Progetto stradale comunale - conformità con piano regolatore; precisazione della nozione di miglioria

Incarto n.

52.2019.467

Lugano

8

marzo 2024

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

cancelliera:

Sonja Dobrijevic

statuendo sul ricorso del 26 settembre

2019 del

RI

1

patrocinato

da:

contro

la decisione del 4 settembre 2019 (n. 4288) del

Consiglio di Stato, che, in accoglimento delle impugnative di CO 1, CO 2, CO

3, CO 4, CO 5, CO 6 e CO 7, annulla la decisione del 28 settembre 2018 con

cui il Municipio di Stabio ha approvato il progetto stradale comunale di

via Campagnola;

ritenuto, in

fatto

A. a. Il piano regolatore

di Stabio prevede una strada di servizio in corrispondenza del sedime del mapp.

846, che si sviluppa tra via Montalbano e via Ponte di Mezzo su di una

lunghezza di circa 660 m, denominata via Campagnola.

Con variante approvata

dal Consiglio di Stato con risoluzione del 2 maggio 2018 (n. 2026), sono state

introdotte le linee di arretramento. La legenda del piano prevede inoltre le

seguenti sezioni tipo:

b. Via

Campagnola, pavimentata da ormai molti anni, presenta un calibro variabile

compreso tra 3.00 e 3.50 m e serve già oggi quale accesso per i fondi

confinanti e per i fondi nell'adiacente zona residenziale. Salvo sulla tratta

centrale, essa è priva di marciapiede.

B. a. Con messaggio del

26 settembre 2011 (n. 21) il Municipio di Stabio ha chiesto al legislativo lo

stanziamento di un credito di fr. 2'530'000.- per procedere con l'allargamento

di via Campagnola, nonché l'aggiunta di alcuni elementi di moderazione del

traffico.

b. Il messaggio è

stato approvato dal legislativo nella seduta del 24 settembre 2012. La

decisione non è stata contestata.

C. a. Dal 16 agosto al 14

settembre 2017 il Municipio di Stabio ha disposto la pubblicazione del progetto

stradale di moderazione di via Campagnola. Esso si inserisce nell'ambito di un

concetto globale studiato per il comparto residenziale di __________, che

contempla in particolare l'introduzione del principio generale di ''zona 30''.

Il progetto prevede l'allargamento della carreggiata esistente fino a

raggiungere un calibro complessivo di 4.50 m, suddiviso in una corsia larga 3 m

per il traffico motorizzato e in una zona rialzata di 5-6 cm con larghezza di

1.50 m destinata principalmente ai pedoni, utilizzabile anche dagli autoveicoli

per l'incrocio. Al fine di evitare rettilinei suscettibili di indurre i

conducenti ad una maggiore velocità, la corsia per i veicoli viene spostata

ogni 80-100 m da sinistra a destra. Per permettere l'incrocio con eventuali autocarri sono previste piazzuole di scambio con un

calibro di 5.50 m (in alcuni punti anche maggiore). Come ulteriore elemento di

moderazione del traffico è prevista la posa di gruppi di piante, che

permetteranno di nascondere maggiormente la visuale. Infine, la pavimentazione

sarà in miscela bituminosa; è inoltre prevista la posa di alcune caditoie e la

sostituzione dell'illuminazione esistente con una nuova a LED (cfr. Relazione

tecnica 30 giugno 2017, pag. 2 segg.).

b. Con risoluzione 27

agosto 2018 (n. 1108), intimata il 28 settembre successivo, il Municipio di

Stabio ha approvato il progetto stradale. Nel contempo l'Esecutivo comunale ha

disatteso, mediante decisione separata, le opposizioni presentate dai

proprietari dei mappali siti lungo via Campagnola.

