Delibera opere da pittore. Valutazione dell'organizzazione del cantiere. Offerta incompleta

RI 1

Incarto n.

52.2019.490

Lugano

9 gennaio 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Paola

Passucci

statuendo

sul ricorso del 7 ottobre 2019 della

RI

1

patrocinata

da:

contro

la decisione del 25 settembre 2019 del consiglio di fondazione

della Fondazione CO 2, che in esito al concorso per l'aggiudicazione delle

opere da pittore interne occorrenti alla costruzione del Nuovo Centro

Polivalente per anziani a __________ ha deliberato la commessa alla CO 1;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A.

Il 21 giugno 2019 la Fondazione CO 2, ha indetto un pubblico concorso,

retto dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre

1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 730.500) e impostato secondo la procedura libera,

per aggiudicare le opere da pittore interne occorrenti alla costruzione del

Nuovo Centro Polivalente per anziani a __________ (FU n. __________ pag. __________).

Il bando di concorso pubblicato sul sito www.simap.ch

preannunciava i seguenti criteri e fattori di ponderazione:

1.

Economicità-Prezzo 50%

Considerandi

2.

Referenze ed esperienze 20%

3.

Organizzazione del cantiere 15%

4.

Attendibilità dei prezzi 15%

Con riferimento al criterio (3) dell'organizzazione del cantiere la

cifra 4.5 indicava

che l'offerente era chiamato a dimostrare di aver

pienamente compreso i compiti richiesti dal mandato in oggetto sia dal punto di

vista qualitativo, quantitativo e di tempistica e a dimostrare di possedere le

capacità tecniche e logistiche necessarie per svolgere questo mandato e che

era richiesta una relazione tecnica sviluppata secondo i temi indicati nella

documentazione d'appalto, comprensivo di programma lavori con il diagramma

della manodopera e le fasi di lavoro. Le disposizioni particolari di gara

(pos. 224.410 CPN 102) puntualizzavano in particolare che la relazione tecnica

doveva essere strutturata in tre capitoli (A. Organigramma nominativo delle

persone coinvolte nell'opera, il loro mansionario e relative qualifiche

professionali; B. Organizzazione del cantiere prevista dall'offerente al fine

di garantire le esigenze del committente in materia di qualità, costi, tempi e

sicurezza; C. Programma lavori) e precisava, per ciascuno di essi, quali

aspetti avrebbero dovuto essere affrontati. Dalla pos. 224.410 era infine

deducibile lo schema per l'assegnazione delle note (da 1 a 6).

L'attendibilità dei prezzi (criterio 4) sarebbe stata valutata applicando la nota formula matematica coniata dal

Centro cantonale di consulenza LCPubb (cfr. la pos. 224.510 CPN

102).

Il bando (cifra 4.7) informava circa

la possibilità di interporre ricorso contro gli atti di gara dinanzi al Tribunale

cantonale amministrativo entro 10 giorni dalla loro messa a disposizione.

Nessuno li ha tuttavia impugnati.

B.

Entro il termine utile sono giunte al committente 8 offerte, per valori

compresi tra fr. 95'746.80 e fr. 140'409.15. Escluse tre offerte e valutate

quelle restanti in base ai criteri d'aggiudicazione ed ai fattori di

ponderazione preannunciati, il consulente del committente ha allestito la

graduatoria, che per quanto qui interessa si presenta

come segue:

RI 1

CO 1

omissis

Prezzo

6.00

300.00

4.78

238.99

…

Referenze

6.00

120.00

6.00

120.00

Organizzazione

3.00

45.00

6.00

90.00

Attendibilità prezzo

2.59

38.83

6.00

90.00

Totale

503.83

538.99

Graduatoria

4.

1.

Preso atto

dell'esito della valutazione, il 25 settembre 2019 l'ente banditore ha

risolto di assegnare la commessa alla CO 1, prima classificata con 538.99 punti.

C. Contro la

predetta decisione è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo la RI

1, quarta classificata con 503.83 punti, sostenendo di meritare

l'aggiudicazione.

A mente sua, il committente sarebbe incorso in errore nella valutazione del

criterio riferito all'attendibilità dei prezzi (criterio 4). Avendo attribuito

al prezzo come tale la nota 6, l'ente banditore non aveva motivo per non

ritenerlo attendibile. Insostenibile, considerate le importanti referenze

indicate, sarebbe pure la valutazione dell'organizzazione (criterio 3). Del

resto, non risulta che nell'offerta andava menzionata l'organizzazione del

cantiere e il programma lavori. Anche la nota per questo criterio di

aggiudicazione andrebbe rivista, ciò che condurrebbe l'insorgente a primeggiare

la classifica.

