di Stato contestando nuovamente la tassa base

per i rifiuti; l'Esecutivo cantonale, rilevato che il contribuente aveva

contestato il tributo in parola già il 31 gennaio 2019 e che nella specifica

procedura comunale non è dato il rimedio del reclamo, ha decretato l'apertura

della procedura di ricorso.

B. Con giudizio del 28

agosto 2019 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso presentato da CO 1.

Evocato il quadro normativo applicabile e accertata la base legale per il

tributo in questione, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che, nonostante

l'attività di estetista sia di per sé atta a produrre rifiuti, l'Autorità

comunale non avesse comprovato l'esistenza e lo svolgimento di un simile lavoro

presso l'abitazione di __________ e ciò a fronte delle dichiarazioni del

contribuente secondo cui le prestazioni professionali sarebbero fornite su

chiamata solo presso i clienti, dove i pochi rifiuti prodotti sarebbero stati

smaltiti e che nemmeno abiterebbero a __________.

C. Avverso quest'ultima

pronuncia, il Comune di RI 1 si aggrava dinanzi al Tribunale cantonale

amministrativo chiedendone l'annullamento con contestuale conferma della tassa

base per il servizio della raccolta rifiuti del 28 dicembre 2018. Esso ritiene

che, così come rilevato dall'Esecutivo cantonale, l'attività in parola sia

suscettibile di generare rifiuti ciò che già fonda l'assoggettamento alla tassa

base, senza che l'Autorità comunale debba accertare il quantitativo dei rifiuti

effettivamente prodotti. Lamenta una disparità di trattamento rispetto ad altre

attività altrettanto suscettibili di generare rifiuti, anche quando le

prestazioni professionali vengono fornite in altri Comuni, ed eccepisce che la

gestione amministrativa e logistica (magazzino) della professione comporta

comunque la produzione, quantomeno potenziale, di rifiuti a __________ e ciò

nonostante il servizio venga poi fornito al domicilio dei clienti.

D. All'accoglimento del

ricorso si oppone CO 1 con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in

seguito.

A identica conclusione perviene il Consiglio di Stato senza formulare particolari osservazioni.

E. In sede di replica il

Comune di è riconfermato nella propria domanda di giudizio. Il resistente non

ha presentato osservazioni di duplica.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo

è data (art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987;

LOC; RL 181.100). La tempestività del ricorso (art. 68 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) e la

legittimazione a ricorrere del Comune (art. 209 lett. b LOC), sono certe per cui

il gravame è ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti

senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. 2.1. La tassa

per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, vale a dire un compenso

particolare imposto al privato per

una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio

pubblico (DTF 111 Ia 326 in: RDAT 1986 n. 38 consid. 7). Essa deve pertanto

poggiare su una legge in senso formale e ossequiare inoltre i principi della

copertura dei costi (condizione comunque controversa per talune tasse di

utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la

terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la

qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118

Ia 320 segg. consid. 3, 4b e 4c, 111 Ia 326 consid. 7). La fissazione della

tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato

all'art. 8 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18

aprile 1999 (Cost.; RS 101) e il divieto d'arbitrio sancito all'art. 9 Cost.

(RDAT 1986 n. 38 consid. 6, ancora riferito all'art. 4 della vecchia

Costituzione federale del 1874; RU 1 1).

2.2. Il finanziamento dello smaltimento dei

rifiuti urbani è regolamentato all'art. 32a della legge federale sulla

protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01). Questa norma concretizza

il principio generale di causalità ancorato all'art. 2 LPAmb nel

contesto del finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani (Messaggio del

Consiglio federale del 4 settembre 1996, FF 1996, 1041 segg., 1060).

