Ordine di cessare l'attività di fiduciario commercialista - compatibilità della LFid con la LMI

Incarto n.

52.2019.531

Lugano

21

luglio 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliere:

Reto Peterhans

statuendo

sul ricorso del 24 ottobre 2019 di

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la decisione del 7 ottobre 2019 dell'Autorità di

vigilanza sull'esercizio delle professioni di fiduciario che ha ordinato all'insorgente di cessare

immediatamente lo svolgimento di qualsiasi attività fiduciaria

commercialistica, di dimostrare di essere alle dipendenze delle società in

cui opera, nonché di cancellare il proprio nominativo nel registro di

commercio dai ruoli di amministratore e gerente svolti a titolo fiduciario;

ritenuto, in

fatto

A. Il 26 giugno 2019 la

Sezione per la sorveglianza del mercato del lavoro del Dipartimento delle

finanze e dell'economia ha trasmesso all'Autorità di vigilanza sull'esercizio

delle professioni di fiduciario (Autorità di vigilanza) un rapporto allestito

il 16 aprile 2019 dall'Ufficio dell'ispettorato del lavoro (UIL) concernente RI

1, dal quale emergeva che dal 2003 quest'ultima, seppur sprovvista dei

necessari titoli e autorizzazioni, si occupava presso la propria abitazione

della gestione fiduciaria (servizi di domiciliazione, tenuta di contabilità,

fatturazioni, conteggi IVA, allestimenti di contratti di lavoro e di

dichiarazioni fiscali verifiche di contratti ecc.) di numerose società.

Preso atto di tale rapporto e di tutta la documentazione ad esso allegata, il 30

agosto 2019 l'Autorità di vigilanza ha chiesto al Ministero pubblico

aggiornamenti in merito allo stato del procedimento penale che qualche anno

prima era stato aperto nei confronti di RI 1 per esercizio abusivo dell'attività

di fiduciaria.

Il 2 settembre seguente il Procuratore pubblico ha quindi informato l'Autorità

di vigilanza che con decreto d'accusa dell'11 dicembre 2017, passato in

giudicato, quest'ultima era stata condannata al pagamento di una multa di fr.

1'000.- per esercizio abusivo della professione di fiduciario per avere a __________,

operando quale gerente della società __________, ininterrottamente esercitato

senza autorizzazione la professione di fiduciario, così come definita dalla

legge cantonale sull'esercizio delle professioni di fiduciario del 1° dicembre

2009 (LFid; RL 953.100).

B. Fondandosi sulle

suddette emergenze e dopo avere constatato che RI 1 figurava iscritta a

registro di commercio in almeno 8 società quale amministratrice unica o gerente

con diritto di firma individuale, il 7 ottobre 2019 l'Autorità di vigilanza ha

adottato nei suoi confronti una decisione giusta l'art. 25 LFid con cui le ha

ordinato, con la comminatoria dell'art. 292 del Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 (CP; RS

311.0) e della coercizione diretta ex art. 56 cpv. 3 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) in caso di

inadempienza, di cessare immediatamente l'attività fiduciaria commercialistica,

di attestare i propri rapporti di lavoro, vale a dire di dimostrare di essere

alle dipendenze delle società in cui opera, nonché di cancellare il proprio

nominativo nel registro di commercio dai ruoli di amministratore e gerente

svolti a titolo fiduciario. L'Autorità di prime cure ha quindi disposto la

revoca dell'effetto sospensivo ad un eventuale ricorso inoltrato contro il

proprio provvedimento e si è riservata di promuovere nei confronti dell'interessata

un'azione penale per ripetuto esercizio abusivo dell'attività di fiduciario.

C. Avverso tale decisione

RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.

Lamenta la violazione del diritto di essere sentita per non essere stata

interpellata dall'Autorità di vigilanza prima che nei suoi confronti fosse

pronunciato il contestato ordine e per non avere potuto avere accesso agli atti

su cui quest'ultimo si fonda. Rimprovera poi all'Autorità di prime cure di

avere accertato i fatti determinanti in modo arbitrario e di avere emanato un

provvedimento sproporzionato che la lede nella sua libertà economica e che si

rivela discriminatorio sotto più aspetti. Postula che al suo gravame sia

conferito l'effetto sospensivo.

D. In sede di risposta l'Autorità

di vigilanza chiede che il ricorso sia respinto, adducendo una serie di

argomentazioni di cui si dirà in seguito. Postula pure la reiezione della

domanda di conferimento dell'effetto sospensivo al gravame.

E. Con replica e duplica

le parti si sono confermate nelle loro rispettive argomentazioni e domande di

giudizio.

F. Con triplica del

23 febbraio 2020 la ricorrente ha preso posizione su un plico di documenti

prodotti con l'allegato di duplica dall'Autorità di vigilanza, la quale ha in

seguito introdotto una quadruplica.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 28 LFid. La legittimazione

della ricorrente, direttamente e personalmente toccata dalla decisione

impugnata, è certa (art. 65 LPAmm).

Per quanto attiene alla tempestività del gravame occorre considerare quanto

segue. Il provvedimento che

l'insorgente ha dedotto davanti a questo Tribunale, come ben si evince dal suo

contenuto, consiste nell'ordine di cessare immediatamente un'attività non

autorizzata in ambito fiduciario. Nella misura in cui non si tratta di una

decisione volta a regolare transitoriamente una determinata situazione in

attesa dell'adozione di altre decisioni da parte dell'autorità, ma che invece

mira ripristinare da subito la legalità, la stessa non è di natura cautelare ma

di merito, ragione per la quale il termine per impugnarla è, come è stato giustamente

indicato, di 30 giorni, giusta l'art. 68 cpv. 1 LPAmm, e non di soli 15 giorni

come previsto dal cpv. 2 di questa disposizione. Ciò detto, il presente gravame

è in ogni caso ampiamente tempestivo, visto che la ricorrente, nutrendo dubbi

circa la natura cautelare o meno del querelato ordine, ha adito il Tribunale

nel rispetto del termine più breve sancito dall'art. 68 cpv. 2 LPAmm.

1.2. Ne discende dunque

che il gravame è ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base delle

tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1

LPAmm). L'oggetto della controversia emerge con sufficiente chiarezza dalle carte

processuali. Non è in particolare necessario procedere all'assunzione delle

prove richiamate dalla ricorrente, in quanto insuscettibili di apportare la

conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio, come meglio si dirà

in seguito.

2. La

ricorrente lamenta innanzitutto la violazione del suo diritto di essere

sentita. Rimprovera all'Autorità di vigilanza di non averle dato la possibilità

di pronunciarsi sull'adozione del provvedimento interdittivo qui contestato,

prima della sua emanazione. Censura in particolare il fatto di non avere potuto

preventivamente prendere visione del rapporto dell'UIL che ha dato origine alle

indagini sul suo conto condotte dall'Autorità di vigilanza e le cui risultanze

sono state poste alla base del querelato provvedimento, senza tuttavia essere

esaustivamente esposte in esso. In questo senso ravvisa anche una carente

motivazione delle decisione impugnata.

2.1. La natura ed i limiti del diritto

di essere sentito sono determinati, innanzitutto, dalla normativa procedurale

cantonale. Se tuttavia questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime

dedotte dall'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera

del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Tale norma assicura alla parte interessata

il diritto di esprimersi su tutti i punti essenziali di un procedimento prima

che sia emanata una decisione e le garantisce anche il diritto di partecipare all'assunzione delle prove, di conoscere i

risultati delle stesse e di determinarsi al riguardo (DTF 135 II 286 consid. 5.1,

133 I 270 consid. 3.1, 120 Ib 379, 118 Ia 17; Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VII ed., Zurigo/San Gallo 2016, pag. 215 n.

975, pag. 219 n. 1001 segg., segnatamente n. 1010). Nel nostro Cantone, l'art.

34 LPAmm pone il principio secondo il quale le parti hanno il diritto di essere

sentite. Per l'art. 35 LPAmm esso viene esercitato, di regola, per iscritto

(cpv. 1) e prima che l'autorità adotti una decisione (cpv. 2). L'autorità

vi può soprassedere, soggiunge

il cpv. 3, nel caso di una decisione

incidentale o pregiudiziale non impugnabile con ricorso a titolo indipendente

(lett. a); di una decisione impugnabile mediante opposizione o reclamo (lett.

b); di una decisione interamente conforme alle domande delle parti (lett. c) o

di una misura d'esecuzione (lett. d). Inoltre l'autorità non sente le parti

prima di adottare una decisione se, in un procedimento di prima istanza, vi è

pericolo nell'indugio o se un'audizione preventiva può vanificare lo scopo

della decisione, sempreché la decisione sia impugnabile con ricorso e nessun'altra

disposizione conferisca alle parti il diritto di essere preliminarmente sentite

(art. 35 cpv. 4 LPAmm).

Il diritto di essere sentito garantito dall'art. 29 Cost. comprende

anche il dovere per le autorità amministrative e giudiziarie di motivare

le loro decisioni (art. 46 cpv. 1 LPAmm; DTF 117 Ib 64 consid. 4). Per

prassi, una motivazione può essere ritenuta sufficiente quando

l'autorità menziona brevemente le ragioni che l'hanno spinta a decidere in un

senso piuttosto che in un altro, ponendo in questo modo le parti nella

situazione di rendersi conto

della portata del giudizio e delle eventuali possibilità di impugnazione dello stesso (DTF 134 I 83

consid. 4.1, 129 I 232 consid. 3.2, 126 I 97 consid. 2b, 121 I 54 consid. 2c,

117 Ib 64 consid. 4), oppure quando risulta implicitamente dai diversi

considerandi componenti la decisione (STF 2C_505/2009 del 29 marzo 2010 consid.

3.1) o da rinvii ad altri atti (cfr. STF 2A.199/2003 del 10 ottobre 2003

consid. 2.2.2 e 1P.708/1999 del 2 febbraio 2000 consid. 2).

Il diritto di essere sentito è

una garanzia costituzionale di natura

formale; la sua violazione implica, di principio, l'annullamento della

decisione resa dall'autorità, indipendentemente dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1

con rinvii). La giurisprudenza ammette la possibilità di sanare il vizio

nell'ambito di una procedura di ricorso, qualora l'autorità di ricorso disponga

dello stesso potere di esame di quella decidente (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3

con rinvii). La sanatoria deve tuttavia rimanere l'eccezione, segnatamente in

presenza di gravi violazioni (DTF 116 V 182 consid. 3c con rinvii). Una

riparazione entra inoltre in linea di

considerazione solo se la persona interessata non subisca un pregiudizio

dalla concessione successiva del diritto di essere sentito, rispettivamente dalla sanatoria (DTF 129

Fatti

I 129 consid. 2.2.3 con rinvii). In nessun caso, comunque, può essere ammesso

che l'autorità pervenga, attraverso una violazione

del diritto di essere sentito, ad un risultato che non avrebbe mai ottenuto procedendo in modo corretto

(DTF 135 I 279 consid. 2.6.1 con rinvii).

2.2. Nel caso di specie la querelata misura è stata evidentemente adottata con

lo scopo di fare cessare una situazione di illegalità che, secondo l'Autorità

di vigilanza, è data in capo all'insorgente, la quale eserciterebbe, senza

disporre della necessaria autorizzazione cantonale, un'attività lucrativa in

ambito fiduciario. Stante la natura e il fine del provvedimento interdittivo

qui in discussione, si deve di massima considerare che l'Autorità di prime cure

era legittimata ad agire senza preventivamente dare modo all'interessata di esprimersi

per delle ragioni di urgenza, così come previsto dall'art. 35 cpv. 4 LPAmm. L'attività

di fiduciario pone infatti

questa categoria di professionisti a stretto contatto con interessi

patrimoniali altrui, per cui laddove l'Autorità di vigilanza perviene al

convincimento che una persona priva di autorizzazione offre al pubblico servizi

di questo genere essa ha il dovere di intervenire senza indugio per fare

cessare al più presto una simile situazione di abuso onde tutelare la clientela

i cui interessi, in caso contrario, continuerebbero a rimanere esposti a pericolo

nelle more della procedura.

In ogni caso, quand'anche in concreto si volesse intravedere una violazione del

diritto di essere sentita della ricorrente, tale vizio

dovrebbe essere considerato sanato,

ritenuto che quest'ultima ha avuto la possibilità di accedere a tutti

gli elementi salienti posti a fondamento della decisione litigiosa e di

pronunciarsi compiutamente dinanzi a questo

Tribunale, dotato di piena cognizione per le questioni di fatto e di diritto che

si pongono (Marco Borghi/Guido

Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n.

2b ad art. 61 e rif.). Nella misura in cui, come meglio si vedrà nei successivi

considerandi, la querelata decisione si fonda su disposizioni che non lasciano

in pratica alcun margine d'apprezzamento all'autorità chiamata ad applicarle,

il fatto che a questa Corte sia precluso il controllo della sua adeguatezza (art.

69 cpv. 2 LPAmm) non pregiudica in nessun modo i diritti di parte dell'insorgente.

Analogo discorso vale anche per quanto attiene alle asserite carenze di

motivazione che RI 1 ha riscontrato nella decisione impugnata. A questo

proposito si deve innanzitutto considerare che, se è vero che quest'ultimo atto indica solo in modo abbastanza succinto i

motivi su cui esso si fonda, dai medesimi è nondimeno possibile desumere con

sufficiente chiarezza le ragioni che hanno indotto l'Autorità di vigilanza a pronunciare il controverso ordine,

ovvero l'esercizio da parte della ricorrente di un'attività in ambito

fiduciario non autorizzata. D'altra parte RI 1 era già stata condannata in sede

penale pochi anni prima per questa sua attività ed era poi ancora stata oggetto

di accertamenti da parte dell'UIL nel corso dell'inverno del 2019 in occasione

dei quali lei stessa aveva riconosciuto quanto poi le è stato addebitato, per

cui non poteva in buona fede ignorare i motivi che avevano spinto l'Autorità di

vigilanza ad intervenire nei suoi confronti attraverso l'emanazione del

provvedimento qui contestato. Indicativo

è d'altra parte il fatto che la ricorrente è stata in grado di impugnare con

cognizione la decisione che la concerne proponendo una serie di censure che

dimostrano inequivocabilmente come essa abbia perfettamente recepito i motivi

che hanno condotto l'Autorità di vigilanza a pronunciarla. Sapere poi se

tali argomenti siano fondati o meno è

questione di merito.

Ne discende che, tutto sommato, anche sotto questo profilo non vi è stata alcuna

violazione del diritto di essere sentita dell'insorgente. Ma anche

qualora ci fosse stata, una simile lesione dovrebbe comunque essere considerata sanata, nella misura in cui l'Autorità di vigilanza ha

ulteriormente spiegato nel corso di procedura le ragioni che l'anno condotta ad

intervenire e la ricorrente ha avuto accesso

a tutti gli atti di causa, ivi compreso il rapporto dell'UIL a cui viene fatto

riferimento nel controverso provvedimento.

Oltretutto, in concreto, un rinvio

degli atti all'istanza inferiore costituirebbe una sterile formalità, in

un'ottica di economia processuale (cfr. DTF 137 I 195 consid. 2.3.2 e rinvii,

135 I 279 consid. 2.6.1; STF 2C_661/2011 del 17 marzo 2012 consid. 2; sentenze

del Verwaltungsgericht des Kantons Zürich VB.2014.234 del 7 luglio 2014 consid.

2.2 e VB.2012.668 del 15 luglio 2013 consid. 3).

3. 3.1.

Nel Cantone Ticino, le attività di fiduciario commercialista, di fiduciario

immobiliare e di fiduciario finanziario svolte per conto di terzi a titolo

professionale sono soggette ad autorizzazione (art. 1 cpv. 1 LFid).

L'autorizzazione di fiduciario commercialista, di fiduciario immobiliare e di

fiduciario finanziario è rilasciata dall'Autorità di vigilanza all'istante che

adempie i requisiti posti all'art. 8 LFid.

Giusta l'art. 3 LFid, è considerato fiduciario commercialista chi

svolge un'attività in una o più tra le seguenti attività: tenuta dei

libri contabili (lett. a), consulenza e rappresentanza fiscale (lett. b),

consulenza e rappresentanza dei creditori, dei debitori e dei terzi nell'ambito

della legge sulle esecuzioni e fallimenti, incasso dei crediti e risanamento di

situazioni debitorie (lett. c), amministrazione di immobili e società

immobiliari (lett. d), costituzione, amministrazione e gestione di società a

titolo fiduciario (lett. e), intestazione e detenzione di partecipazioni o di

altri averi a titolo fiduciario (lett. f), consulenza aziendale (lett. g),

gestione e amministrazione di navi e di società marittime (lett. h),

amministrazione di patrimoni, esclusa la gestione (lett. i).

3.2. Giusta l'art. 23 cpv. 1 LFid, l'Autorità di

vigilanza punisce con la multa fino a fr. 50'000.- chi, senza essere iscritto

nell'albo delle professioni fiduciarie, esercita l'attività di fiduciario. Se l'autore

ha agito per negligenza è punito con la multa fino a fr. 20'000.- (cpv. 2). In

casi gravi o di recidiva, la pena è la multa fino a fr. 200'000.- e gli atti

sono trasmessi d'ufficio al Ministero pubblico (cpv. 3). La relativa decisione

può essere pubblicata nel Foglio ufficiale (cpv. 4) e i profitti conseguiti con

l'esercizio abusivo della professione sono confiscati dall'autorità competente

ed incamerati dallo Stato (cpv. 5).

In caso di esercizio della professione senza autorizzazione, l'Autorità di

vigilanza ordina tutte le misure atte ad evitare abusi e segnatamente la

cessazione dell'attività fiduciaria (art. 25 cpv. 1 LFid). In questi casi,

soggiunge il cpv. 2 di detta norma, è applicabile l'articolo 56 LPAmm relativo

all'esecuzione delle decisioni e la decisione, secondo il cpv. 3, può essere

pubblicata nel Foglio ufficiale.

4. Nel

caso di specie è pacifico che da diversi anni RI 1 svolge a titolo indipendente

e a tempo parziale un'attività di tenuta dei libri contabili e di gestione

amministrativa di alcune società, nonché di consulenza e rappresentanza fiscale

dietro remunerazione. Ciò emerge in modo chiaro dalla documentazione prodotta

dalla ricorrente, da quanto da lei stessa ammesso nel suo gravame, come pure

dal rapporto del 16 aprile 2019 dell'UIL e dalle osservazioni del 24 febbraio

2019 formulate dall'interessata all'attenzione di quest'ultima autorità

riguardo all'ispezione che la medesima aveva svolto il 31 gennaio 2019 con l'ausilio

della Polizia cantonale presso il suo ufficio in via __________ a __________

all'interno della sua abitazione. Dalle tavole processuali risulta poi che a

partire dal 2005 l'insorgente si è occupata dell'amministrazione di numerose

società, quasi tutte di proprietà di terzi e in parte domiciliate presso il suo

recapito. Al momento dell'emanazione della decisione qui impugnata il suo

nominativo figurava ancora iscritto a registro di commercio con ruoli amministrativi

in almeno 6 società, una sola delle quali, la __________, di sua proprietà.

Ora quelle appena descritte costituiscono a non averne dubbio attività che,

secondo l'art. 3 lett. a, b ed e LFid, rientrano nel novero di quelle che attengono

al settore riservato ai fiduciari commercialisti e che quindi possono essere

esercitate solo previo ottenimento di un'autorizzazione ex art. 6 LFid, di cui

però l'insorgente è sprovvista. È quindi manifesto che essa abbia operato in

passato e operi tutt'ora in un regime di illegalità. Nulla muta a questo

proposito che la sua attività, visti i modesti redditi generati, sarebbe tutto

sommato contenuta: determinante è infatti unicamente che la stessa viene svolta

a titolo professionale e per conto di terzi, posto come la legge non fissi

alcun limite al di sotto del quale l'attività di fiduciario commercialista può

essere esercitata senza dover essere iscritti nel relativo albo cantonale.

Determinante è unicamente il fatto che tale attività sia espletata a titolo

professionale, ciò che è il caso quando la medesima è remunerata, svolta in

modo continuo e regolare, a tempo pieno o anche solo parziale (cfr. Messaggio

del Consiglio di Stato n. 5896 del 6 marzo 2007, pag. 15 ad art. 1).

Né tantomeno può essere di giovamento alla ricorrente il fatto che questa sua

attività svolta a titolo indipendente sia da tempo nota alla Cassa di

compensazione AVS, come pure al fisco, non essendo ovviamente dette autorità

competenti ad esaminare la situazione dei loro contribuenti dal punto di vista

della LFid (cfr. STA 52.2007.223 del 30 ottobre 2007 consid. 3).

Inoltre, contrariamente a quanto sostiene l'insorgente, dagli atti non risulta

affatto che l'Autorità di vigilanza abbia mai deciso in passato che la sua

attività professionale indipendente non fosse assoggettata alla LFid. Con

lettera del 30 novembre 2010 l'allora Consiglio di vigilanza sull'esercizio

delle professioni di fiduciario si era semplicemente limitato a rendere attenta

l'interessata che l'amministrazione di persone giuridiche per conto di terzi

era un'attività disciplinata dalla LFid e la invitava a fornire alcune

informazioni riguardo alle numerose società di cui risultava amministratrice al

fine di far luce sulla sua posizione. Il fatto che, in seguito a tale scritto e

alla successiva risposta del 22 dicembre 2010 dell'interessata, non sia stato

più intrapreso alcunché nei suoi confronti, non consente ancora di affermare,

come fa quest'ultima, che l'Autorità di prime cure avrebbe per atti concludenti

ritenuto non assoggettabile alla LFid l'attività da essa esercitata.

Se ne deve dunque dedurre che i fatti determinanti

sui quali si fonda la querelata decisione interdittiva sono stati accertati in

modo tutto sommato corretto.

5. 5.1. Come

indicato in narrativa, l'insorgente critica la querelata decisione sostenendo

che l'ordine rivoltole dall'Autorità di vigilanza violerebbe il suo diritto

costituzionalmente garantito ad esercitare liberamente la propria attività

economica. A suo avviso, solamente la necessità di ottenere il rilascio di

un'autorizzazione per la professione di fiduciario finanziario sarebbe stata

ritenuta costituzionalmente legittima da parte del Tribunale federale. La stessa conclusione non varrebbe tuttavia in ambito commercialistico,

atteso che su questa specifica questione l'Alta Corte non si sarebbe

ancora pronunciata. Un simile obbligo non sarebbe infatti supportato da un

sufficiente interesse pubblico.

A mente della ricorrente le attività da essa svolte non avrebbero inoltre

alcuna connotazione di tipo fiduciario, visto che non comportano alcun

trasferimento a suo favore di diritti di terzi.

5.2. La libertà

economica, garantita all'art. 27 cpv. 1 Cost., assicura a ogni persona il

diritto di esercitare, a titolo

professionale, un'attività privata tendente al conseguimento di un guadagno o

di un reddito (DTF 137 I 167 consid. 3.1, 132 I 97 consid. 2.1, 128 I 19

consid. 4c/aa; STA 52.2009.369 del 12 agosto 2010 consid. 5.3). Include

in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero

esercizio (art. 27 cpv. 2 Cost.; DTF 140 I 218 consid. 6.3, 135 I 130

consid. 4.2, 132 I 282 consid. 3.2, 125 I 276 consid. 3a; Felix Uhlmann, in: Bernhard Waldmann/Eva

Maria Belser/Astrid Epiney [curatori], Basler Kommentar, Bundesverfassung, Basilea

2015, n. 16 segg. ad art. 27). La garanzia della libertà economica può

essere invocata sia dalle persone fisiche, sia dalle persone giuridiche. Anche

chi svolge l'attività d'intermediazione

immobiliare può quindi richiamarsi, in linea di principio, a questa garanzia

costituzionale (DTF 137 I 167 consid. 3.1, 135 I 130 consid. 4.2).

Come ogni libertà fondamentale, anche la libertà economica non è però assoluta,

ma può essere soggetta a limitazioni alle condizioni poste dall'art. 36 Cost.

Sono infatti ammesse restrizioni della libertà economica che poggiano su di una

base legale sufficiente, sono giustificate da un preminente interesse pubblico

e ossequiano al principio della proporzionalità. A livello cantonale, sono

pertanto ammesse restrizioni di polizia al diritto di esercitare liberamente un'attività

economica, al fine di tutelare l'ordine pubblico,

la sicurezza, la salute, la quiete e la moralità pubblici, i buoni

costumi e la buona fede nei rapporti commerciali da atti sleali e idonei a ingannare

il pubblico. I Cantoni possono inoltre prevedere limitazioni fondate su motivi

politici, a condizione però che queste misure si limitino, conformemente al

principio della proporzionalità, a quanto

necessario per realizzare gli scopi d'interesse pubblico perseguiti (DTF 125 I

335 consid. 2a; STF 2C_335/2012 del 27 settembre 2012 consid. 2.1, 2P.306/2001

del 17 maggio 2002 consid. 2.2; Klaus A. Vallender, in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin

Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [curatori], St. Galler

Kommentar, Die schweizerische Bundesverfassung, III ed., San Gallo 2014, n. 58

ad art. 27). Sono invece escluse le misure protezionistiche e

restrizioni motivate da ragioni di politica economica, ossia misure che intervengono

nel gioco della libera concorrenza, favorendo certi rami professionali o

determinate forme di esercizio di un'attività, oppure per dirigere l'attività

economica in modo prestabilito (DTF 132 I 97 consid. 2.1, 131 I 223 consid. 4.2, 130 II 87 consid. 3, 130 I

26 consid. 4.5, 125 I 431 consid. 4b, 125 I 322 consid. 3a, 125 I 276 consid.

3a; STA 52.2009.324 del 16 settembre 2010 consid. 3.1, 52.2006.331 del 25

maggio 2007 consid. 3.1; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, III ed., Berna 2013, n. 981

segg.; Paul Richli, Grundriss des

schweizerischen Wirtschaftsverfassungsrechts, Berna 2007, n. 287 segg.).

5.3. In concreto, è

indubbio che il fatto di esigere il rilascio di un'autorizzazione per poter

esercitare una determinata professione - come nel caso di specie quella di

fiduciario commercialista - costituisca una importante restrizione della

libertà economica (cfr. STF 2C_720/2014 del 12 maggio 2015 consid. 3 con

numerosi riferimenti). Occorre però altresì rammentare che, contrariamente a

quanto sostenuto dalla ricorrente, il Tribunale federale ha già avuto modo di

ritenere compatibile con l'art. 27 Cost. l'obbligo

di dover richiedere un'autorizzazione per poter esercitare nel Cantone Ticino

la professione di fiduciario commercialista. Innanzitutto si deve considerare

che al consid. 5 della STF 2C_204/2010 del 24 novembre 2011 (pubbl. in: RtiD I-2012 n. 22) esso ha considerato conforme alla

libertà economica il regime autorizzativo istituito dalla LFid per tutte e tre

le categorie di fiduciari (commercialisti, immobiliari e finanziari) istituite

da questa legge, senza formulare alcuna riserva nei confronti dell'uno o dell'altro

settore. Seppure in maniera indiretta, anche nella STF 2C_848/2015 del

20 ottobre 2015 l'Alta Corte federale ha confermato questa sua

linea giurisprudenziale. Chiamati a statuire su di un caso di revoca

dell'autorizzazione ad esercitare l'attività di fiduciario commercialista

pronunciata nei confronti di una persona che era stata privata dei suoi diritti

civili poiché posta sotto curatela amministrativa, i giudici di Losanna non

hanno rilevato alcun motivo di contrasto tra il regime autorizzativo istituito

dalla LFid per questa categoria di fiduciari e la garanzia della libertà

economica

Il Tribunale federale ha poi in più occasioni sottolineato come l'interesse

pubblico perseguito dall'intera LFid sia quello di garantire, tramite lo

strumento dell'autorizzazione, la protezione degli investitori e degli utenti di questo genere di prestazioni, dando

maggiore trasparenza all'intero settore e creando esigenze uguali per tutti i

fornitori di servizi (STF 2C_204/2010 del 24 novembre 2011

pubbl. in: RtiD I-2012 n. 22 consid. 5.2 e 5.3, 2P.106/2002 del 20 dicembre

2002 consid. 5.2.2, 2P.142/1990 del 21 dicembre 1990 consid. 3b).

L'attività del fiduciario, per qualsiasi delle tre categorie disciplinate dalla

LFid, espone infatti quest'ultimo a stretto contatto con interessi patrimoniali

altrui per la cui gestione egli deve essere idoneo, formato, e aver maturato

sufficienti anni di esperienza. L'interesse pubblico del cittadino risiede

proprio nel proteggerlo da un possibile danno, salvaguardando la buona fede nei

rapporti commerciali da pericoli derivanti dall'imperizia o dalla scorrettezza

di chi esercita tali delicate attività senza essere in possesso delle

necessarie qualifiche professionali (STF 2P.345/1990 del 7 ottobre 1991 consid.

2; STA 52.2009.369 del 12 agosto 2010 consid. 5.4; Mauro Bianchetti, Aspetti giuridici concernenti

l'applicazione della legge sull'esercizio

delle professioni di fiduciario, in: RDAT I-2000, pag. 33 segg.; Mauro Mini, La legge sull'esercizio

delle professioni di fiduciario, Basilea 2002, pag. 42 segg.). Anche in ambito

commercialistico, il Legislatore cantonale ha ritenuto necessario far dipendere

l'esercizio della professione di fiduciario dal rilascio di un'autorizzazione,

estendendo il campo d'applicazione della legge ad una serie di attività che non

presuppongono necessariamente l'instaurazione con il cliente di un rapporto

fiduciario, nel senso stretto del termine. Irrilevanti appaiono pertanto le

disquisizioni della ricorrente attorno alla

natura fiduciaria o meno delle attività di tenuta dei libri contabili e di

consulenza e rappresentanza fiscale da essa esercitate a titolo

principale. Si tratta in effetti di questioni che attengono al diritto privato,

che nulla hanno a che vedere con l'intento voluto dal Legislatore cantonale

che, come pocanzi sottolineato, tramite la LFid ha inteso vigilare

sull'attività dei fiduciari con l'obiettivo di tutelare la clientela da

possibili danni derivanti da un esercizio non corretto della loro attività

professionale.

Per quanto attiene poi più da vicino i settori in cui è principalmente attiva

la ricorrente occorre rilevare che, come già era stato sottolineato a suo tempo

dal Consiglio di Stato nel suo Messaggio dell'8 marzo 1987 concernente una

legge sull'esercizio delle professioni di fiduciario commercialista, di

fiduciario immobiliare e di fiduciario finanziario (alle pagg. 4 e 5), sussiste

un interesse pubblico affinché chi conduce a titolo professionale la

contabilità commerciale altrui sia assoggettato a regole che permettano di

evitare, per quanto possibile, abusi, dato che gli effetti della contabilità

sono importanti - sia per chi sta nella ditta che per i terzi - e una persona

incapace o disonesta può provocare danni reali con il proprio operato. Visto

che gli scopi della contabilità, elencati agli art. 957 segg. del codice delle

obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220), sono ampi e mirano alla protezione

dei soci e dei creditori, affinché la situazione perlomeno delle ditte più

importanti si rifletta in una contabilità sincera e precisa si giustifica di

far dipendere l'esercizio di una simile attività dall'adempimento di una serie

di condizioni personali volte a garantire la qualità del servizio offerto. Del

resto, la tenuta di una contabilità inveritiera è punita penalmente, così come

è già reato la trascuranza del dovere di tenere i libri contabili (cfr. art. 166,

251 e 325 CP). Anche l'attività di consulenza e di rappresentanza in materia

fiscale presuppone la conoscenza di una sequela di norme di non sempre facile

comprensione, da applicare a situazioni spesso alquanto complesse. Questa applicazione

viene fatta nell'interesse del cliente, vale a dire avendo di mira una

imposizione che, nel rispetto della legge, gli sia quanto più possibile

favorevole. Un assoggettamento di questa attività a regole precise è quindi

nell'interesse del contribuente stesso che ha inoltre tutto da guadagnare se i

rapporti con lo Stato avvengono per il tramite di persone capaci e corrette. In

questo senso, secondo la volontà del Legislatore, dovrebbero sfuggire al obbligo

autorizzativo previsto dalla LFid solo quelle persone che si limitano a

compilare le dichiarazioni d'imposta a titolo accessorio e quasi per

benevolenza, soprattutto con riguardo a persone di condizioni modeste e

dipendenti, dal momento che ad una siffatta attività manca il requisito della

professionalità di cui all'art. 1 LFid.

6. 6.1. La

ricorrente si duole inoltre della violazione del principio di uguaglianza tra

concorrenti e della lesione dei principi cardine sanciti dalla legge federale

sul mercato interno del 6 ottobre 1995 (LMI; RS 943.02), da cui scaturirebbe

pure una violazione del principio della forza derogatoria del diritto federale

su quello cantonale. Sostiene che il regime autorizzativo istituito dalla LFid

colpisce unicamente i fiduciari con sede in Ticino, circostanza questa che li penalizzerebbe

rispetto alla concorrenza proveniente da fuori Cantone che, in virtù del diritto

al libero accesso al mercato in base alle

prescrizioni in vigore nel luogo di provenienza sancito dalla LMI, possono

essere attivi su tutto il territorio nazionale senza dover adempiere alcun

requisito personale dal momento che nel resto della Svizzera la professione di

fiduciario è libera.

6.2. Anche questa censura deve essere disattesa. Come diffusamente spiegato dal

Tribunale federale nella sentenza 2C_204/ 2010 del 24 novembre 2011 consid. 7

(pubblicata in: RtiD I-2012 n. 22) - a cui occorre qui fare testuale

riferimento -, la LMI garantisce a ogni persona con domicilio o sede in

Svizzera l'accesso libero e non discriminato al mercato, al fine di esercitare

su tutto il territorio della Confederazione un'attività lucrativa (art. 1 cpv.

1 LMI). Questa legge assicura la libera circolazione delle merci e dei servizi

a livello intercantonale, recepisce il cosiddetto principio "Cassis de

Dijon" e permette che un certificato di capacità cantonale sia valido,

con determinate restrizioni, sull'intero territorio svizzero (DTF 128 I 92

consid. 3).

Ora, la censura sollevata dalla ricorrente attiene, così come era stato il caso

nella suddetta fattispecie trattata dal Tribunale federale, al rapporto tra la

LMI e il diritto interno dei Cantoni, aspetto, questo, che è stato esaminato nel

dettaglio dai giudici di Losanna nella DTF 125 I 276. In quest'ultimo giudizio

l'Alta Corte federale aveva precisato che l'art. 2 LMI permette a chi esercita

regolarmente un'attività lucrativa nel Cantone di domicilio di offrire le

proprie prestazioni anche negli altri Cantoni, ma - nella versione a quel tempo

in vigore - non di stabilirvisi. Le disparità di trattamento che ne possono derivare

per i residenti rispetto a coloro che provengono da fuori Cantone sono analoghe

a quelle che si verificano a livello europeo con l'applicazione del principio del

"Cassis de Dijon", preso a modello dal Legislatore svizzero.

Tuttavia la LMI, così come il diritto comunitario, non interferisce nelle

regolamentazioni intracantonali che non discriminano gli agenti provenienti da

fuori Cantone, anche se, nei loro confronti, si possono ritrovare svantaggiati

i concorrenti locali (DTF 125 I 276 consid. 4e-f). Esaminando poi l'art. 4 LMI

(concernente il riconoscimento dei certificati di capacità), il Tribunale

federale ha aggiunto, tra l'altro, che la realizzazione piena degli scopi della

legge, ovvero la soppressione di ogni ostacolo che le differenti regolamentazioni

locali oppongono alla libera circolazione dei servizi, presupporrebbe che tutte

le normative cantonali che influenzano l'attività economica siano sostituite da

leggi federali o perlomeno completamente armonizzate. Ma il Legislatore

federale non aveva questo intendimento: la LMI s'inserisce infatti nel rapporto

conflittuale esistente tra i principi della libera concorrenza nel mercato

interno e del federalismo, senza privare di contenuto né l'uno né l'altro. La

LMI stimola però gli sforzi di armonizzazione in vista del riconoscimento

reciproco dei certificati di capacità che i Cantoni compiono e devono

continuare a compiere per via concordataria, alla quale l'art. 4 cpv. 4 LMI dà

la precedenza (DTF 125 I 276 consid. 5c/ee-ff).

Ora, questa analisi è stata effettuata anteriormente alla revisione della LMI

entrata in vigore il 1° luglio 2006. Gli aspetti marcanti della stessa sono

stati l'estensione al domicilio professionale del principio del libero accesso

al mercato secondo le prescrizioni del luogo d'origine sancito dall'art. 2 cpv.

4 LMI e l'inasprimento delle condizioni per le restrizioni ammesse ai sensi

dell'art. 3 LMI (DTF 135 II 12 consid. 2.1). La revisione legislativa non ha

tuttavia modificato la portata intercantonale della LMI. Nella DTF 125 I 276 il

Tribunale federale ha avvertito che il riconoscimento del domicilio

professionale avrebbe persino accentuato le disparità all'interno di un

Cantone, a seconda che un'attività lucrativa sia o non sia esercitata prima in

un altro Cantone. Il Consiglio federale ne era consapevole; esso ha nondimeno

deciso di accettare tale conseguenza al fine di fare progredire il principio

del mercato interno, osservando che incombe ai Cantoni eliminare le eventuali

discriminazioni degli operatori economici locali liberalizzando le loro

prescrizioni (cfr. Messaggio concernente la modifica della legge federale sul

mercato interno del 24 novembre 2004, FF 2005 409 segg., segnatamente 442).

Invito ai Cantoni che anche il Tribunale federale ha espresso nella DTF 125 I

276 consid. 4c in fine. Le considerazioni interpretative sviluppate in

precedenza sono dunque tuttora valide. La LMI non impone pertanto ai Cantoni un

livellamento verso il basso, ossia di ridurre le loro esigenze, riguardanti in

particolare i requisiti per il rilascio delle autorizzazioni, per adeguarle a

quelle del Cantone che pone le condizioni meno severe (DTF 128 I 92 consid. 3).

Se ne deve concludere che la disparità di trattamento di cui si prevale la

ricorrente può effettivamente verificarsi, ma è insita nel sistema della

liberalizzazione del mercato interno attuato dalla Confederazione sulla scia

del diritto europeo. Anche il Legislatore ticinese era cosciente di questa

situazione, pur avendone minimizzato la portata pratica in relazione con il numero

limitato dei fiduciari di altri Cantoni che chiedono di potere esercitare in

Ticino (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato n. 5896 citato, §. 7, pagg. 11

segg.). Fermo restando che è sicuramente auspicabile che i Cantoni cerchino di

ridurre le disparità più significative, se del caso armonizzando le rispettive

legislazioni, si deve dunque concludere che laddove differenze di trattamento dovessero

sussistere ciò non comporta ancora una lesione del principio di uguaglianza

(cfr. STA 52.2011.76 del 22 novembre 2012 consid. 5.2). Di riflesso non si

intravvede nemmeno una violazione del principio della forza derogatoria del

diritto federale.

A prescindere da quanto precede, occorre comunque considerare che il diritto

individuale al libero accesso al mercato in

base alle prescrizioni in vigore nel luogo di provenienza, sancito

dall'art. 2 cpv. 1, 3 e 4 LMI non è assoluto. L'art. 3 LMI prevede infatti la

possibilità di eccezionalmente limitare il medesimo (Manuel Bianchi della Porta, in: Vincent Martenet/Christian

Bovet/Pierre Tercier [curatori], Droit de la concurrence, Basilea 2012, II

ed., n. 2 segg. ad art. 3 LMI). In questi casi agli offerenti esterni non

può comunque esser negato il diritto di accedere liberamente al mercato.

Eventuali limitazioni devono essere adottate sotto forma di condizioni e oneri

a patto che si applichino nella stessa misura anche

agli offerenti locali, risultino indispensabili per preservare interessi

pubblici preponderanti e siano conformi al principio della proporzionalità

(cpv. 1). Quest'ultimo, soggiunge il cpv. 2 dell'art. 3 LMI, è da ritenere

violato se le prescrizioni del luogo d'origine garantiscono già una

protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti (lett. a), se i

certificati e gli attestati di sicurezza già prodotti dall'offerente al luogo

d'origine sono sufficienti (lett. b), se il domicilio o la sede costituisce

condizione preliminare per l'esercizio di un'attività lucrativa nel luogo di

destinazione (lett. c), oppure se la pratica acquisita dall'offerente nel luogo

d'origine consente di garantire una protezione sufficiente degli interessi

pubblici preponderanti (lett. d). Contrariamente a quanto sostenuto dalla

ricorrente, il Cantone Ticino può quindi ugualmente imporre le sue condizioni

di autorizzazione anche ad un fiduciario proveniente da un altro Cantone, a condizione però che le stesse risultino

compatibili con quanto stabilito

dall'art. 3 LMI. Così come rilevato anche dal Segretariato della COMCO

in un parere reso il 10 settembre 2008 all'attenzione

della Commissione della legislazione del Gran Consiglio ticinese - parzialmente

riprodotto nel rapporto n. 5896R del 18 novembre 2009 sul messaggio del 6 marzo 2007 e sul messaggio

aggiuntivo del 3 giugno 2008 concernente la revisione della legge

sull'esercizio delle professioni di fiduciario del 18 giugno 1984, alle

pag. 4 segg. -, si può ritenere che i requisiti d'autorizzazione previsti dalle

lett. a (esercizio dei diritti civili), lett. b (ottima reputazione ed attività

irreprensibile) e lett. c (assenza di una situazione di insolvenza) dell'art. 8

cpv. 1 LFid siano tutto sommato rispettosi di quanto disposto dall'art. 3 cpv.

1 LMI. La stessa cosa vale anche per la condizione sancita dall'art. 8 cpv. 1

lett. e LFid (copertura assicurativa RC). Quelli appena esposti costituiscono

in effetti una serie di requisiti che, oltre ad essere applicabili anche nei

confronti degli offerenti locali, non appaiono sproporzionati e sono

indispensabili in funzione degli importanti interessi pubblici che la LFid si

propone di tutelare. Il loro adempimento può dunque essere

legittimamente preteso anche nei confronti di quegli offerenti esterni che

intendono offrire i loro servizi o trasferire la sede della loro attività in

Ticino. Più problematica, come d'altra parte rilevato anche dalla stessa COMCO,

appare invece la condizione di cui all'art. 8 cpv. 1 lett. d LFid relativa al

possesso di un titolo di studio riconosciuto e all'assolvimento di un periodo

di pratica. Di massima, chi già esercita in un altro Cantone svizzero la

professione di fiduciario, senza disporre di uno tra i vari titoli di studio

contemplati dall'art. 11 LFid, deve poter accedere al mercato ticinese già solo

dimostrando di possedere nel settore specifico una certa esperienza

professionale acquisita nel luogo d'origine, così come disposto dall'art. 3

cpv. 2 lett. d LMI. Secondo il Segretariato della COMCO, le cui considerazioni

sono state condivise e già fatte proprie da questo Tribunale in un giudizio

reso pochi anni fa (cfr. STA 52.2017.97 del 25 ottobre 2017 consid. 4.2 e

4.3.2.), per i fiduciari provenienti da fuori Cantone, che non dispongono di

una formazione riconosciuta, sono sufficienti tre anni di pratica. Da coloro

che invece sono in possesso di un titolo di studio previsto dall'art. 11 LFid

non può essere preteso, in aggiunta a ciò, anche l'assolvimento di un periodo

di pratica biennale, trattandosi questo di un onere che per ragioni di proporzionalità

si rivelerebbe lesivo dell'art. 3 LMI (cfr. rapporto citato, pag. 5). In questo

senso sbaglia la ricorrente allorquando sostiene che le basterebbe trasferire l'attività

in __________ per poter continuare ad occuparsi sin da subito dei suoi attuali

clienti in Ticino. Nella misura in cui non dispone di un valido titolo di

studio ai sensi dei combinati art. 8 cpv. 1 lett. d e 11 cpv. 1 LFid, essa

dovrebbe svolgere un'attività indipendente effettiva fuori Cantone nei settori

di cui attualmente si occupa per almeno tre anni prima di poter chiedere di

essere ammessa al libero esercizio della professione di fiduciaria

commercialista anche in Ticino in applicazione degli art. 2 cpv. 1 e 4 LMI e 9

LFid al fine di continuare ad offrire i suoi servizi alla clientela ticinese,

non potendole esserle computata l'esperienza maturata sino ad ora poiché frutto

di un'attività fiduciaria esercitata a titolo abusivo.

7. Non porta infine ad altra conclusione il principio

della parità di trattamento

nell'illegalità, a cui si appella l'insorgente, evidenziando come in verità l'Autorità

di prime cure sarebbe a suo dire solita tollerare situazioni come la sua senza

intervenire. A prescindere dal fatto

che ogni singola fattispecie va valutata in base alle peculiarità che la contraddistinguono, in concreto non sarebbero comunque

integrati i presupposti per invocare con successo tale principio, perché non

sono ravvisabili gli estremi di una prassi lesiva del diritto che permetta di

privilegiare il principio della parità di trattamento rispetto a quello della

legalità. Al Tribunale risulta infatti che l'Autorità di vigilanza sia da tempo

attiva nella lotta contro l'esercizio abusivo della professione di fiduciario

cercando di contrastare questo fenomeno soprattutto in ambito penale (cfr. per

es.: CARP 17.2017.201 e 251 del 22 novembre 2017; CRPTI 60.2017.172 e 173 del 2

novembre 2017). La sola circostanza che la legge non sia stata eventualmente

applicata o non lo sia stata correttamente in uno o più casi non conferisce di

massima all'interessato che si trova nella medesima situazione un diritto di

essere anch'egli trattato diversamente da quanto prevede il diritto (cfr. al

riguardo: DTF 139 II 49 consid. 7.1, 136 I 65 consid. 5.6, 134 V 34 consid. 9).

In ogni caso dal profilo della parità di trattamento nell'illegalità,

l'interesse pubblico all'applicazione del diritto oggettivo prevale di norma su

quello privato della ricorrente. A maggior ragione ciò deve valere quando si è

in presenza di interventi, come quello qui contestato, che hanno quale scopo

precipuo quello di fare cessare un comportamento chiaramente abusivo che si protrae

da anni e per il quale in passato l'insorgente è già stata condannata senza che

ciò sia bastato a farla desistere dal continuare a svolgere a titolo professionale

attività in ambito fiduciario che sa perfettamente che le sono precluse. In

questi casi occorre infatti attribuire un peso accresciuto al principio della legalità e,

in particolare, all'interesse pubblico a una corretta applicazione della legge. In questo senso non è necessario richiamare dall'Autorità di

vigilanza eventuali altre decisioni interdittive che la stessa avrebbe emanato

in questi anni poiché, quand'anche quella pronunciata nei confronti della

ricorrente dovesse essere la prima, visti i preminenti interessi

pubblici in gioco, questa circostanza non permetterebbe ancora alla ricorrente

di avvalersi del diritto alla parità di trattamento nell'illegalità (cfr. STA

52.2018.558 del 7 marzo 2019 consid. 7.1, 52.2017.625 del 30 ottobre 2018 consid.

3, 52.2015.81 del 18 maggio 2016 consid. 6).

8. 8.1. Stante

tutto quanto precede, il ricorso deve dunque essere respinto con conseguente

conferma della decisione impugnata, la quale si fonda su di una chiara base

legale in senso formale (art. 25 LFid) e si rivela pure ossequiosa del

principio della proporzionalità. La stessa si limita infatti a disporre quanto

strettamente necessario a ripristinare una situazione di legalità, facendo

divieto alla ricorrente di svolgere qualsiasi attività rientrante nel campo di

applicazione della LFid e imponendole una serie di misure a tal fine. Benché

fortemente limitativo, il querelato ordine non è comunque tale da impedire alla

ricorrente di svolgere qualsiasi attività lucrativa nel settore della tenuta

dei libri contabili di ditte, purché la medesima venga svolta a titolo

dipendente in forza di un contratto di lavoro concluso con le medesime.

Con l'evasione del gravame, la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo

diventa priva d'oggetto.

8.2. Visto l'esito, la tassa di giustizia e le spese, seguono la soccombenza

della ricorrente (art. 47 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

respinto.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia e le spese di fr. 1'500.-, già anticipate dalla ricorrente, restano a

suo carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il vicecancelliere