D. Tra il 26 e il 31

ottobre 2018 sono insorti davanti al Consiglio di Stato con quattro ricorsi

distinti CO 1, CO 2, CO 3, CO 4, CO 5 (A), CO 4, CO 2 e CO 5 (B), CO 6 (C) e CO

7 (D), chiedendo l'annullamento della decisione di approvazione del progetto

stradale di via Campagnola. Con risoluzione del 4 settembre 2019 (n. 4288) il

Consiglio di Stato ha annullato la decisione municipale di approvazione del

progetto stradale, accogliendo, con un'unica decisione, i ricorsi (A), (C) e

(D), riconoscendo che la carreggiata del progetto stradale era nettamente

inferiore rispetto a quella stabilita dal piano del traffico. Il Governo ha

inoltre stabilito che il progetto non poteva esser confermato nemmeno in

applicazione dell'art. 39 cpv. 3 delle norme di attuazione del piano regolatore

(NAPR), secondo cui nell'ambito dei progetti stradali comunali sono possibili,

rispetto al tracciato indicato nel piano del traffico, soltanto piccole

modifiche dettate da esigenze tecniche e di affinamento del progetto.

L'Esecutivo cantonale ha dichiarato invece irricevibile il ricorso di CO 4, CO

2 e CO 5 (B) nella misura in cui i ricorrenti si limitavano unicamente a

rinviare alle allegazioni avanzate in sede di opposizione.

E.

Con ricorso del 26 settembre

2019 il Comune di Stabio insorge ora davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendo l'annullamento della decisione del Consiglio di Stato

e il conseguente ripristino dell'approvazione del progetto stradale comunale di

via Campagnola.

Secondo l'insorgente

il progetto, così come proposto dal Comune di Stabio, è volto a ridurre

ulteriori espropri a carico dei proprietari nonché inutili spese rispetto ad un

calibro stradale più largo. Tale scelta permetterebbe di conseguenza di

contenere i contributi di miglioria a carico dei proprietari interessati.

Inoltre, le due sezioni tipo sancite dalla legenda del piano del traffico non

sarebbero vincolanti, dal momento che vengono rappresentate due alternative, di

modo che, a mente dell'insorgente, il Comune sarebbe libero di scegliere quale

tipo di strada realizzare. Ad ogni modo, il progetto sarebbe conforme al piano

regolatore, poiché rispetta la larghezza minima di 3 m imposta dalla

sezione tipo per le strade di servizio, strade prevalentemente pedonali e

strade agricole. Per di più, qualora si dovesse ammettere che il piano del

traffico imponga invece una strada con una carreggiata larga 5.50 m, il

progetto rientrerebbe comunque nel campo di applicazione dell'art. 39 cpv. 3

NAPR, trattandosi nello specifico di una piccola modifica dettata da esigenze

tecniche e di affinamento del progetto ai sensi della norma. Infatti, il

restringimento riguarderebbe soltanto una tratta della strada senza alternarne

la funzione e la sua funzionalità. Da ultimo, il progetto stradale rientrerebbe

comunque sotto l'egida dell'art. 36 legge sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr;

RL 725.100), configurando un caso di miglioria, per la quale non sarebbe

necessaria alcuna base pianificatoria. Annullando la decisione municipale, il

Governo avrebbe così leso l'autonomia comunale.

F. Chiamati a

presentare una risposta, CO 1, CO 2, CO 3, CO 4, CO 5, CO 6, CO 7 e il

Consiglio di Stato hanno sollecitato la reiezione del ricorso, mentre la

Divisione delle costruzioni non prende posizione, limitandosi a confermare

integralmente l'avviso cantonale. Dei loro argomenti si discuterà, ove

necessario, in diritto.

G. Nell'ulteriore scambio

di allegati le parti ribadiscono le proprie domande, sviluppando le rispettive

tesi e allegazioni.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso

sono date dall'art. 35 cpv. 2 Lstr. La legittimazione attiva del Comune è certa

(art. 65 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;

LPAmm; RL 165.100, applicabile grazie al combinato dei disposti 31 cpv. 1 e 25

Lstr).

1.2. Il giudizio può

essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria, in applicazione

dell'art. 25 cpv. 1 LPAmm. In particolare, la perizia e il sopralluogo

sollecitati dal ricorrente non sono atti a procurare elementi utili ai fini del

presente giudizio per le ragioni che verranno esposte in seguito. I fatti

determinanti emergono con sufficiente chiarezza dall'incarto.

2. 2.1. I piani di

utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani

regolatori (art. 24 segg. della legge cantonale di applicazione della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU

1990, 365; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. della legge sullo sviluppo

territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100) - disciplinano l'uso

ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700). Essi devono delimitare, in

primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il

diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art.

18 cpv. 1 LPT). L'ente pubblico deve poi equipaggiare le zone edificabili (art.

19 cpv. 2 LPT). I comuni provvedono alla pianificazione delle strade locali

nell'ambito del piano regolatore, vegliando in particolare al coordinamento con

la pianificazione di ordine superiore e dei comuni vicini (art. 8 Lstr); le

rappresentazioni grafiche che lo compongono devono infatti stabilire i vincoli

della rete delle vie di comunicazione (strade, percorsi pedonali, percorsi

ciclabili, posteggi pubblici, ecc.) con le relative linee di arretramento (art.

28 cpv. 2 lett. p LALPT; art. 21 LST e 28 cpv. 1 del regolamento di

applicazione della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011;

RLST; RL 701.110).

2.2. La Lstr affida ai

comuni e agli altri enti locali il compito di provvedere alla costruzione, alla

sistemazione e alla manutenzione delle strade che non sono di competenza del

Cantone, come le strade di raccolta e di distribuzione del traffico, quelle che

garantiscono i collegamenti locali e quelle che servono l'insieme dei fondi

(art. 5 cpv. 1 Lstr). Nel caso della costruzione di una strada pubblica da

parte di un comune, la procedura di approvazione del progetto stradale comunale

(art. 30 segg. Lstr) sostituisce quella usuale del rilascio del permesso di

costruzione (RDAT II-1993 n. 36 consid. 6.2.).

2.3. Giusta l'art. 30

cpv. 1 Lstr, approvati i crediti necessari e i relativi piani di finanziamento,

l'esecutivo comunale dà avvio alla procedura d'approvazione del progetto

stradale comunale. Il municipio pubblica il progetto - che deve indicare quanto

precisato agli art. 10 cpv. 2 lett. a e lett. b Lstr e corredato dagli atti

elencati all'art. 17 cpv. 1 Lstr (cfr. art. 30 cpv. 2 e 3 Lstr) - per trenta

giorni, durante i quali chiunque abbia interesse può prenderne conoscenza e,

nel medesimo termine, presentare opposizione (art. 32 cpv. 1 Lstr combinato ai

disposti art. 31 cpv. 1 e 20 cpv. 1 Lstr). Chi non fa opposizione è escluso dal

seguito della procedura (art. 20 cpv. 2 combinato con l'art. 31 cpv. 1 Lstr).

2.4. La procedura del

progetto stradale comunale ha come obiettivo l'attuazione del piano in un

singolo caso. Di conseguenza, le autorità (di approvazione o di ricorso) sono

in primo luogo chiamate a verificarne la conformità con il piano regolatore

(RDAT II-1993 loc. cit.). Per il resto, i comuni sono fondamentalmente

autonomi in materia, limitati soltanto dalle disposizioni contenute nell'art. 6

Lstr, che fissa i principi della concezione delle strade, e dal divieto

d'arbitrio (STA DP 77/89-25/90 del 14 maggio 1990 consid. 3.2). È invece

escluso che tramite una domanda di costruzione possa essere modificata la

pianificazione, riservato il caso di differenze entro limiti contenuti e per

fondati motivi (cfr. RDAT II-1993 loc. cit.; inoltre, in termini più

generali, RDAT I-1999 n. 22 consid. 2.2). In quest'ordine d'idee, l'art. 33

Lstr stabilisce che non sono ammesse opposizioni su oggetti già decisi con

l'approvazione dei piani regolatori e, in particolare, sulla pubblica utilità

(cpv. 1). Sfuggono pertanto all'esame del Tribunale, nell'ambito di questa

procedura, tutti gli aspetti già definiti nel piano d'utilizzazione che, in

applicazione del principio del parallelismo delle forme, sono emendabili

unicamente mediante norme di pari rango e secondo la procedura prevista per la

sua adozione (art. 41 cpv. 2 LALPT; art. 33 cpv. 2 LST). Il potere d'esame del

Tribunale cantonale amministrativo nell'evadere i ricorsi contro i progetti

stradali comunali è, pertanto, limitato alla verifica della legittimità della

decisione e non può estendersi a un sindacato d'opportunità della stessa (art.

69 cpv. 2 LPAmm).

3. Entrando ora nel

merito della vertenza, deve dapprima essere affrontato il quesito di sapere se

il progetto approvato dal Municipio è conforme alla pianificazione

dell'utilizzazione sancita dal piano regolatore in vigore. Come visto in

narrativa (supra, D.), il Governo ha considerato che il progetto

stradale contrasta con quanto indicato dal piano del traffico, il quale

stabilirebbe in maniera vincolante la superficie riservata alla realizzazione

della strada. Inoltre, il progetto non potrebbe essere realizzato nemmeno in

forza dell'art. 39 cpv. 3 NAPR.

3.1.

3.1.1. In un

precedente giudizio, del 3 giugno 2014, che concerneva un analogo progetto per

una strada di servizio nel Comune di Stabio (inc. n. 52.2013.400, richiamato

dal ricorrente e noto alle parti), il Tribunale aveva ricordato che le

rappresentazioni grafiche e le NAPR sono vincolanti e che al fine di

determinare il regime pianificatorio in vigore occorre confrontare le diverse

componenti del piano regolatore e procedere con una lettura congiunta delle

stesse. La Corte ha quindi accertato che le sezioni tipo riportate accanto alla

legenda del piano del traffico di Stabio non avevano valore vincolante per il

Municipio in fase realizzativa, essendo la volontà del pianificatore

manifestamente quella di lasciare un certo spazio di manovra all'Esecutivo

comunale. Questo alla luce del fatto che:

- i tracciati

sulla cartografia non operavano nessuna distinzione, per cui non era possibile

desumere quale delle due sezioni fosse applicabile alle singole opere stradali;

- l'art. 39

cpv. 3 vNAPR, in vigore a quel momento, dichiarava esplicitamente indicativa la

rappresentazione grafica del tracciato e del calibro delle superfici per il

traffico, rimandando alla fase esecutiva la definizione dell'esatta ubicazione

dell'ingombro;

- il rapporto

di pianificazione non si esprimeva in termini assoluti circa il calibro della

strada.

Vincolante era, per contro,

il tracciato inteso come superficie riservata per la realizzazione della

strada, stabilito nelle diverse rappresentazioni grafiche, non formulando il

piano riserve in merito e dovendo essere rispettato il diritto di rango

superiore.

3.1.2. Con risoluzione

del 25 maggio 2016 (n. 2268) il Consiglio di Stato ha approvato la variante

concernente la revisione delle norme di attuazione di Stabio. Il nuovo art. 39

cpv. 3 NAPR, riferito alle superfici per il traffico, prevede ora che

nell'ambito dei progetti stradali comunali sono possibili, rispetto al

tracciato (superficie misurata) indicato nel piano del traffico, solo piccole

modifiche dettate da esigenze tecniche e di affinamento del progetto. L'attuale

versione è il frutto di una modifica suggerita dal Dipartimento del territorio

nell'ambito dell'esame preliminare del 22 agosto 2011, che considerava il

vecchio disposto di legge eccessivamente permissivo nella definizione dei

tracciati vari, dovendo questo meglio definire i limiti ai margini di

manovra in ambito comunale nella definizione dei tracciati viari (pag. 17).

Inoltre, come visto in narrativa, il 2 maggio 2018 sono state introdotte nella

cartografia del piano le linee di arretramento dalle strade. Per via Campagnola

sono state tracciate linee a una distanza di 4.50 m dal ciglio stradale

(sezione tipo strada di servizio). Quest'ultima modifica induce a ritenere che

il pianificatore abbia inteso precisare come il campo stradale determinante -

contrariamente a quanto pretende il ricorrente, che sostiene di poter scegliere

liberamente a quale sezione tipo far capo - sia di principio ora quello di 5.50

m, ritenuto che per questa sezione sono previste appunto linee di arretramento

di 4.50 m dal ciglio stradale. Lo conferma, a ben veder, lo stesso Comune nella

sua decisione (pag. 3), laddove afferma che per le strade di servizio, come

quella in esame, è previsto un campo stradale largo di 5.50 m, assegnando

invece una larghezza minore (minima) ad altre strade di servizio con funzione prevalentemente

pedonale (cfr. Relazione tecnica 30 giugno 2017, pag. 4).

Tutto quanto precede

non conduce comunque a ritenere che il Comune debba seguire pedissequamente le

suddette indicazioni. La normativa attualmente in vigore non priva il Municipio

di ogni margine di manovra, ma circoscrive la sua libertà in fase realizzativa

unicamente a piccole modifiche dettate da esigenze tecniche e di affinamento

del progetto. Se le condizioni poste dall'art. 39 cpv. 3 NAPR sono

rispettate, il tracciato della strada può dunque discostarsi in modo contenuto

dalla superficie ad essa destinata, riservata la necessità di dimostrare che

ciò corrisponde a un interesse pubblico e rispetta il principio della

proporzionalità. A maggior ragione, nella misura in cui la funzionalità della

strada per rapporto alla categoria a cui è attribuita viene rispettata,

l'Esecutivo comunale può anche distanziarsi da quanto indicato nella sezione

tipo, sempre nei limiti dell'art. 39 cpv. 3 NAPR. È il caso, in particolare,

laddove la realizzazione dell'opera consideri sin da subito misure costruttive

derivanti dalla moderazione il traffico. Sarebbe infatti illogico e contrario

all'interesse della collettività costringere l'Ente pubblico a realizzare in un

primo tempo il calibro previsto per poi ridurlo artificialmente con misure di

moderazione del traffico.

3.2. Il progetto

descritto in narrativa rientra perfettamente nella concezione di strada di

servizio (funzione stabilita in modo vincolante dal piano regolatore), la quale

ha lo scopo di garantire l'accessibilità veicolare ai singoli fondi (cfr.

anche: Linea guida cantonale, Piano dell'urbanizzazione/Programma di

urbanizzazione, Bellinzona 2014, pag. 19; Manuale per la redazione dei piani

del traffico, Canobbio 2002, pag. 9). Il progetto è poi in linea con gli

orientamenti comunemente ammessi in tema di opere stradali intesi a offrire

all'utenza pedonale la protezione consentita dalle circostanze nell'ottica di

una rivalorizzazione complessiva del ruolo sociale della strada quale spazio

destinato ad una coabitazione pacifica (cfr. STE 20.2005.10-1 del 30 agosto

2005; in questo senso, cfr. anche Linee guida cantonali, Concezione dello

spazio stradale all'interno delle località, Bellinzona 2017, A.1, 1.1

Obiettivi). La realizzazione di questa tipologia di strada, percorsa a doppio

senso di marcia, garantisce, con l'adozione di misure costruttive, la

vivibilità per i suoi fruitori, anche quelli più deboli e una migliore

sicurezza all'interno dell'intero comparto residenziale. Essa tiene conto del

transito regolare di autoveicoli e solamente sporadico di autocarri. Non vi

sono inoltre indizi che lascino prevedere un aumento del suo volume. Per questa

ragione per il modello di strada in esame si è optato per una superficie

stradale complessiva di 4.50 m con l'adozione di piazzuole di scambio per

l'incrocio degli autocarri. Ciò che permette di renderla conforme

all'introduzione del limite di velocità di 30 km/h. La posa degli elementi di

arredo è tipica delle strade di quartiere (cfr. relazione tecnica 30 giugno

2017, pag. 2 segg. e il documento allegato Estratto relazione tecnica -

consulente moderazione, 2007 - 2017, pag. 6 segg.). Inoltre, come già

accennato, l'intervento di cui si è discusso s'iscrive in un'area di più ampio

respiro che interessa tutto il comparto di __________ che, dal profilo tecnico,

si giustifica trattare con una certa uniformità (cfr. STA 52.2013.400 del 3

giugno 2014).

È vero che il progetto

in esame non risulta perfettamente in linea con le norme edite dall'Unione dei

professionisti svizzeri della strada relativo ai profili geometrici tipo (norma

VSS 640 201), e in particolare laddove presenta un calibro stradale di 30 cm

inferiore rispetto alla larghezza stradale di 4.80 m suggerita per l'incrocio

tra due autoveicoli e rispettivamente di 20 cm rispetto alla larghezza di 5.70

m prevista per l'incrocio tra autoveicolo e autocarro alla velocità di 30 km/h.

Tuttavia, va ricordato che la giurisprudenza riconosce alle stesse la valenza

di semplici direttive e non di norma edilizia vincolate (cfr. RDAT I-1995 N.

39c 2.2.). Esse non possono pertanto essere applicate schematicamente o

vanificare o rendere più gravosa l'interpretazione del diritto, ma vanno

adeguate al singolo caso, rispettandone le peculiarità (STA 52.1998.49 del 10

gennai 2000 consid. 3.1). Ed è proprio ciò che ha fatto il Comune di Stabio,

scostandosi dalla sezione tipo applicabile per ragioni di ordine tecnico e di

affinamento del progetto nel rispetto del margine di manovra riservato

dall'art. 39 cpv. 3 NAPR. Una lieve riduzione della carreggiata per rapporto

alle raccomandazioni VSS appare del resto ancora tutto sommato in linea con

l'intento di moderare la velocità sulla tratta, ritenuto che le auto sono

indotte a rallentare in caso di incrocio. Da notare, in quest'ottica, che per l'incrocio

di due veicoli a 20 km/h le citate norme reputano come sufficiente un campo

stradale di soli 4.40 m e che la relazione tecnica relativa alla moderazione

del traffico indica che per questa tipologia di strada, con prevalente funzione

di accesso ai fondi, sarebbe bastante un simile calibro (pag. 6). Da ultimo, il

progetto considera poi le preesistenze nel comparto (costruzioni che

attualmente oltrepassano le linee di arretramento e dunque più vicine al ciglio

stradale) e, riducendo espropri e contenendo i costi di costruzione, esso

appare rispettoso del principio della proporzionalità.

3.3. Per un tratto di

circa 105 m il progetto prevede una larghezza complessiva di 5.90 m (mapp. 2171

di proprietà comunale), esorbitando dunque da quanto riservato dal piano

regolatore. Inoltre, in alcuni punti, in particolare in corrispondenza dei

mapp. 846 (di proprietà di CO 1, CO 2, CO 3, CO 4 e CO 5), l'allargamento

stradale oltrepassa, da un punto di vista spaziale, i limiti di quanto previsto

dal tracciamento del piano. Nella misura in cui il tracciato si scosta dal

piano regolatore i resistenti sono abilitati a metterne in discussione

l'interesse pubblico e la proporzionalità. Ritenuto che il Consiglio di Stato

ha respinto il progetto, il Tribunale deve eccezionalmente estendere il suo

potere di esame anche all'opportunità della scelta, analogamente a quanto

farebbe se essa fosse stata inserita nel quadro di una modifica del piano

regolatore, per ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT. Senza tuttavia

giovamento per le tesi degli insorgenti, per i seguenti motivi.

3.3.1. In linea

generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o

una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere

nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di

pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione

corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.

Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in

gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).

Il principio della proporzionalità esige

invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo

d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi

provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che

lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità),

infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico

perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto;

RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari, op.

cit., n. 595-610).

3.3.2. In concreto, il

tratto con larghezza maggiore (5.90 m) è in corrispondenza del mapp. 2171, di proprietà

comunale. In questo punto il progetto costituisce, a ben vedere, un riordino

dell'area, che verrà destinata a verde con la posa di una panchina, ciò che è

senz'altro di pubblico interesse e nel rispetto della proporzionalità. Negli

altri casi si tratta, invece, di realizzare le piazzole d'incrocio,

rispettivamente gli allargamenti presenti all'inizio di via Campagnola (che

interessa, in particolare, il citato mapp. 846 per una striscia di 1x20 m

circa) e alla fine della stessa per facilitare l'entrata dei veicoli in arrivo

da via Montalbano rispettivamente da via Dogana. In questi scostamenti, il

Municipio ha inteso in special modo ponderare la situazione edilizia esistente

sempre nei limiti delle linee di arretramento, le quali servono in particolare

proprio a tutelare la sicurezza della circolazione e a salvaguardare la

possibilità di futuri allargamenti (Adelio

Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 25 LE, n. 1029). Per

quanto concerne in particolare il mapp. 846, il progetto tiene in considerazione

che quest'ultimo è di ampia superficie (7011 m2) mentre sull'altro

lato vi sono fondi edificati con costruzioni che oltrepassano le linee di

arretramento, ove sono poi muretti, cordoli, piazzali e cancelli. Quanto

previsto evita inconvenienti maggiori a coloro che abitano negli edifici e, più

in generale, permette di ridurre in modo percettibile i costi di costruzione e,

di riflesso, i contributi di miglioria; anche gli interessi degli stessi

resistenti sono dunque considerati. Da notare, infine, che gli espropri a

carico dei confinanti privati sono limitati a quanto è necessario

all'esecuzione adeguata dell'intervento. Tutti questi elementi permettono di

concludere che anche in questo caso l'intervento risponde ai requisiti

dell'interesse pubblico e della proporzionalità. Pur facendo capo al pieno

potere cognitivo (cfr. supra, 3.3.1), la decisione del Municipio merita

tutela.

3.3.3. Nello stesso

ordine di idee priva di pertinenza è la teoria avanzata dai resistenti, secondo

Fatti

i quali il progetto lederebbe la parità di trattamento, laddove, scostandosi

dal piano regolatore, rinuncia ad imporre vincoli espropriativi su alcuni fondi

lungo la strada. Come visto in precedenza, il Comune, avendo rinunciato a

realizzare un calibro costante di 5.50 m per ragioni di cui si è detto, ha

conseguentemente limitato gli espropri a quanto strettamente necessario

all'esecuzione adeguata dell'intervento nel rispetto della proporzionalità

(cfr. supra, 3.3.2.). Nella misura in cui la critica è rivolta al

contenuto spostamento del tracciato rispetto a quanto previsto dal piano

regolatore, va rammentato che l'interesse pubblico della realizzazione di

un'opera di interesse collettivo, così come l'ossequio, da parte della stessa,

dei principi della proporzionalità e della parità di trattamento, non possono

essere efficacemente combattuti asserendo semplicemente che l'opera potrebbe

essere realizzata (anche) su altre proprietà: l'accoglimento di simile censura

metterebbe difatti in forse la realizzazione della maggior parte delle opere

pubbliche già per il fatto che potrebbe essere invocata da ogni proprietario

gravato (STA 90.2002.112 del 18 giugno 2003 consid. 4.2 con riferimenti).

3.4. Ferme queste

premesse, la decisione del Municipio non presta fianco a critiche, sia dal profilo

dell'interpretazione del vincolo, così come delle norme comunali, per i quali

occorre riconosce una certa latitudine di giudizio, sia nell'esercizio del

potere di apprezzamento nella scelta progettuale individuata. Nel rispetto

dell'autonomia comunale, s'impone pertanto l'annullamento della risoluzione

impugnata, ripristinando la decisione municipale da essa sconfessata.

4. A titolo

abbondanziale conviene ancora esaminare se il progetto potrebbe essere

realizzato anche in applicazione dell'art. 36 cpv. 1 Lstr.

4.1. L'art. 36 cpv. 1 Lstr permette

l'attuazione di migliorie direttamente tramite un progetto stradale e senza una

base pianificatoria. La norma spiega inoltre che per migliorie si intendono gli

interventi di adeguamento alle nuove esigenze tecniche, di sicurezza e

protezione dell'ambiente che non comportano una modifica sostanziale dell'uso e

della funzione della strada (cpv. 2). Si tratta dunque di opere minori,

prevalentemente intese a perfezionare la qualità della strada, senza modificarne

l'aspetto e la destinazione e la cui incidenza, dal punto di vista

pianificatorio, tecnico ed economico, è ridotta a dimensioni modeste rispetto

alla situazione esistente (Davide Socchi, Commento alla nuova legge

sul coordinamento delle procedure e alla revisione della legge sulle strade,

in: RtiD I/2007 pag. 275 segg., 346). Secondo il legislatore (Messaggio

concernente la modifica della LALPT, della Lstr e della LE del 6 luglio 1994,

n. 4275, in: RVGC, Sessione ordinaria autunnale, vol. 3, pag. 2322 segg., pag.

2345):

Sono considerati di miglioria quegli interventi che

pur comportando delle modifiche dell'assetto stradale, mantengono immutato sia

l'aspetto che la destinazione della strada e non ingenerano ripercussioni nuove

sulla gestione del traffico. Si pensi ad esempio alla creazione di marciapiedi,

di corsie preferenziali per il traffico pubblico, o a piccole migliorie per

aumentare la sicurezza. Per questo genere di interventi, la cui pubblica

utilità è presunta perché insita nel concetto di miglioria, non si impone la

precedente procedura pianificatoria. Gli stessi soggiacciono unicamente alla

procedura di approvazione dei piani ed espropriazione, dinanzi al Tribunale d'

espropriazione.

In questi termini, gli interventi di

miglioria non modificano in modo sostanziale la funzionalità, l'uso e la

struttura della strada.

4.2. In concreto, alla luce di quanto

appena spiegato, il progetto non costituisce una semplice miglioria di un'opera

secondo l'art. 36 Lstr, quanto piuttosto l'attuazione vera e propria del

vincolo di strada di servizio. Alla luce dello stato odierno di via Campagnola,

il progetto, infatti, non si limita ad apportare contenute modifiche, ma

costituisce un intervento globale che concerne l'impostazione complessiva della

stessa ai fini di conformarla alla sua funzione di strada di servizio, stabilita

dal piano del traffico (cfr. STA 52.2011.53 del 10 novembre 2011 consid. 4). Il

riferimento operato dal Municipio a questo disposto si avvera dunque improprio.

5. In esito a tutte le considerazioni

precedentemente esposte, il ricorso dev'essere accolto e la decisione impugnata

annullata, mentre va confermata quella con cui il Municipio del Comune di

Stabio approva il progetto stradale relativo a via Campagnola.

6. Il Tribunale pone a carico dei resistenti,

soccombenti, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Questi sono inoltre

tenuti a rifondere le ripetibili al Comune, patrocinato, per entrambe le sedi

di giudizio (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza:

1.1. la

risoluzione impugnata è annullata;

1.2. la

decisione del 28 settembre 2018 con cui il Municipio di Stabio approva il

progetto stradale comunale di via Campagnola

è confermata.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia, di complessivi fr. 2'400.- e le ripetibili, di complessivi fr.

3'900.-, sono posti a carico dei resistenti come segue:

- per 1/3 a

carico di CO 1, CO 2, CO 3, CO 4 e CO 5;

- per 1/3 a

carico di CO 6;

- per 1/3 a

carico di CO 7.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.100).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La

cancelliera