D. a. All'accoglimento

del gravame si è opposto il committente, il quale ha difeso il modus operandi

applicato per valutare i controversi criteri dell'organizzazione e

dell'attendibilità dei prezzi. In particolare, ha rilevato che le indicazioni

del bando (cfr. cifra 4.5, Valutazione del CA-3: Organizzazione)

preannunciavano in modo evidente che per quanto concerne l'organizzazione era

richiesta una relazione tecnica sviluppata secondo i temi indicati nella documentazione

d'appalto, comprensiva di programma lavori con il diagramma della mano d'opera

e le fasi di lavoro ed osservato che dalla pos. 224.410 CPN 102 emergeva in

modo altrettanto chiaro come strutturare la relazione tecnica e quali precise

indicazioni (A. Organigramma; B. Organizzazione del cantiere; C. Programma

lavori) essa avrebbe dovuto contenere. La nota 3.00 assegnata all'insorgente

per questo criterio appare pertanto giustificata, ritenuto che la RI 1 nella

lista degli allegati del 29 luglio 2019 indica solo l'organigramma con riferimento

alla posizione 224.410, A, e tralascia completamente le posizioni B e C

previste e richieste. Corretto, ha proseguito l'ente banditore, è anche il

punteggio relativo all'attendibilità

dei prezzi, risultante dall'applicazione della formula matematica indicata alla pos. 224.510 del

capitolato.

b. Anche l'aggiudicataria ha postulato la reiezione del gravame con motivazioni

sostanzialmente analoghe a quelle addotte dalla stazione appaltante.

c. L'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche è invece rimasto silente.

E. Con la replica

la ricorrente ha riaffermato le proprie tesi, osservando in aggiunta che per

non cadere in un formalismo eccessivo, come in concreto, l'ente appaltante,

qualora avesse ritenuto insufficienti le informazioni concernenti

l'organizzazione, avrebbe dovuto sollecitare all'offerente precisazioni in

merito e che gli argomenti sostenuti in merito all'attendibilità del prezzo

sono del tutto infondati.

F. Con la

duplica il committente ha ribadito il principio secondo cui al momento della loro apertura le

offerte devono risultare complete, corrette, nonché compilate nel rispetto delle condizioni stabilite dal bando

di concorso e della relativa documentazione di gara e che unica eccezione a questo

principio è la facoltà per il committente di richiedere la produzione (dopo la

scadenza del termine per la presentazione delle offerte) dei

documenti di cui all'art. 39 del

regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del

concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP;

RL 730.110). Per il resto, si è riconfermato nelle argomentazioni e

domande di giudizio formulate in precedenza.

Considerato, in

diritto

1.

1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1

CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone

Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 6 febbraio

1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 730.510). In quanto partecipante al concorso

la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare l'assegnazione della

commessa ad un altro concorrente (art. 15 cpv. 1bis lett. e CIAP e 65 cpv. 1

della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

Il gravame, tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è pertanto ricevibile in ordine.

1.2

Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria

(art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il concorso prodotto

dal committente e la documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte

bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente cognizione di causa.

2.

2.1

Giusta l'art. 13 lett. f CIAP, le disposizioni cantonali

di esecuzione devono

prevedere la pubblicazione di adeguati criteri di aggiudicazione che

garantiscano l'aggiudicazione all'offerta economicamente più vantaggiosa.

Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 53 cpv. 1 RLCPubb/CIAP indica

quali possibili criteri di aggiudicazione il termine, la qualità, il prezzo,

l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della

prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico.

L'art. 10 cpv. 2 lett. k RLCPubb/CIAP prescrive invece che i documenti di gara

devono contenere i criteri e/o sottocriteri di aggiudicazione in ordine di

importanza, con la relativa ponderazione e la scala e/o il metodo di

valutazione.

L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal

principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle

commesse pubbliche (art. 1 cpv. 3 lett. c CIAP). I criteri di aggiudicazione,

scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono

essere indicati già in sede di pubblicazione del

bando, allo scopo di predeterminare, secondo tale principio, il quadro

all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la

predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa,

la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo

parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata

scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.). Sempre nel quadro della

preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione, il committente deve di

principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per

valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la

più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri di

aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il

principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri

assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare. Il committente

non deve tuttavia necessariamente prestabilire complesse griglie di

valutazione. Esso può anche limitarsi a definire preventivamente soltanto una

scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi

sommariamente, anche mediante semplici predicati, come intende valutare le

offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli

dai concorrenti. Questa regola vale tanto per i concorsi a procedura libera,

quanto per le gare ad invito e si applica a tutti i criteri di aggiudicazione (STA

52.2017.568

del 25 settembre 2018 consid. 6 e rinvii).