In passato il Tribunale federale ha

costantemente considerato che il prelievo dei costi concernenti il

trattamento dei rifiuti urbani non doveva avvenire tuttavia in applicazione

diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb, essendo necessaria una

regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente

Fatti

i Comuni ai quali tale compito è delegato (com'è il caso per il Ticino)

godevano di un certo margine di decisione. In particolare, sempre secondo

l'Alta Corte, in questo ambito il principio della causalità non poteva essere

interpretato nel senso che fosse lecita solo una ripartizione dei costi

proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Una simile

interpretazione avrebbe in pratica obbligato gli enti pubblici ad introdurre la

cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non aveva inteso

limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia

politicamente così discussa (cfr. RDAT I-1996 n. 51 e 52). Ne aveva pertanto

concluso che i Cantoni rispettivamente i Comuni godevano di una notevole

libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di

eliminazione dei rifiuti, fermo restando il rispetto di quanto disposto dall'art.

2 LPAmb, nonché del principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio

(ibidem).

In tempi più recenti il Tribunale federale ha tuttavia rivisto la propria

giurisprudenza in materia, prendendo in parte le distanze dai principi testé

esposti. Esso ha precisato che il fatto di istituire delle tasse forfettarie

per le economie domestiche viola l'art. 32a LPAmb, in quanto,

contrariamente a quanto disposto da quest'ultima norma, un simile sistema

contributivo non tiene debitamente conto del quantitativo di rifiuti prodotto

dai singoli utenti e sarebbe inoltre

sprovvisto di qualsiasi effetto incitativo. In effetti, secondo i giudici

di Losanna, in questo modo due economie domestiche

composte dal medesimo numero di persone, ma che producono una quantità di

rifiuti differente, si troverebbero a pagare la medesima tassa, fatto, questo

non costituisce un incentivo a ridurre la quantità di scarti consegnati. Analogo

discorso vale anche per le tasse forfettarie prelevate presso le ditte e le

residenze secondarie (DTF 137 I 257, consid. 6).

3. 3.1. Nel Cantone

Ticino, la raccolta e l'eliminazione dei rifiuti solidi urbani è regolata, dal

1° gennaio 2006, dalla legge cantonale di applicazione della legge federale

sulla protezione dell'ambiente del 24 marzo 2004 (LALPAmb; RL 831.100) e dal

relativo regolamento generale di applicazione del 17 maggio 2005 (RLALPAmb; RL

831.110). La legislazione ticinese affida ai Comuni la competenza di

organizzare la raccolta dei rifiuti urbani (art. 17 LALPAmb). Essi, soggiunge l'art. 18 LALPAmb, coprono

le spese della gestione dei rifiuti urbani mediante il prelievo di:

(a) tasse per i costi di raccolta dei rifiuti solidi urbani e di raccolta e

smaltimento dei rifiuti riciclabili o ingombranti e per gli altri costi fissi,

determinate in funzione del detentore (tassa base);

(b) tasse per i costi di smaltimento dei rifiuti solidi urbani combustibili non

riciclabili, determinate in funzione del quantitativo dei rifiuti prodotti e

prelevate mediante la vendita dei sacchi della spazzatura (tassa sul

quantitativo);

(c) altre tasse causali definite conformemente all'art. 18c LALPamb.

L'ammontare delle tasse incassate deve di principio corrispondere a quello

delle spese sostenute; nei casi in cui a consuntivo risultassero delle

eccedenze o dei disavanzi, entro un anno dalla relativa approvazione l'importo

delle tasse dev'essere conseguentemente ridotto o aumentato (art. 18 cpv. 3

LALPamb). Per quanto qui di interesse, l'art. 18a LALPamb stabilisce che la

tassa base serve a finanziare i costi fissi di gestione (cpv. 1). Le persone

fisiche e giuridiche residenti o aventi sede nel Comune sono assoggettate alla

tassa indipendentemente dalla frequenza o dall'intensità con le quali esse

fruiscono dei servizi comunali (cpv. 2). Per le persone giuridiche l'ammontare

della tassa è determinato in funzione dell'attività svolta e/o delle categorie

di rifiuti prodotte (cpv. 4).

3.2. Nel Comune di RI 1 il servizio di nettezza urbana era regolato dal

regolamento comunale sulla raccolta e smaltimento dei rifiuti (RRSR), adottato

dal Consiglio comunale il 16 marzo 2015 e approvato dalla Sezione degli enti

locali il 12 maggio 2015 (ora sostituito da un nuovo regolamento in vigore dal

1° gennaio 2021). Secondo questa normativa il servizio era organizzato dal

Comune e si applicava a tutto territorio comunale (art. 1 e 2 RRSR); la

consegna dei rifiuti era di principio obbligatoria (art. 5 RRSR). Per quanto

attiene al finanziamento del medesimo, l'art. 11 RRSR istituiva il prelievo di

una tassa base e di una tassa proporzionale alla quantità dei rifiuti prodotta

(cpv. 1), calcolate a copertura delle spese per il servizio di raccolta, di

smaltimento e degli altri oneri di gestione dei rifiuti (cpv. 2). L'art. 12

RRSR prevedeva che i costi per la raccolta, il riciclaggio o lo smaltimento dei

rifiuti ingombranti e dei rifiuti compostabili erano coperti dal prelievo della

tassa base (cpv. 2), nonché a copertura degli altri oneri, segnatamente i costi

dei servizi di raccolta e dei centri di raccolta, l'informazione e la

consulenza nonché il personale e l'amministrazione (cpv. 3). Giusta l'art. 13

RRSR dovevano pagare una tassa base annua le economie domestiche, i proprietari

di residenze secondarie, tutte le aziende, i commerci e gli enti che operavano

nel Comune e che producevano rifiuti; tale tassa era stabilita da Municipio

mediante ordinanza ritenuti i minimi e i massimi fissati nell'allegato 1 e di

principio sulla base del consuntivo dell'esercizio precedente come pure in modo

differenziato per economie domestiche e altri utenti (cpv. 2).

Il suddetto allegato 1 prevedeva una tassa base per le economie domestiche da

fr. 80.- a fr. 160.-, per altri utenti da fr. 160.- a fr. 320.- e l'esenzione

per società senza dipendenti.

Mediante ordinanza del 27 maggio 2015 (OM), il Municipio di __________ aveva

fissato le tasse base annue, in vigore anche nel 2018, e meglio fr. 120.- per

le economie domestiche, le residenze secondari e gli enti e fr. 240.- per gli

altri utenti (art. 3 OM).

4. 4.1. Il Comune

ricorrente ritiene che, benché il resistente sostenga che l'attività da

estetista esercitata dalla moglie venga svolta presso il domicilio dei clienti,

questa generi comunque un quantitativo di rifiuti a __________ dal punto di

vista amministrativo (preventivi, fatture, tenuta della cassa, gestione della

contabilità e dell'agenda, rapporti con i fornitori ecc.) e logistico

(magazzino dove vengono stoccati prodotti e strumentazione di lavoro). Dal

momento che l'attività in parola è atta a generare rifiuti, la stessa deve

essere considerata quale potenziale utente del relativo servizio comunale e

pertanto assoggettata al pagamento della tassa base, senza che l'Autorità

comunale debba accertare il quantitativo di rifiuti prodotti. L'esenzione concessa

al resistente configurerebbe d'altra parte una lesione del principio di parità

di trattamento rispetto ad altre attività egualmente suscettibili di produrre

rifiuti, anche quando le prestazioni professionali vengono fornite in altri

Comuni. L'ente pubblico cita una serie di risoluzioni governative e sentenze di

questa Corte in cui, per stabilire l'assoggettamento di attività commerciali,

si è unicamente considerato se la stessa fosse suscettibile di generare

rifiuti, senza riguardo all'effettivo quantitativo prodotto.

Da parte sua CO 1 sostiene che il Municipio di __________ non abbia

interpretato correttamente l'art. 12 RRSR poiché l'attività della moglie non

produrrebbe rifiuti a __________ dove vi sarebbe unicamente il domicilio

fiscale. Nega che vi sia un magazzino, nemmeno necessario per i pochi materiali

usati, così come non vi sarebbe alcun tipo di rifiuto, cartaceo o di altro

genere. Eccepisce che l'attività è unicamente accessoria (impiego del 20-30%) e

esercitata direttamente presso i clienti che non sarebbero a __________, nonché

che per la loro economia domestica già viene corrisposta una tassa base per cui

si giustificherebbe quantomeno una tassa ridotta.

4.2. Come esposto in precedenza la tassa per

il servizio raccolta ed eliminazione rifiuti costituisce una tassa d'utilizzazione.

La ripartizione tra gli utenti dei costi generati dal servizio comunale di

raccolta e di smaltimento dei rifiuti deve rispettare il principio di causalità

(art. 2 e 32a LPAmb; cfr. sopra consid. 2.2.). Quando un servizio

pubblico come quello in esame è obbligatorio (art. 5 RRSR), la giurisprudenza

ha più volte precisato che la tassa può essere imposta anche a chi non utilizza

il servizio, essendo sufficiente l'esercizio di un'attività suscettibile di

produrre rifiuti. In questo caso, la causa dell'imposizione è costituita non

tanto dalla prestazione speciale effettivamente ricevuta, bensì dalla

possibilità di usufruire in qualsiasi momento del servizio pubblico (RDAT I-1997

n. 47 e riferimenti); servizio che l'ente è tenuto a mantenere efficiente,

sopportandone gli oneri, anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo

utente e che anzi deve organizzare in modo che sia pronto in qualsiasi momento

a evacuare e smaltire un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione

di questi (RDAF 2000 1 284 s. consid. 4b con riferimenti; STA 52.2017.327 del

12 giugno 2019 consid. 4.2). Ciò non significa tuttavia che il legislatore

possa fissare le condizioni di imposizione facendo capo a dei criteri che nulla

rilevano circa la commisurazione della quantità (potenziale) di rifiuti

prodotta, né riguardo all'idoneità dell'attività esercitata di produrre scarti.

Presupposto fondamentale per poter prelevare una tassa di questo genere è

infatti l'esistenza di un'attività suscettibile di produrre rifiuti (STA

52.2017.327 del 12 giugno 2019 consid. 4.2, 52.2009.462 del 9 giugno 2010

consid. 3.2). Il fatto di avere un domicilio fiscale in un Comune non implica

che nel medesimo luogo sia esercitata un'attività di questo genere. Non è raro,

infatti, il caso in cui un'impresa con sede fiscale in un Comune abbia poi la

propria sede operativa in un altro (STA cit. ibid).

4.3. In concreto, va rilevato anzitutto che, diversamente da quanto pare

affermare il resistente, l'attività da estetista della moglie non è stata

assoggettata alla tassa in questione per il solo fatto di avere il domicilio

fiscale nel Comune di __________ (atteso che lo stesso coincide con quello

della titolare, ovvero della moglie del resistente), criterio che d'altronde la

regolamentazione comunale nemmeno prevede. Il tributo litigioso è stato imposto

poiché l'Autorità comunale ha ritenuto che l'attività indipendente svolta, la

cui sede è di fatto a __________ poiché non può che essere da tale Comune che __________

organizza e predispone il lavoro, produce (quantomeno potenzialmente) dei

rifiuti nel Comune e pertanto deve partecipare ai costi generati dal servizio.

A questo proposito si deve ritenere, come d'altronde ha fatto pure il Consiglio

di Stato, che l'attività di estetista è sicuramente atta a generare rifiuti. A

giusto titolo il Comune di RI 1 segnala che la gestione amministrativa comporta

scarti cartacei, di materiali di cancelleria o simili che devono essere

smaltiti facendo capo al servizio pubblico; al di là della fatturazione e la

contabilità, vi sono le necessarie comunicazioni con le varie autorità (ad

esempio l'Ufficio di sanità che vigila sull'esercizio degli istituti di cura,

con cui lo stesso resistente ammette di dover essere in contatto), la

corrispondenza con terze persone come fornitori per l'acquisto di prodotti (che

di solito non vengono certo comprati al dettaglio anche in caso di piccole

attività) o che propongono tali merci (pubblicità destinate alle attività

commerciali). La specifica professione poi comporta l'utilizzo di particolari

prodotti, tra cui smalti, solventi e innumerevoli preparati per trattamenti

cosmetici, tutti con i relativi flaconi e contenitori, nonché svariati

strumenti di lavoro alcuni dei quali sono - per ovvie ragioni di carattere

igienico - mono uso o che necessitano di essere sterilizzati o ad ogni modo

trattati (difficilmente presso i clienti); elementi questi che di tutta

evidenza comportano la creazione di rifiuti di genere diverso che non possono

certo essere smaltiti presso i clienti e non si limitano agli scarti organici.

Va infine considerato che, benché al momento l'attività in parola sia (a detta

del resistente) particolarmente limitata e accessoria, la stessa è di fatto

esistente e, potenzialmente, può aumentare in ogni momento la propria

operatività (anche da casa qualora i locali venissero ammodernati come richiesto

dall'Ufficio di sanità) e di riflesso la produzione di rifiuti.

Contrariamente a quanto ritenuto dalla precedente Autorità di giudizio,

l'Autorità comunale non era tenuta ad accertare il quantitativo effettivo di

rifiuti generato dalla professione di estetista esercitata dalla moglie del

resistente atteso che la querelata tassa dipende esclusivamente dal genere di

attività svolta e non dall'effettiva produzione di rifiuti.

Del tutto ininfluente infine è il fatto che la famiglia __________ paghi già

una tassa base riferita alla loro economia domestica; i contribuenti sono di

fatto utenti diversi e l'attività professionale genera (potenzialmente) rifiuti

che esulano dall'economia domestica.

Ne consegue che, nella misura in cui la moglie del resistente svolge comunque

un'attività, seppur limitata, suscettibile di produrre rifiuti, quale

potenziale utente del servizio comunale, gli incombe l'obbligo di contribuire

al finanziamento del medesimo indipendentemente dal quantitativo di immondizia

effettivamente prodotto; nessun ulteriore accertamento da parte del Comune

appare quindi necessario a questo proposito.

5. Merita infine

tutela l'importo del tributo che è stato posto a carico del resistente. Anzitutto

l'ammontare della tassa base qui avversata s'inscrive all'interno della

forchetta stabilita dal legislatore comunale (allegato 1 al RRSR); considerato

poi che il querelato tributo serve non solo a coprire i costi derivanti

dall'uso effettivo da parte dell'utenza, ma pure a garantire il finanziamento

di un servizio pubblico obbligatorio e permanente che contribuisce al

mantenimento dell'ordine, della pulizia e dell'igiene all'interno del

comprensorio comunale, si deve considerare che la somma richiesta, di fr. 250.-

per l'anno 2018, non può essere ritenuta manifestamente sproporzionata rispetto

ai vantaggi economici e giuridici di cui beneficia il contribuente, come pure

al suo interesse per la prestazione fornitale dall'Ente pubblico. Ragione per

la quale il principio di equivalenza appare, in concreto, rispettato.

6. 6.1. Sulla

scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi accolto,

annullando la risoluzione governativa impugnata e ripristinando la decisione

del 28 dicembre 2018 del Comune di RI 1 in materia di imposizione della tassa

per la raccolta dei rifiuti per l'anno 2018.

6.2. Dato l'esito, la tassa di

giustizia è posta a carico di CO 1, in quanto soccombente (art. 47 cpv. 1

LPAmm). Non si assegnano ripetibili al Comune ricorrente, che non è patrocinato

da un legale e non essendone ad ogni modo dati i presupposti (cfr. pro

multis: STA 52.2019.233 del 12 settembre 2019 consid. 4.2 52.2019.286 del

20 settembre 2019 consid. 5.2).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza:

1.1. la decisione

del 28 agosto 2019 (n. 4119) del Consiglio di Stato è annullata;

1.2. la decisione

del 28 dicembre 2018 del Comune di RI 1 che pone a carico di CO 1 la tassa base

per il servizio di raccolta rifiuti per il 2018 è confermata.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 800.- è posta a carico del resistente. Al Comune di RI 1 va

restituito l'importo di fr. 800.- versato a titolo di anticipo delle presunte

spese processuali. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera