Dipendenti cantonali. Passaggio al nuovo modello retributivo e rivendicazione di pretese salariali nei limiti della prescrizione

Incarto n.

52.2019.464

Lugano

8

ottobre 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Matteo Cassina, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo

sul ricorso del 27 settembre 2019 di

RI

1

contro

la decisione del 28 agosto 2019 (n. 4007) del

Consiglio di Stato che le ha attribuito la funzione di capogruppo Istituto

delle assicurazioni sociali e l'ha iscritta nella classe 6 con 8 aumenti a

contare dal 1° gennaio 2018;

ritenuto, in

fatto

A. a. Il 1° maggio 2008 RI

1 è entrata alle dipendenze dello Stato presso l'Istituto delle assicurazioni

sociali (IAS) come calcolatrice di prestazioni o contributi di II. Il suo

stipendio iniziale corrispondeva al minimo della classe 16 secondo il sistema

salariale vigente fino al 31 dicembre 2017 (legge sugli stipendi degli

impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954; vLStip; BU 1954, 255).

Il 1° febbraio 2009 la medesima è stata promossa alla funzione di calcolatrice

di prestazioni o contributi di I e, tenuto conto della mancanza di esperienza,

inserita in classe 19 senza aumenti, ossia in una posizione di due classi

inferiore rispetto a quella minima prevista per la funzione (21-23). Il 1°

febbraio 2010 e il 1° febbraio 2011 RI 1 è quindi stata inserita in classe 20

con 1 aumento, rispettivamente 21 con 2 aumenti.

B. a. A decorrere dal 1°

gennaio 2012 RI 1 è stata promossa alla funzione di capogruppo (25-26). Anche

in questo frangente le è stata assegnata una classe di stipendio, la 23 con 1

aumento, inferiore a quella minima prevista per la funzione. Il 1° gennaio 2013

è quindi passata alla classe 24 con 2 aumenti, mentre dal 1° gennaio 2014 alla

25 con 3 aumenti.

b. La dipendente ha ottenuto, il 1° maggio 2014, un ulteriore scatto annuale

all'interno della classe 25 fino a raggiungere il quinto aumento a partire dal

1° maggio dell'anno seguente.

c. A fronte delle

misure di risparmio decise nell'ambito del Preventivo 2016 dal Consiglio di

Stato, lo scatto nella posizione salariale successiva (25 con 6 aumenti) è stato

concesso a RI 1 a decorrere dal 1° gennaio 2017 (cfr. messaggio n. 7121 del 29

settembre 2015 del Consiglio di Stato relativo al preventivo 2016, punto n.

2.4. pag. 33 e seg.; cfr. per la modifica della legislazione sugli stipendi BU

7/2016 del 9 febbraio 2016 pag. 63 e seg. e la NAP 103/2015 della seduta del

Consiglio di Stato del 9 settembre 2015).

C. L'11 aprile 2016 il

Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale

della vLStip, con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella

gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di

retribuzione.

La nuova legge stipendi è stata approvata

dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018

(LStip; RL 173.300), con abrogazione della precedente.

D. Con scritto del 13

ottobre 2017 il vicedirettore dell'IAS ha informato RI 1 che dal 1° gennaio

2018 sarebbe stata agganciata al nuovo modello retributivo nella funzione di

capo gruppo IAS in classe 6 con 8 aumenti. Le ha inoltre assegnato un termine

per formulare osservazioni dinanzi alla Direzione. Facendo uso di questa

facoltà, la dipendente, dopo aver esposto l'evoluzione della propria situazione

salariale dal momento della sua assunzione, ha chiesto che le fosse riconosciuta

la classe 26 con 7 aumenti ancora durante l'anno in corso, così da poter essere

inserita in classe 6 con 13 aumenti a contare dal 1° gennaio 2018.

Classificazione che terrebbe conto del fatto che per 6 anni e 8 mesi ha

prestato servizio come capogruppo con uno stipendio iniziale di due classi

inferiore al minimo. Penalizzazione che si è ripercossa sulla sua carriera,

rallentandola.

E. a. Con scritto del 29

novembre 2017 il vicedirettore dell'IAS ha comunicato a RI 1 che il Consiglio

di Stato, con risoluzione del 15 novembre 2017, le aveva attribuito la funzione

di capo gruppo IAS e iscritta nella classe 6 con 8 aumenti.

b. Contro la predetta decisione RI 1 è insorta dinanzi al Tribunale cantonale

amministrativo chiedendone l'annullamento e la riforma nel senso di

riconoscerle un salario di fr. 90'228.- corrispondente alla classe 26 con 7

aumenti a decorrere dal 1° gennaio 2018 e di posticipare l'aggancio al nuovo

modello salariale al 1° gennaio 2019. Per quanto qui interessa, la medesima ha

innanzitutto ricordato di essere stata penalizzata in due occasioni nel corso

della sua carriera con l'attribuzione di uno stipendio di due classi inferiore

a quella minima prevista per la funzione, nonché con la nomina a capogruppo

soltanto a decorrere dal 1° gennaio 2012, benché svolgesse la funzione già dal

1° maggio 2011 in sostituzione del suo predecessore. In ogni caso, ha sostenuto

di avere diritto all'avanzamento in classe 26 con 7 aumenti dal 1° maggio 2018,

vale a dire dopo 6 anni di attività quale capogruppo. Con la replica,

l'insorgente ha formulato due domande subordinate a quelle inoltrate con il

ricorso. La prima tendente al riconoscimento di un salario di fr. 91'706.-

annui corrispondente alla classe 6 con 13 aumenti a decorrere dal 1° gennaio

2018, la seconda destinata all'attribuzione della classe 25 a decorrere dal 1°

maggio 2011.

c. Terminato lo scambio degli allegati, nell'ambito del quale il Governo ha

chiesto la reiezione del gravame, con decisione del 27 giugno 2019 il Tribunale

cantonale amministrativo ha parzialmente accolto il ricorso, annullando la

risoluzione impugnata e rinviando gli atti al Consiglio di Stato per nuova

decisione (STA 52.2017.650). La Corte ha ritenuto che l'autorità di nomina non

si era espressa in merito alle censure con cui la ricorrente ha contestato la

sua classificazione al 1° gennaio 2012, quando è stata promossa capogruppo.

Censure che erano già state esposte dall'insorgente con le osservazioni presentate

prima dell'emanazione della risoluzione e suscettibili di incidere sullo

stipendio determinante per il passaggio alla nuova scala salariale. Il

Tribunale ha quindi giudicato insostenibile la decisione impugnata, che non

teneva conto di questi elementi. Gli atti sono così stati retrocessi

all'autorità di nomina affinché esaminasse se erano dati gli estremi per

riconsiderare la determinazione del salario dell'insorgente al momento della

sua promozione a capogruppo e adeguare di conseguenza la sua posizione attuale.

Inoltre, il Consiglio di Stato si sarebbe dovuto pronunciare sulla domanda,

impropriamente formulata dalla ricorrente dinanzi al Tribunale, di vedersi

riconoscere la classe 25 a decorrere dal 1° maggio 2011.

F. Ripreso possesso

dell'incarto, il Consiglio di Stato, con decisione del 28 agosto 2019 ha nuovamente

collocato la ricorrente nella posizione di capogruppo in classe 6 con 8 aumenti

dal 1° gennaio 2018. Esso ha confermato la correttezza dello stipendio al

momento della promozione a capogruppo in applicazione dell'art. 7 cpv. 3

vLStip, in quanto l'autorità di nomina non aveva ritenuto che la ricorrente

avesse maturato sufficiente esperienza, nonostante lo svolgimento di tale

attività a contare dal 1° maggio 2011. La prassi in vigore presso l'IAS

prevedeva infatti che l'accesso alla funzione di capogruppo in classe 25 fosse

riservata ai collaboratori che avevano già raggiunto la classe 24, con la

conseguente esperienza. I collaboratori in classe 23, invece, potevano ottenere

la promozione ma con una classe in meno, mentre i collaboratori con una classe

inferiore alla 23 potevano essere promossi alla funzione di capogruppo, ma con

due classi in meno. Partendo da questa posizione, che la ricorrente non ha a

suo tempo contestato, la carriera della medesima è evoluta regolarmente. Il

Governo ha quindi nuovamente collocato la dipendente nella classe 6 con 8

aumenti del nuovo modello salariale a decorrere dal 1° gennaio 2018.

G. Contro la predetta

risoluzione RI 1 è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo

chiedendone l'annullamento. La ricorrente, dopo aver ricordato di aver

esercitato la funzione di capogruppo già dal 1° maggio 2011, ha chiesto che la

nomina in questa funzione le sia riconosciuta già a partire da quella data con

l'inserimento in classe 23 con 1 aumento, rispettivamente in classe 25 al

minimo qualora sia constatata la non applicabilità dell'art. 7 cpv. 3 vLStip,

applicato due volte nell'arco di nemmeno 3 anni. Ha quindi chiesto il

conseguente adeguamento della carriera, sia con riferimento agli avanzamenti e

agli aumenti annuali, sia in relazione al passaggio alla nuova scala stipendi. La

decisione impugnata non sarebbe in ogni caso convenientemente motivata.

H. L'autorità di nomina

si è opposta all'accoglimento del gravame. Essa ha innanzitutto contestato la

facoltà dell'insorgente di rimettere in discussione la classificazione decisa

nel 2012, sollevando in ogni caso l'eccezione della prescrizione. Premesso che

la risoluzione impugnata non difetterebbe di motivazione, il Governo ha

ribadito la corretta applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip al momento della

promozione dell'insorgente a capogruppo, non avendo ritenuto che la stessa

avesse maturato sufficientemente esperienza. Ha quindi ricordato che la

promozione si è formalizzata soltanto al 1° gennaio 2012, mentre dal 1° maggio

2011 la medesima aveva accettato di fare temporaneamente le veci del

capogruppo, alle stesse condizioni salariali e di funzione, per una contingenza

imprevista. Sostituzione che rientrerebbe nei normali doveri di servizio, senza

diritto a compenso alcuno.

Fatti

I. Con la

replica, l'insorgente ha ribadito di aver effettivamente svolto la funzione di

capogruppo dal 1° maggio 2011 e non una semplice sostituzione. Tant'è che la

propria posizione di addetta agli affiliati e assicurati di I si è resa vacante

a partire dalla medesima data. Le attività prevedono mansioni e responsabilità

completamente diverse: sarebbe impensabile esercitarle in contemporanea già

perché il capogruppo controlla e controfirma le proposte di decisione

dell'addetto agli affiliati. Questo modo di procedere sarebbe lesivo della

parità di trattamento nei confronti dei dipendenti neo assunti, ai quali verrebbe

riconosciuto lo stipendio minimo sin dal primo giorno di assunzione.

J. Con la duplica

l'autorità di nomina ha confermato la propria posizione.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art.

40 cpv. 1 LStip in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge

sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995

(LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;

LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è

dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, integrati da quelli

annessi alla precedente procedura (inc. 52.2017.650; art. 25 cpv. 1 LPAmm). I

fatti decisivi sono noti.

Considerandi

2.

La ricorrente ha

innanzitutto eccepito la carenza di motivazione della risoluzione impugnata. La

censura può essere respinta senza particolare approfondimento atteso, da un

lato, che l'insorgente è stata posta nelle condizioni di contestare la

decisione esponendo compiutamente le proprie ragioni nel ricorso e, dall'altro

canto, che ogni eventuale vizio sarebbe stato comun-que sanato dinanzi a questo

Tribunale, munito di pieno potere cognitivo, avendo la ricorrente replicato

alle argomentazioni precisate dal Consiglio di Stato con la risposta.

3.

La ricorrente ha

contestato la sua classificazione in seguito alla promozione a capogruppo,

formalizzata soltanto il 1° gennaio 2012, sostenendo di meritare la stessa già

al 1° maggio 2011, ossia da quando ha iniziato effettivamente a svolgere tale

funzione. La ricorrente ha quindi lamentato una disparità di trattamento nei

confronti dei nuovi assunti, che si vedono accordare lo stipendio

corrispondente al minimo della classe sin dal primo giorno di lavoro.

La medesima ha inoltre criticato l'applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip al

momento della sua promozione a capogruppo, ritenendosi ingiustamente

penalizzata. Ha pertanto reclamato l'adeguamento della propria posizione e il

pagamento della differenza salariale che ne risulta.

3.1

La mancata

impugnazione, da parte della ricorrente, della risoluzione con cui il Consiglio

di Stato l'ha promossa capogruppo e l'ha inserita nella classe di stipendio 23

con un aumento non le impedisce di contestare il provvedimento. Anche nel

diritto pubblico il fatto che il dipendente abbia accettato condizioni

salariali contrarie ai principi costituzionali o lesive di norme imperative e

insorga a eccepirne l'illegittimità soltanto in un secondo momento, non è

contrario alle regole della buona fede (STF 8C_639/2013 del 30 luglio 2014 consid.

6.1

con riferimenti, STA 52.2019.115 del 6 novembre 2019 consid. 3.2, 52.2012.273

del 16 settembre 2014 consid. 1.2 e rimandi alla giurisprudenza).

D'altra parte, il semplice fatto di tardare ad agire in giustizia non

costituisce un abuso di diritto (DTF 138 I 232 consid. 6.4). Entro i limiti

della prescrizione, la perenzione del diritto di agire del creditore che ha

tardato a reclamare la sua pretesa deve essere ammessa con riserva in caso di

circostanze eccezionali. Occorre in questo senso che oltre al passare del tempo

si manifestino circostanze che facciano apparire l'esercizio del diritto

irrimediabilmente in contraddizione con l'inazione precedente del creditore e

quindi come contrarie alle regole della buona fede. Simili evenienze vanno

ammesse quando il silenzio del dipendente permettere di concludere con certezza

a una rinuncia a far valere i suoi diritti o quando la sua inazione ha causato

inconvenienti per il datore di lavoro (DTF 125 I 14 consid. 3g, STF 8C_639/2013

citata consid. 7.1 con riferimenti). Inconvenienti di ordine puramente

amministrativo non giustificano la perenzione del diritto del dipendente a

vedere riconosciute proprie legittime pretese (STF 8C_639/2013 citata consid.

7.2).

3.2

Nelle concrete circostanze non vi sono elementi che permettano di ritenere

le odierne richieste dell'insorgente contrarie alle regole della buona fede. L'autorità

di nomina, limitandosi a generiche contestazioni, non ha d'altra parte

dimostrato il contrario.

4.

Formalmente,

l'attribuzione della funzione di capogruppo all'insorgente è avvenuta soltanto

a decorrere dal 1° gennaio 2012. Incontestato è il fatto che la medesima abbia

iniziato a ricoprire tale ruolo già dal 1° maggio 2011. Che tali mansioni le siano

state affidate per porre rimedio a una contingenza inattesa, dovuta alla

malattia del funzionario che ricopriva tale ruolo, risulta in maniera chiara.

Nemmeno l'insorgente lo contesta. Non si può pertanto rimproverare all'autorità

di nomina di aver formalmente promosso l'insorgente soltanto a gennaio del

2012, quando tutto lascia supporre che la posizione si sia resa vacante non

solo di fatto, ma anche di diritto. Il periodo precedente alla promozione, in

cui la ricorrente ha esercitato la funzione di capogruppo, può quindi essere

considerato alla stregua di una supplenza, per cui all'impiegata poteva tuttalpiù

essere corrisposta un'indennità ai sensi dell'art. 47 del regolamento dei

dipendenti dello Stato del 13 dicembre 1995 (RDST; BU 1995, 600). Ogni pretesa in

questo senso sarebbe peraltro prescritta. Visto il diverso statuto con cui la

ricorrente ha iniziato a ricoprire la funzione, va disattesa la censura di

violazione del principio della parità di trattamento nei confronti dei nuovi

assunti.

5.

Atteso che non

può essere censurato il passaggio alla funzione superiore di capogruppo

soltanto dal 1° gennaio 2012, resta da esaminare se la classificazione

personale dell'insorgente in due classi inferiori fosse conforme al diritto, in

particolare per quanto attiene all'applicazione dell'art. 7 cpv. 3 LStip.

5.1

La retribuzione dei dipendenti dello Stato, sino al 31 dicembre 2017 era

regolata dalla vLStip, il cui art. 3 fissa le classi di stipendio,

stabilendo per ognuna di esse il minimo e il massimo, nonché gli aumenti

annuali. Giusta l'art. 7 cpv. 1 vLStip, lo stipendio iniziale è fissato

dall'atto di assunzione (nomina o incarico). Di solito, corrisponde al minimo

della classe prevista dalla pianta organica per la rispettiva funzione (art. 7

cpv. 1 LStip).

Il Consiglio di Stato

può comunque scostarsi da questa regola al fine di tenere debitamente conto

della capacità lavorativa del dipendente

assunto. Da un lato (cpv. 2), può stabilire uno stipendio iniziale maggiore, quando ciò è giustificato da

circostanze speciali, come l'esercizio di una funzione

analoga in un altro posto, preparazione speciale, capacità e condizioni

particolari. Dall'altro (cpv. 3), ha invece la facoltà di stabilire, per

due anni al massimo, uno stipendio fino a

due classi inferiore rispetto a quello minimo previsto per la funzione,

ove si tratti di dipendenti di giovane età, con

scarsa esperienza o previsti per compiti che richiedono un periodo di

introduzione. Lo scopo di questa disposizione è quello di adeguare lo stipendio iniziale di queste categorie di

dipendenti alle minori prestazioni lavorative che essi sono in grado di

fornire soprattutto per mancanza d'esperienza

(cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 3202 del 30 giugno 1987 concernente la modifica della legge

sugli stipendi e relativo rapporto della commissione della gestione del 22

ottobre 1987, in verbali del Gran Consiglio 1987, vol. 1, pag. 446; STA 53.2008.2

del 19 luglio 2008 consid. 4.1, 53.2000.2 del 22 maggio 2000 consid. 2,

53.1999.3

del 12 maggio 2000 consid. 4.1). Le regole dell'art. 7 vLStip

sono anche applicabili in caso di promozione, ritenuto che il nuovo stipendio

non deve comunque essere inferiore a quello complessivo precedente, maggiorato

di un aumento annuo (art. 11 cpv. 1 vLStip).

5.2

Il Governo ha giustificato l'inserimento della ricorrente nella classe di

stipendio 23 adducendo in maniera generica la sua mancanza di esperienza. Ciò

contrasta tuttavia con gli elementi agli atti. Innanzitutto, non risulta che la

medesima non sia stata ritenuta in possesso dei requisiti fondamentali

necessari ad assumere la funzione. Anzi, il suo superiore, a suo tempo, si è

espresso in termini opposti (cfr. e-mail del 25 marzo 2011, prodotto agli atti

nell'inc. 52.2017.650 sub doc D). Inoltre, il regolamento concernente le classi

alternative di stipendio e le promozioni presso l'Istituto delle assicurazioni

sociali del luglio 2009 prevedeva espressamente che alla funzione di capogruppo

potevano accedere i collaboratori che si trovavano già in classe 24 o che

vantavano una vasta esperienza all'interno dell'unità amministrativa. Non

essendo ancora la ricorrente in classe 24, l'autorità di nomina non può che

aver ritenuto l'idoneità dell'insorgente ad assumere tale posizione sulla base

della sua esperienza come del resto traspare anche dalla motivazione della

decisione di promozione a capogruppo del 29 novembre 2011. Considerando infine

che la ricorrente ha esercitato la funzione di capogruppo per otto mesi prima

della promozione, le va pure senz'altro riconosciuta un'esperienza specifica

nello svolgimento della posizione per cui è stata promossa, oltre a quella

generale nel settore in cui lavorava. Date queste circostanze, l'applicazione

dell'art. 7 cpv. 3 LStip al suo caso era manifestamente lesiva del diritto. L'insorgente,

dal 1° gennaio 2012, meritava dunque di essere inserita in classe 25.

6.

Il ricorso

dell'insorgente deve quindi essere parzialmente accolto e la decisione

impugnata annullata. Gli atti sono quindi rinviati al Consiglio di Stato

affinché decida nuovamente sul passaggio della ricorrente al nuovo modello

salariale dal 1° gennaio 2018, sulla base del salario determinante al 31

dicembre 2017 ricalcolato considerando il suo inserimento in classe 25 al 1°

gennaio 2012.

Lo Stato è pure tenuto a versare all'insorgente la differenza tra il salario

che le sarebbe spettato e quello versatole. Ciò nei limiti della prescrizione,

che il Governo ha eccepito. Avendo l'insorgente avanzato la propria pretesa la

prima volta con il ricorso del 21 dicembre 2017, lo Stato le verserà quanto

dovuto a partire dal 21 dicembre 2012 oltre interessi al 5% dal 21 dicembre

2017.

7.

La tassa di

giustizia è posta a carico dello Stato, intervenuto a tutela dei propri

interessi pecuniari (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm) e quasi interamente soccombente.

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1

la

decisione del 28 agosto 2019 (n. 4007) del Consiglio di Stato è annullata;

1.2

gli atti

sono rinviati al Governo per nuova decisione ai sensi del consid. 6.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico dello Stato. Alla ricorrente è

restituito l'anticipo versato.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;

RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1

lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La vicecancelliera