2.2

In concreto, il committente ha

preannunciato in modo dettagliato il metodo e/o le formule che avrebbe

utilizzato per valutare ogni singolo criterio di aggiudicazione (cfr. pos.

224.200

e segg. delle disposizioni particolari CPN 102). Ha quindi rispettato appieno l'obbligo sancito dagli art. 13

lett. f CIAP e 10 cpv. 2 lett. k RLCPubb/CIAP. Sotto questo aspetto la

decisione impugnata non presta il fianco a critiche, tanto più che nessuna

ditta ha impugnato le regole della gara, che sono quindi divenute vincolanti

tanto per le partecipanti alla procedura, quanto per l'ente banditore, che deve

rispettarle per non incorrere in una violazione del diritto sotto il profilo

della parità di trattamento e del principio della trasparenza.

3.

3.1

Resta nondimeno da esaminare

l'operato della stazione appaltante sotto il

profilo delle valutazioni concretamente esperite e delle motivazioni addotte

per giustificare la nota (3.00) attribuita alla ricorrente nel controverso

criterio 3.

3.2

In materia di commesse pubbliche il ricorso al Tribunale cantonale

amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto, compreso l'abuso

e l'eccesso del potere di apprezzamento, e l'accertamento errato o incompleto

di fatti giuridicamente rilevanti (cfr. art. 16 cpv. 1 CIAP). Il controllo

dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi illimitato, ma

circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i

limiti del potere discrezionale riservatole

dalla legge o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto.

L'autorità di ricorso deve in particolare evitare di sostituire il

proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, limitandosi a

censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di una violazione del

diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi,

quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione appare

insostenibile, siccome priva di giustificazioni oggettive, fondata su

considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del

diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o alla

proporzionalità (cfr. DTF 104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34; STA 52.2018.304 del 19

ottobre 2018 consid. 2 e rinvii; Marco Borghi/Guido

Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n.

2d ad art. 61; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte

generale, 2. ed., Bellinzona 2002, n. 407 segg.).

3.3

Organizzazione del

cantiere

3.3.1

Per quanto concerne il criterio riferito

all'organizzazione del cantiere, il capitolato d'appalto, alla pos.

224.410

CPN 102, enunciava quanto segue:

L'offerente

è chiamato a dimostrare di aver pienamente compreso i compiti richiesti dal

mandato in oggetto sia dal punto di vista qualitativo, quantitativo e di

tempistica.

Egli è tenuto a dimostrare di possedere le capacità tecniche e logistiche

necessarie per svolgere questo mandato.

La relazione tecnica (max 10 pagine formato A4) deve essere strutturata in

questo modo:

A. Organigramma

nominativo delle persone coinvolte nell'opera, il loro mansionario e relative

qualifiche professionali:

1.

Responsabile

della ditta o del consorzio

2.

Responsabile

del cantiere

3.

Responsabile

dell'ufficio tecnico della ditta o del consorzio

4.

Tecnico di

officina e operai preposti alla preparazione del materiale in officina

5.

Operai

preposti alla posa in cantiere

B. Organizzazione

del cantiere prevista dall'offerente al fine di garantire le esigenze del

committente in materia di qualità, costi tempi e sicurezza:

1.

Indicare se

la ditta o il consorzio ha un proprio ufficio tecnico

2.

Elenco delle

parti d'opera acquistate da terzi e quelle lavorate presso l'offerente

3.

Elenco delle

attrezzature e dei macchinari di lavorazione, dell'officina della ditta o del

consorzio

4.

Eventuali

certificazioni ISO

5.

Altre

informazioni a discrezione dell'offerente relative al sottocriterio

C. Programma

lavori:

Allestire un programma lavori attendibile comprendente il diagramma della

manodopera e indicative fasi di lavoro.

Come fasi di lavoro sono da ritenere:

1.

Rilievo

misure, piani d'officina, lista pezzi

2.

Ordinazione

materiale

3.

Preparazione

materiale in officina

4.

Posa delle

parti d'opera (la ditta deve indicare nel programma lavori il numero di operai

preposti alla posa delle parti d'opera tenendo in considerazione il

quantitativo e le tempistiche)

5.

Collaudo

Il programma

deve essere allestito in modo indipendente dall'inizio lavori previsto, sono

quindi da tralasciare festività e ferie imposte. Faranno stato unicamente i

giorni lavorativi indicati.

Sono

attribuite note intere secondo la seguente descrizione:

6.

= Molto valido / con valore superiore a quanto auspicato e

decisamente sopra la media delle altre offerte

5.

= Valido / il contenuto risponde alle aspettative e fornisce

indicazioni superiori alla media delle altre offerte

4.

= Sufficiente / raggiunge gli obiettivi minimi richiesti

auspicati

3.

= Carente / non raggiunge gli obiettivi richiesti

2.

= Nettamente insufficiente

1.

= Senza valore, non preso in considerazione

Da questa prescrizione emerge in modo chiaro che determinante ai fini della

valutazione del criterio in questione era la relazione tecnica.

3.3.2

Nell'evenienza concreta, alla sua offerta la RI 1 ha allegato il

documento Organigramma aziendale (come da pos. 224.410, A), nel quale ha

sostanzialmente fornito indicazioni sull'organigramma

nominativo delle persone coinvolte nell'opera e il loro mansionario. Come

rettamente sostenuto dalla deliberataria e dalla stazione appaltante

(quest'ultima richiamandosi al rapporto di valutazione del 2 settembre 2019 del

suo consulente), nell'atto in questione non vi è tuttavia alcun riferimento

agli altri temi (organizzazione del cantiere e programma lavori) che, secondo

quanto figura alla posizione 224.410 CPN 102 punti B e C, avrebbero (invece)

dovuto essere trattati. Stando così le cose, la decisione della committenza di

valutare come carente, poiché non raggiunge gli obiettivi richiesti,

l'organizzazione della ricorrente, non presta il fianco a critiche di sorta.

Inutilmente quest'ultima si avventura nell'affermare che non (le)

risulta che, nell'offerta, andava menzionata l'organizzazione del cantiere e il

programma lavori, nel vano tentativo di contestare la nota (3.00) che le è

stata attribuita. Come visto (cfr. supra, consid. 3.3.1 e cifra

4.5

del bando), l'ente banditore ha fissato inequivocabilmente i diversi aspetti che dovevano

essere affrontati nella relazione tecnica e che avrebbero contribuito alla

determinazione del punteggio per questo criterio. Ancor meno, in

replica, può seriamente sostenere che l'ente appaltante, qualora avesse

ritenuto insufficienti le informazioni concernenti l'organizzazione, avrebbe

dovuto sollecitare all'offerente precisazioni in merito. Per principio,

infatti, dopo la scadenza del termine per l'inoltro, le offerte non possono più

essere rettificate e/o completate (RtiD I-2012 n. 17; STA 52.2019.222 del 24

ottobre 2019 consid. 3.1, 52.2017.373 del 26 febbraio 2018 consid. 3.2) e la

facoltà del committente di chiedere ai concorrenti spiegazioni e delucidazioni

sul contenuto dell'offerta va comunque riservata a chiarire aspetti

dell'offerta e non può invece condurre - come vorrebbe la ricorrente - a una

modifica della stessa (Etienne Poltier,

Droit des marchés publics, Berna 2014, n. 354; Peter

Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen

Beschaffungsrecht, III ed., Zurigo 2013, n. 710 segg.). Sia detto per

completezza che l'ente banditore non

era neppure tenuto ad assegnare all'insorgente un termine perentorio per

rimediare al difetto ravvisato. L'operazione di sanatoria prevista alla pos. 252.210 CPN 102 era infatti

ammissibile unicamente per supplire alla mancata produzione di documenti ben

precisi, attestanti fatti oggettivi già esistenti al momento dell'inoltro

dell'offerta (cfr., in questo senso, la STA 52.2012.48 del 30 marzo 2012

consid. 4.1). Non poteva di sicuro essere svolta per completare quella

presentata dalla ricorrente, carente in uno dei punti essenziali legati al

criterio di aggiudicazione 3. A fronte di queste mancanze, affatto

secondarie, il committente avrebbe addirittura dovuto escludere la sua offerta,

siccome incompleta (art. 40 cpv. 1 RLCPubb/CIAP). Non occorre pertanto

esaminare l'altra censura rivolta contro l'operato della stazione appaltante

sotto il profilo della valutazione concretamente esperita per giustificare la

nota (2.59) attribuitale in tema di attendibilità dei prezzi, sollevata

invero senza particolare motivazione, siccome l'insorgente non potrebbe in

alcun caso ottenere la commessa. Non si può infatti ammettere che i lavori

vengano aggiudicati ad un concorrente che ha presentato un'offerta non conforme

alle prescrizioni di gara, senza con ciò violare, oltre che il principio di

legalità, quello della parità di trattamento.

4.

Visto

quanto precede il ricorso deve essere respinto.

5.

L'emanazione

della presente decisione rende superflua l'evasione della domanda cautelare

tendente alla concessione dell'effetto sospensivo al gravame.

6.

La tassa

di giustizia è posta a carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 47

cpv. 1 LPAmm). Essa rifonderà inoltre all'aggiudicataria e alla stazione

appaltante, patrocinate da un legale, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1

LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico.

Essa rifonderà inoltre alla deliberataria e al committente fr. 1'000.- ciascuno

a titolo di ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110), nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.

4.

Intimazione a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera