Licenza edilizia per un capannone

Incarto n.

52.2019.550

Lugano

27

agosto 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo

sul ricorso del 28 ottobre 2019 di

RI

1

RI

2

RI

3

componenti

la comunione ereditaria fu __________

patrocinati

da: PA 1

contro

la decisione del 25 settembre 2019 (n. 4665) del

Consiglio di Stato che accoglie l’impugnativa presentata dai ricorrenti

avverso la decisione del 26 giugno 2018 con cui il Municipio di Mendrisio ha

negato la licenza edilizia per la costruzione di un nuovo capannone (part. __________,

sezione Rancate);

ritenuto, in

fatto

A. __________ era

proprietario di un vasto terreno (part. __________, di 9'230 m2) -

ora appartenente ad RI 3 (a seguito di divisione ereditaria del 29 marzo 2019)

- situato a Rancate, nel comparto Valera (compreso tra la strada cantonale

Mendrisio-Genestrerio, la linea ferroviaria Mendrisio-Stabio e la

semiautostrada A394 Mendrisio-Stabio), in un’area che il piano regolatore

vigente (PR 2002) assegna alla zona industriale Ia.

ESTRATTO MAPPA N

B. a. Sul fondo, verso

sud, vi è uno stabile (sub A, di 1'174 m2), edificato agli inizi

degli anni ’90, che in passato era utilizzato per il deposito di contenitori

vuoti e, successivamente, anche per il riempimento e stoccaggio di fusti con oli

lubrificanti.

A seguito di una conversione dell’attività, con permesso edilizio del 3 luglio

2006 (avviso n. 53975) nell’edificio è stata autorizzata la messa in funzione (da

parte della T__________ SA) di un impianto di pressatura e imballaggio di

rifiuti (plastica, carta e cartone) nonché il deposito provvisorio di materiale

ferroso, destinati principalmente all’esportazione (per quantitativi in

lavorazione in ogni caso non superiori alle 1'000 t/anno). Il 20

giugno 2008 è stata rilasciata su notifica un’ulteriore licenza edilizia per

ampliare la superficie al servizio di tale attività (nuova piazzola di carico

esterna).

b. Il 4 maggio 2007 __________ ha chiesto all’allora Municipio di Rancate la

licenza edilizia per costruire a nord del fondo un nuovo capannone (m 60 x 40)

ad uso deposito per i predetti rifiuti smaltiti dalla T__________ SA.

Dopo aver raccolto l’avviso cantonale (n. 58727), con risoluzione del 5

novembre 2007 il Municipio, richiamato l’art. 63 cpv. 3 dell’allora legge

cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), ha tuttavia sospeso la domanda

sino alla scadenza della zona di pianificazione comunale frattanto adottata per

il comparto Valera, ritenuto che il progetto contrastava o comunque rendeva più

ardua la pianificazione in atto. La predetta decisione, confermata dal

Consiglio di Stato l’11 giugno 2008, è stata ulteriormente tutelata dal

Tribunale cantonale amministrativo che, con sentenza del 7 gennaio 2009 (n.

52.2008.229), ha respinto un ricorso interposto da __________ e dall’allora

proprietaria del fondo (G__________ SA).

C. a. Il 20 aprile 2012,

preso atto dell’avviso dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n.

79799), il Municipio del Comune di Mendrisio (al quale si era frattanto

aggregato Rancate) ha rila-sciato alla __________ SRL (insediatasi sul fondo al

posto della T__________ SA) una licenza edilizia per formare in un settore

dell’edificio esistente un deposito provvisorio di materiale di scavo non

inquinato. Stando al progetto, sarebbero stati stoccati transitoriamente circa

300 m3 di materiale, senza alcuna lavorazione, né incremento di

traffico.

b. Sentita l’autorità cantonale (avviso n. 90923), il 27 febbraio 2015 l’Esecutivo

locale ha poi concesso a __________ un ulteriore permesso per formare due

depositi temporanei di materiali atti all’esportazione. Il primo, su un’area

del piazzale esterno, di materiale di scavo non inquinato (600 m3);

il secondo, sotto la tettoia annessa all’edificio, di materiale di demolizione

non separato (500 m3), delimitato da due muri a L. Secondo il

progetto approvato, i nuovi depositi non avrebbero determinato alcun aumento di

traffico, ritenuto che il predetto deposito provvisorio (ca. 300 m3)

interno al capannone (supra consid. Ca) sarebbe stato eliminato.

D. a. Con domanda di

costruzione dell’8 maggio 2015, __________ ha chiesto al Municipio di Mendrisio

un’ulteriore licenza edilizia per costruire sul lato nord del fondo un nuovo

capannone prefabbricato (di 2'532 m2), formato da un volume

principale (m 60 x 40; h 12 m) e uno laterale (più basso e stretto, m 6 x 20),

simile a quello della domanda del 2007, ma destinato allo stoccaggio di inerti

e materiali edili. La relazione tecnica precisa che le operazioni svolte

risultano ad oggi difficoltose a causa dell’impossibilità di operare su

superfici al riparo da effetti atmosferici, che (...)

si prevede

esclusivamente la messa in deposito di materiale secco, inerte e non lavabile e

che la

nuova costruzione

è finalizzata a migliorare e

razionalizzare le attività ad oggi eseguite e non si prevede pertanto un

aumento del traffico veicolare.

b. Nel termine di

pubblicazione, la domanda di costruzione ha suscitato l’opposizione dell’associazione

CO 1.

c. Dando seguito a una richiesta dell’autorità dipartimentale, il 28 gennaio

2016 l’istante in licenza ha puntualizzato che l’attività include anche il trattamento

e lo smaltimento dei materiali. In sostanza, ha precisato che la struttura fungerebbe

da piattaforma per il ritiro di inerti provenienti da cantieri ticinesi che - una

volta lavorati e asciugati - sarebbero trasportati e depositati in Italia (indicando

un quantitativo di 10'000 t/anno). Ha quindi specificato che, all’interno del

nuovo capannone, sarà installato un frantoio (crusher track GCR 98), precisandone

l’ubicazione, nonché le aree con i volumi da stoccare (800 m3 materiale

asciutto di scavo e 600 m3 materiale asciutto di demolizione).

d. Su richiesta dell’Ufficio

delle domande di costruzione (UDC) dell’11 marzo 2016, il 30 agosto 2016 l’istante

in licenza ha prodotto un rapporto d’impatto ambientale (RIA) che dà atto di un

vero e proprio centro di trattamento e riciclaggio di rifiuti

edili, capace di trattare fino a 50'000 t di materiale all’anno.

e. Questa documentazione non ha dato luogo a nuove pubblicazioni.

f. Il 13 febbraio 2017 i Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno

emesso il proprio avviso sfavorevole (n. 93248), integrato dalla valutazione rassegnata

dalla Sezione della protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS) sul

RIA e del preavviso dell’Ufficio della pianificazione locale (UPL; secondo cui

il progetto non sarebbe conforme al PR in vigore né alla pianificazione in

divenire, alla luce dell’esame dipartimentale del 1° dicembre 2014 sul piano

d’indirizzo elaborato dal Municipio). Dopo aver raccolto le osservazioni del 3

marzo 2017 dei membri della comunione ereditaria fu __________ (subentrata a

quest’ultimo), il 20 aprile 2017 il Municipio ha negato la licenza edilizia,

limitandosi a richiamare il carattere vincolante del predetto avviso.

g. Tale decisione è stata tuttavia annullata dal Consiglio di Stato che, con

risoluzione del 28 febbraio 2018, ha rinviato gli atti al Municipio affinché

rendesse una nuova decisione, pronunciandosi esso medesimo sulla conformità con

il diritto comunale autonomo di sua competenza, incluso ove necessario il

diritto in via di adozione.

E. Ripreso possesso

dell’incarto, con decisione del 26 giugno 2018 il Municipio ha nuovamente

rifiutato il permesso. Oltre a richiamare l’avviso cantonale negativo (n.

93248), ha considerato che l’insediamento non fosse conforme alla zona

industriale Ia (art. 39 delle norme d’attuazione del piano regolatore, sezione

di Rancate; NAPR) e disattendesse pure l’art. 28 NAPR (che vieta in tutto il

comprensorio i depositi, gli scarichi e le deponie su fondi aperti).

F. Con giudizio del

25 settembre 2019, l’Esecutivo cantonale ha accolto il ricorso interposto dai

membri della CE fu __________ contro la predetta decisione, che ha annullato

rinviando gli atti al Municipio, affinché si pronunciasse ai sensi dei

considerandi. Dopo aver puntualizzato che all’associazione opponente difettava

la qualità di parte e disatteso una censura relativa al diritto di essere

sentito, nel merito il Governo ha anzitutto ritenuto che, contrariamente a

quanto indicato dall’autorità locale, il progetto fosse conforme alla zona

industriale Ia e all’art. 28 NAPR, che bandisce solo i depositi a cielo aperto.

Avuto riguardo al Piano di utilizzazione cantonale del comparto Valera (PUC-CV)

allora in consultazione - che ha assimilato a uno studio pianificatorio in atto

ai sensi dell’art. 84 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale

del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110) -, che prevede di attribuire il fondo

part. __________ alla zona agricola (quale superficie per l'avvicendamento

delle colture, SAC), ha nondimeno ritenuto che il Municipio, sentito il

Dipartimento del territorio, fosse tenuto a pronunciarsi tramite formale provvedimento

sull’applicazione alla fattispecie delle misure di salvaguardia e segnatamente

in punto all’art. 62 LST (decisione sospensiva).

G. Con ricorso parziale,

Fatti

i membri della CE fu __________ impugnano ora il predetto giudizio davanti al

Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che gli atti

siano rinviati al Municipio, affinché rilasci la licenza edilizia.

Dopo aver ripercorso i fatti e quanto già addotto davanti al Governo,

rimproverano a quest’ultimo di aver travalicato le sue competenze, ingiungendo

all’autorità di prime cure di sospendere per due anni la domanda di costruzione

ex art. 62 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL

701.100). Negano in ogni caso che vi siano gli estremi per disporre una tale

misura di salvaguardia, non essendo sufficientemente matura la pianificazione

in divenire. Lamentano che la procedura sarebbe stata indebitamente

procrastinata (in particolare, mediante due richieste atti dell’autorità

dipartimentale, l’avviso cantonale emesso oltre un anno dopo la presentazione

della domanda e gli infondati rifiuti del permesso). Al momento dell’inoltro

della domanda, aggiungono, non vi sarebbe stato alcuno studio suscettibile di

giustificare una decisione sospensiva. Ricordano infine come qualsiasi attività

edilizia sul fondo sarebbe stata inibita tra il 2007 e il 2014 a causa della

zona di pianificazione comunale. Una decisione sospensiva sarebbe quindi lesiva

della garanzia della proprietà e della libertà economica.

H. All’accoglimento del

ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni.

A identica conclusione pervengono l’UDC e il Municipio, chiedendo il rigetto

del gravame con argomenti di cui si dirà, per quanto occorre, in appresso.

L’associazione già opponente è rimasta silente.

I. Con la

replica i ricorrenti si sono essenzialmente riconfermati nelle loro tesi,

conclusioni e domande di giudizio.

Così pure il Municipio e l’UDC in sede di duplica.

J. a. Mentre era

pendente questa procedura, il fondo è stato pure interessato da altri due

procedimenti di rilascio del permesso: uno scaturito da una domanda di

costruzione inoltrata il 25 aprile 2018 (per la modifica parziale del

materiale di lavorazione all’interno del capannone esistente), l’altro

dalla domanda riattivata del 4 maggio 2007 (consid. Bb). Queste due domande -

come risulta dal parallelo procedimento (inc. 52.2021.180) - sono state

ampliate e modificate in modo sostanziale in corso di procedura, confluendo in

due varianti: la prima (variante 1) prevede di trasformare lo stabile

esistente in un centro di separazione e trattamento meccanico di rifiuti con

una capacità fino a 46'000 t/anno di materiali (di cui 45'000 t di rifiuti inerti

e 1'000 t/anno di altri rifiuti). La seconda - in aggiunta alla variante 1

- di costruire anche un nuovo capannone che permetta di stoccare fino a 2’500

t/anno di rifiuti plastici, carta, ecc., portando la capacita complessiva

dell’impianto a 50'000 t/anno di materiali (45'000 t/anno di inerti + 5'000

t/anno di altri rifiuti; cfr. RIA dicembre 2018 e relazione tecnica del

febbraio 2019 con scritto del 27 marzo 2019).

A seguito di un iter che non mette conto di illustrare, il 14 gennaio 2020 il

Municipio ha sospeso le due domande, in quanto contrarie alla pianificazione in

divenire (PUC-CV). Tali decisioni sono state confermate dal Governo con

giudizio del 10 marzo 2021, che i ricorrenti __________ hanno dedotto davanti a

questo Tribunale, con un ricorso che verrà evaso con separata sentenza di data

odierna (inc. 52.2021.180).

b. Pendente procedura è pure sorta un’ulteriore vertenza dopo che, il 29

settembre 2020, l’autorità comunale ha constatato che sul fondo part. __________

risultavano depositati senza permesso, a cielo aperto, ca. 12’000-15'000 m3

di materiale di scavo, oltre a del materiale di demolizione. Ne è seguito un

ordine di rimozione e un divieto di apporto di ulteriore materiale sfociato in

una pronuncia del 21 aprile 2021 del Consiglio di Stato, che è stata impugnata

da RI 3 e dalla L__________ SA davanti a questo Tribunale, con un gravame che

verrà parimenti evaso in data odierna, con sentenza separata (inc.

52.2021.3/200).

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 21 cpv. 1

della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100).

Relativamente alla legittimazione attiva, vi sarebbe da chiedersi se a tutti i

ricorrenti, (già) membri della comunione ereditaria fu __________, possa essere

riconosciuto un interesse degno di protezione a insorgere contro il giudizio

impugnato a loro destinato (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa

del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Dagli atti della parallela procedura

(inc. 52.2021.181) risulta infatti che, il 3 giugno 2019, essi hanno comunicato

al Municipio che la part. __________ è stata intestata ad RI 3, essendo

stata sciolta la Comunione ereditaria su tale fondo, chiedendo che le

licenze edilizie fossero pertanto rilasciate solo a suo nome, sia come

istante che proprietario (cfr. incarti prodotti dal Municipio, scritti del

3 giugno 2019 dell’ PA 1). La questione può rimanere aperta ritenuto

che, perlomeno nella misura in cui è stato presentato da RI 3, la

legittimazione attiva risulta comunque tuttora data. Il ricorso è inoltre

tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm). Resta da verificare se la decisione sia

impugnabile in quanto tale.

1.2.

1.2.1. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la decisione che -

come in concreto - rinvia la causa per nuovo giudizio all'istanza inferiore è

in linea di principio una decisione incidentale ai sensi dell'art. 93 della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110; DTF 134 II

124 consid. 1.3, 135 V 141 consid. 1.1, 133 V 477 consid. 4.1.3); ciò vale

anche quando il giudizio impugnato statuisce su una questione di fondo parziale

(DTF 134 II 124 consid. 1.3 con rinvii, 133 V 477 consid. 4.2). Resta riservato

il caso in cui all'istanza inferiore a cui vengono retrocessi gli atti non

resta più alcun margine decisionale, dovendosi limitare a eseguire quanto

disposto dall'autorità superiore (DTF 138 I 143 consid. 1.2, 135 V 141 consid.

1.1, 134 II 124 consid. 1.3). Questo Tribunale si riferisce a questa prassi

anche per le decisioni simili rette dalla LPAmm (cfr., tra tante, STA

52.2018.206 del 3 settembre 2018, 52.2016.430 del 20 dicembre 2018 consid.

2.1-2.2 confermata da STF 1C_75/2019 dell’8 marzo 2019 consid. 3.3).

1.2.2. In concreto, controverso è il giudizio con cui il Governo ha accolto il

ricorso degli insorgenti, rinviando tuttavia gli atti al Municipio affinché

(sentita l’autorità dipartimentale) si pronunci tramite formale

provvedimento sull’applicazione alla fattispecie delle misure di salvaguardia

della pianificazione (decisione sospensiva). Pur osservando che spetta

formalmente al Municipio pronunciarsi, tale giudizio ha in pratica già rilevato

che il PUC-CV configura uno studio pianificatorio in atto (ai sensi

dell’art. 62 LST) e che il progetto si pone in contrasto con tale piano (che

prevede di attribuire il fondo part. __________ alla zona agricola SAC).

La decisione non lascia quindi più un vero margine d’azione all’autorità di

prima istanza, che in buona sostanza deve solo dar seguito a quanto disposto

dal Governo, sospendendo la domanda ai sensi dell’art. 62 cpv. 1 LST (cfr. in

tal senso pure ricorso pag. 10). Del resto è quanto indica in questa sede anche

il Municipio, laddove conferma che procederà in tal senso (cfr. sua risposta

pag. 2; cfr. pure risposta dell’UDC). Entro questi termini, il giudizio può

quindi essere ritenuto impugnabile.

1.3. Il ricorso può essere evaso sulla base degli atti, integrati dagli incarti

edilizi acquisiti dall’UDC e dai paralleli incarti richiamati di questo

Tribunale (n. 52.2019.352, 52.2021.180, 52.2021.3/200), riguardanti lo stesso

fondo, noti alle parti (cfr. scritto alle parti del 5 agosto 2021).

1.4. Va inoltre precisato che, per difetto di qualità di opponente e, in

seguito, di parte al procedimento, l’associazione CO 1, comunque rimasta

silente, è stata esclusa dalla presente procedura (cfr. atto del 6 agosto

2021).

Considerandi

2.

2.1. Per

principio le domande di costruzione sono giudicate secondo il diritto vigente

al momento della decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo applica da

parte sua - per prassi costante - il diritto vigente al momento della decisione

del Governo (cfr. RDAT II-1994 n. 22 consid. 2b, I-1991 n. 23; inoltre, tra le

tante: STA 52.2019.372 del 9 gennaio 2020 consid. 2.1, 52.2016.466 del 14

settembre 2018 consid. 2.4, 52.2015.378 del 17 marzo 2017 consid. 4.2,

52.2012.139

del 18 luglio 2013 consid. 2.4.1).

Eccezioni a questa regola s’impongono tuttavia quando sussistono circostanze

particolari riguardanti la protezione della buona fede, la denegata o la

ritardata giustizia, segnatamente quando l’autorità abbia indebitamente

procrastinato la sua decisione, permettendo l’entrata in vigore del nuovo diritto

(cfr. DTF 139 II 263 consid. 8.2, 110 Ib 332 consid. 2c). Determinante è che,

in base a motivi oggettivi, un ritardo possa essere imputato a un comportamento

dell’autorità e non all’agire dell’istante in licenza (cfr. BVR 2015 pag. 15 segg., pag. 22). La sussistenza di un

ritardo procedurale va essenzialmente valutata secondo gli stessi criteri di

una ritardata giustizia ai sensi dell’art. 29

cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile

1999.

(Cost.; RS 101), giusta il quale nei procedimenti davanti alle

autorità giudiziarie o amministrative ognuno ha il diritto di essere giudicato

entro un termine ragionevole (cfr. BVR 2015

pag. 15 segg., pag. 22). L'autorità viola tale disposto se non emana la

decisione che le incombe pronunciandosi entro un lasso di tempo prescritto per

legge o che il tipo di procedura in oggetto e tutte le altre circostanze del

caso (quali la complessità della causa, il comportamento delle parti e il loro

interesse nella lite) fanno apparire come ragionevole (cfr. DTF 144 I 318

consid. 7.1, 144 II 486 consid. 3.2, 135 I

265.

consid. 4.4). Per valutare se abbia procrastinato

oltre misura l’emanazione della sua decisione occorre segnatamente verificare

se vi siano circostanze che giustifichino oggettivamente il suo ritardo (cfr.

DTF 144 II 486 consid. 3.2, 125 V 188 consid. 2a).

Anche in simili casi, l’applicazione del nuovo diritto non è comunque esclusa:

restano in particolare sempre riservati motivi d’interesse pubblico importanti che

ne impongono l'applicazione (cfr. STA 52.2008.199 del 5 settembre 2008 consid.

2; cfr. inoltre, con particolare riferimento all’applicazione di misure di

salvaguardia: DTF 118 Ia 510 consid. 4c; STF 1C_550/2017 del 6 febbraio 2018

consid. 2.3, 1P.539/2003 del 22 aprile 2004 consid. 2.3 e 2.7; RDAT II-1996 n.

27.

consid. 3.3, 1984 n. 58; Adelio Scolari,

Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n. 432 ad art. 57).

2.2

Giusta l'art. 62 cpv. 1 LST, che ricalca il previgente art. 65 LALPT, il

Municipio o il Dipartimento sospendono per due anni al massimo le proprie

decisioni se, in assenza di una zona di pianificazione, la domanda di

costruzione appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto. Per

l’art. 84 cpv. 1 RLst, uno studio pianificatorio è considerato in atto quando

esiste un progetto sommario di piano, che consente di valutare l’incidenza

della domanda di costruzione sul piano. Una domanda di costruzione è inoltre

ritenuta in contrasto con un tale studio, quando l’esecuzione dell’opera

intralcerebbe o comprometterebbe la realizzazione degli obiettivi dello stesso,

in particolare nel caso di uno sfruttamento del suolo incompatibile con la

destinazione prevista (cfr. art. 84 cpv. 2 lett. b RLst). L’art. 62 cpv. 2 LST

specifica che il Municipio o il Dipartimento decidono immediatamente

sull'oggetto sospeso oppure danno avvio alla procedura di espropriazione, se

alla scadenza dei due anni il piano regolatore non è stato pubblicato o il

piano d’utilizzazione cantonale (PUC) non è stato adottato.

La decisione sospensiva - al pari del blocco edilizio (art. 63 LST; cfr. infra

consid. 2.3) - è una misura di salvaguardia che attribuisce un effetto

anticipato negativo al diritto in formazione, paralizzando l'applicazione del

diritto vigente (cfr. Messaggio del 9 dicembre 2009, n. 6309, del Consiglio di

Stato concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale [Messaggio

LST], pag. 85; STA 52.2007.59 del 21 giugno 2007 consid. 2.1). La durata di

questo provvedimento è, come visto, di due anni al massimo: tale limitazione

temporale è dettata da fini di sicurezza del diritto e mira a indurre

l'autorità a statuire con corretta sollecitudine (cfr. Messaggio LST, ad art.

61, pag. 85 seg.). Trascorso il periodo di sospensione senza che il PR sia

stato pubblicato rispettivamente il PUC adottato, l'autorità è dunque tenuta a

statuire sulla domanda di costruzione, secondo il diritto in vigore al momento

della decisione stessa (cfr. art. 62 cpv. 2 LST; Messaggio LST, ad art. 61,

pag. 85 seg.; STA 52.2014.414/428 del 1° ottobre 2015 consid. 2, 52.2007.103

del 5 giugno 2007 consid. 2.1; Scolari,

op. cit., n. 463 ad art. 65 LALPT e n. 433 ad art. 57 LALPT e rimandi). Secondo

l'art. 62 cpv. 2 LST, resta comunque riservata l'ipotesi di un immediato avvio

di una procedura di espropriazione formale per l'acquisto dei diritti necessari

(cfr. Messaggio LST, ad art. 61, pag. 86; STA 52.2015.121/236 del 5 aprile 2017

consid. 2.2; Scolari, loc. cit.).

2.3

In base all'art. 63 cpv. 1 LST, dalla data di pubblicazione del piano

regolatore e sino all’approvazione del Consiglio di Stato, come pure dalla data

di adozione del piano di utilizzazione cantonale di cui all’articolo 45 e sino

all’approvazione del Gran Consiglio, non si possono attuare modifiche edilizie

o altri interventi contrari alle previsioni del piano. Il blocco edilizio,

prosegue la norma (cpv. 2), decade se il Consiglio di Stato, rispettivamente il

Gran Consiglio, non approvano il piano entro due anni dalla scadenza del

termine di pubblicazione, rispettivamente di adozione. Neppure il blocco

edilizio conferisce effetto anticipato positivo al diritto in formazione. Al

pari della decisione sospensiva, esso inibisce tuttavia qualsiasi iniziativa

edilizia che non sia pienamente conforme alle previsioni del PR pubblicato

rispettivamente del PUC adottato dal Governo. Il blocco edilizio dura due anni

dalla scadenza del termine di pubblicazione del PR o della data di adozione del

PUC. Trascorsi due anni al massimo da questo termine, senza che il Consiglio di

Stato abbia approvato il PR rispettivamente il Gran Consiglio approvato il PUC,

le restrizioni decadono e la domanda di costruzione deve essere decisa in base

al diritto in vigore a quel momento (cfr. Messaggio LST, ad art. 62, pag. 86; STA

52.2015.121-236 citata consid. 2.3, 52.2014.414/428 citata consid. 2,

52.2009.63

del 20 aprile 2009 consid. 4.1, 52.2007.103 citata consid. 2.2; Scolari, op. cit., n. 468 in

combinazione con n. 433 ad art. 66 LALPT).

3.

3.1. In

concreto, controverso è il giudizio del 25 settembre 2019 con cui il Governo ha

in sostanza rinviato gli atti al Municipio affinché disponga la sospensione

della domanda di costruzione in oggetto, siccome in contrasto con il futuro

PUC-CV.

Al proposito va anzitutto osservato che il progetto per il quale i ricorrenti

sollecitano la licenza edilizia, che la precedente istanza ha chiesto di

sospendere, non coincide palesemente più con quello della domanda dell’8 maggio

2015.

Non si può infatti ignorare come, in corso di procedura, l’oggetto della

domanda sia stato modificato in modo sostanziale, a più riprese. Inizialmente,

la domanda verteva solo sull’edificazione di un nuovo capannone da adibire al

mero stoccaggio di inerti e materiali edili (senza alcuna

lavorazione, aumento dei quantitativi e del traffico indotto, cfr. relazione

tecnica, supra consid. Da). In seguito a una richiesta dell’autorità

dipartimentale (intesa a chiarire le attività concretamente svolte, i materiali

depositati e i loro quantitativi, ecc.; cfr. scritto del 18 dicembre 2015

dell’UDC), con il complemento del 28 gennaio 2016 l’istante in licenza ha

precisato che l’attività non riguarda solo il deposito di inerti, ma è

riconducibile a una piattaforma che tratta meccanicamente e smaltisce materiali

di scavo e demolizione atti all’esportazione (per un quantitativo di 10'000

t/anno), specificando pure che verrà installato un frantoio a mascelle (Crusher

Track GCR 98, supra consid. Dc).

Un quadro ancora diverso è poi emerso dal rapporto d’impatto ambientale, che

l’istante ha prodotto il 30 agosto 2016 (cfr. supra consid. Dd): questo

rapporto dà infatti atto di un vero e proprio centro di selezione e trattamento

meccanico di rifiuti edili, che potrà lavorare e accumulare all’interno del

nuovo capannone fino a 50'000 t di materiale all’anno (prima di inviarli

al recupero o smaltimento finale, cfr. RIA agosto 2016, pag. 3). Volume -

quintuplicato rispetto al primo complemento - che il proprietario

rispettivamente la L__________ SA hanno peraltro già iniziato a movimentare e/o

trattare a cielo aperto sul fondo, nonostante dispongano solo di una licenza

edilizia per il mero deposito provvisorio di limitati quantitativi di inerti

(cfr. inc. 52.2021.3/200; cfr. pure ricorso pag. 8, 10). In tal senso giova

ricordare che il 28 giugno 2012, il Municipio aveva infatti unicamente concesso

un permesso per ricavare nell’edificio esistente un deposito provvisorio di

materiale di scavo non inquinato di 300 m3 (senza alcuna lavorazione,

né incremento di traffico rispetto a quello derivante dall’attività di

riciclaggio fino a quel momento svolta dalla T__________ SA, cfr. relazione

tecnica dell’aprile 2012). Il 27 febbraio 2015, ha poi rilasciato una seconda

autorizzazione per formare due depositi temporanei esterni di materiali atti

all’esportazione (600 m3 di materiale di scavo e 500 m3 di

materiale di demolizione non separato), fermo restando che - secondo il

progetto - il predetto deposito interno di 300 m3 avrebbe dovuto

essere eliminato (cfr. supra consid. C; inc. 52.2021.3/200).

Controverso è dunque un progetto da cui scaturiscono nuove e importanti

ripercussioni sull’ambiente e che, già solo dal profilo del traffico pesante

generato (camion da 40 t), si distingue sensibilmente dal quadro inizialmente

prospettato o anche solo da quello completato nel gennaio 2016 (cfr. RIA agosto

2016, pag. 11 seg. da cui risulta che un impianto con una capacità di

trattamento di 50'000 t/anno di inerti genera almeno 36 movimenti di camion al

giorno, ovvero circa cinque volte più di quelli provocati da un centro che ne

smaltisce 10’000 t/anno).

Il progetto di variante, che ha ampliato e sostanzialmente alterato l’identità

del progetto iniziale e richiesto l’elaborazione di un esame d’impatto

ambientale (cfr. pure infra consid. 5), non può quindi che essere assimilato

a una nuova domanda di costruzione, inoltrata solo alla fine di agosto 2016

(cfr. pure, dal profilo della legislazione ambientale, la giurisprudenza per

cui vanno assimilati a nuovi impianti quelli che subiscono una trasformazione

importante, in particolare perché dal profilo costruttivo o dell'esercizio

vengono modificati a tal punto che la parte esistente assume un'importanza

secondaria, cfr. DTF 141 II 483 consid. 3.3.3, 133 II 181 consid. 7.2; STF

1C_138/2017 del 7 luglio 2017 consid. 2.4).

3.2

Ferma questa premessa, è certo che nel momento in cui si è pronunciato il

Governo (25 settembre 2019) la procedura per l’adozione del PUC-CV era da tempo

avviata. Essa era invero già in corso anche quando ha deliberato il Municipio,

il 26 giugno 2018: la procedura del PUC-CV è infatti stata formalmente avviata

il 13 aprile 2018 (cfr. art. 45 cpv. 1 LST; risposta dell’UDC al Governo del 18

settembre 2018), successivamente all’attuazione di alcune modifiche del piano

direttore. Il progetto del PUC-CV - che prevede in generale una valorizzazione

naturalistica e di svago del comparto e di attribuirne una vasta porzione,

incluso il fondo part. __________, alla zona agricola quale superficie per

l'avvicendamento delle colture (SAC) - è stato in seguito posto in

consultazione dal 4 febbraio al 26 aprile 2019 (art. 45 cpv. 2 LST). Nel

frattempo, il 13 marzo 2020, il Governo l’ha inoltre adottato (art. 45 cpv. 3

LST), confermando - per quanto qui interessa - l’assetto prospettato per il

fondo (cfr. pure Messaggio n. 7798 per l’approvazione del PUC Valera e

richiesta di un credito di investimento di CHF 16’900’000.- per la sua

attuazione e relativi allegati).

Ciò detto, non v’è quindi dubbio che, applicando il diritto in vigore al

momento in cui si è pronunciato - conformemente alla prassi costante di questo

Tribunale (supra consid. 2.1) - il Governo non poteva ignorare che il

progetto in questione - volto a realizzare un centro di separazione e

lavorazione meccanica degli inerti con una capacità fino a 50'000 t/anno - si

poneva in chiaro contrasto con la destinazione agricola di alta qualità

prevista dal progetto del PUC-CV e, di riflesso, che dovesse essere sospeso in

applicazione dell’art. 62 LST. Decisione, questa, che avrebbe peraltro verosimilmente

già dovuto prendere il Municipio il 26 giugno 2018, vista la procedura del

PUC-CV già avviata oltre due mesi prima (cfr. in tal senso, inc. 52.2021.180, richiesta

atti dell’UDC del 28 giugno 2018, pag. 3, incarto municipale relativo alla

domanda di costruzione del 25 aprile 2018).

3.3

Contrariamente a quanto eccepiscono i ricorrenti, all’applicazione delle

predette norme non osta alcun ritardo indebito imputabile alle istanze

inferiori.

Anzitutto va rilevato che, nella misura in cui la loro censura si riferisce anche

ad altre procedure edilizie (quali la domanda di costruzione del 2007, cfr. supra

consid. Bb e Ja), la stessa esula evidentemente da questa lite.

Per quanto riguarda invece la presente procedura, se è ben vero che la domanda

di costruzione risale formalmente all’8 maggio 2015, come visto, va tuttavia

considerato che la stessa è stata successivamente ampliata e modificata in modo

sostanziale con l’inoltro del RIA il 30 agosto 2016 (cfr. DTF 139 II 263

consid. 8.4; cfr. pure BVR 2015 pag. 15 segg., pag. 22).

Non è poi dato di vedere come si possa rimproverare all’autorità di prime cure

di aver indebitamente procrastinato l’evasione della domanda, ad esempio di

aver atteso dal 2 settembre 2016 al 13 febbraio 2017 per emettere l’avviso

cantonale nonostante 3 solleciti. Considerato che la SPAAS ha di principio

tre mesi per rendere la propria valutazione sul RIA (cfr. art. 12b cpv. 1 dell’ordinanza

concernente l’esame dell’impatto sull’ambiente del 19 ottobre 1988 [RS 814.011;

OEIA] e art. 12 cpv. 1 lett. b e 2 del relativo regolamento cantonale

d’applicazione del 20 marzo 2007 [ROEIA; RL 831.150]) e che i Servizi generali

del Dipartimento del territorio emanano il loro avviso sul progetto d’impianto

e sull’EIA solo una volta ricevuta tale valutazione e i relativi atti (art. 12

cpv. 5 ROEIA), in un simile lasso di tempo non è ravvisabile alcun diniego di

giustizia formale. Analoga riflessione vale per la tempistica della decisione

del Municipio del 20 aprile 2017, che è stata resa dopo aver offerto ai

ricorrenti la possibilità di esprimersi sull’avviso cantonale sfavorevole (cfr.

loro osservazioni del 3 marzo 2017). Simile deduzione può inoltre essere tratta

per il successivo giudizio del 28 febbraio 2018, con cui il Governo,

accogliendo il gravame inoltratogli 9 mesi prima dai ricorrenti (il 22 maggio

2017), ha annullato la risoluzione municipale, rinviando gli atti all’Esecutivo

locale per pronunciarsi esso stesso sulla conformità del progetto con il

diritto comunale autonomo oltre che con il diritto in via di adozione.

A quest’ultima decisione di rinvio, una volta cresciuta in giudicato

incontestata, è poi seguita, in tempi invero un po’ lenti, ma non ancora

inaccettabili, la decisione municipale del 26 giugno 2018 (2° rifiuto del

permesso) e quella qui impugnata (25 settembre 2019), emanata dopo 14 mesi

dall’inoltro del ricorso (che non avrebbe peraltro avuto un esito diverso

nemmeno se fosse stata emanata parecchi mesi prima). Avuto riguardo allo

svolgimento della procedura, non è quindi possibile rimproverare alle istanze

inferiori di essere incorse in una ritardata giustizia (cfr. supra

consid. 2.1). A maggior ragione se si considera che in corso di procedura sono

state pure violate delle norme essenziali di procedura (pubblicazione del progetto

di variante soggetto ad EIA, lesione di diritti di terzi, ecc. cfr. infra

consid. 5), il cui rispetto avrebbe invece già da solo comportato un

inevitabile allungamento dell’intero iter.

3.4

Va poi in ogni caso ricordato che all’adozione di una misura ai sensi

degli art. 62 seg. LST inerisce un importante interesse pubblico, ovvero quello

di attuare il mandato costituzionale della pianificazione del territorio (art.

75.

Cost.), che può evidentemente essere raggiunto soltanto se un progetto di

piano dell’utilizzazione - una volta in vigore - possa effettivamente esplicare

i propri effetti (cfr. pure STF 1C_550/2017 citata consid. 2.3.1; DTF 118 Ia

510.

consid. 4d). Tale interesse appare allo stadio attuale superiore a quello privato

dei ricorrenti a poter realizzare sul fondo un centro di trattamento meccanico di

inerti con una capacità di 50'000 t/anno, richiamandosi all’attuale quadro

pianificatorio (zona industriale Ia). La realizzazione di un simile impianto -

che è idoneo a produrre un notevole aggravio sull’ambiente (su un terreno che è

peraltro ubicato in un settore Au vicino alla falda freatica del piano del

Laveggio, oltre che nelle adiacenze dell’argine di questo fiume [ca. 80 m] e in

prossimità di aree ad alta biodiversità, cfr. RIA agosto 2016, pag. 28 e 37;

cfr. pure inc. 52.2021.180, RIA dicembre 2018, pag. 47, 48, 62) - è infatti

chiaramente atta a pregiudicare la pianificazione in corso. In queste

circostanze, la sospensione della domanda si rivela quindi del tutto giustificata

e proporzionata, e in particolare necessaria a impedire che possa essere

vanificata o comunque resa più ardua l’attuazione della pianificazione in

divenire. Cadono quindi nel vuoto anche le censure con cui i ricorrenti

lamentano genericamente una lesione della garanzia della proprietà e della

libertà economica.

4.

Stante quanto

precede, immune da violazioni del diritto risulta dunque il giudizio impugnato,

che ha retrocesso gli atti al Municipio per decretare la sospensione della

domanda. Considerato tuttavia che, il 13 marzo 2020, il Governo ha, come detto,

adottato il PUC-CV e che, per legge, è subentrato il blocco edilizio, va da sé

che il Municipio dovrà a questo punto pronunciarsi in tal senso e richinarsi

sulla domanda sospesa non appena trascorso il periodo di due anni dalla data di

adozione del PUC (13 marzo 2022; cfr. art. 63 cpv. 2 LST). Resta tuttavia ben

inteso che, prima di questo momento, il Municipio dovrà sanare le gravi

violazioni formali in cui è incorso, di cui si dirà al seguente considerando

(consid. 5).

5.

5.1. Per

principio, le varianti soggiacciono alla procedura ordinaria di rilascio del

permesso di costruzione. In quest'ottica, l'art. 16 cpv. 1 LE dispone che la

procedura di pubblicazione deve essere ripetuta se i progetti vengono

modificati nel corso della procedura di approvazione o successivamente.

L'obbligo di pubblicizzare la domanda di variante mira essenzialmente a

salvaguardare i diritti di opposizione di eventuali interessati.

Varianti che modificano in misura rilevante il progetto approvato o in via di

approvazione soggiacciono per principio alla procedura ordinaria; a maggior

ragione laddove richiamano l'applicazione di disposizioni del diritto federale

o cantonale rimesse al giudizio dell'autorità cantonale (cfr. STA 52.2018.171

del 27 maggio 2019 consid. 3.1, 52.2013.250-251-252 del 23 giugno 2014 consid.

2.1, 52.2004.311 del 26 ottobre 2004 consid. 2, 52.2003.278 dell'8 ottobre 2003

consid. 2.2).

5.2

Qualora la costruzione o trasformazione di un impianto possa gravare

notevolmente sull’ambiente, occorre procedere a un esame dell’impatto

sull’ambiente (cfr. art. 10a della legge federale sulla protezione

dell'ambiente del 7 ottobre 1983; LPAmb; RS 814.01). Secondo l’OEIA, nell’ambito

dello smaltimento dei rifiuti, sono in particolari sottoposti all’esame

dell’impatto sull’ambiente gli impianti per la separazione o il trattamento

meccanico con una capacità superiore a 10’000 t di rifiuti all’anno (cfr. art.

1.

e allegato 1, n. 40.7 lett. a; cfr. pure UFAM, Manuale EIA, Direttiva della

Confederazione per l’esame dell’impatto sull’ambiente, Modulo 2 [stato 13 marzo

2012], pag. 18). Qualora una domanda di costruzione riguardi un impianto soggetto

a tale esame, nel quadro della procedura di rilascio della licenza edilizia

vanno rispettati i principi e i diritti procedurali ancorati nell’OEIA e nel

relativo regolamento di applicazione (ROEIA). In particolare, il RIA deve

essere reso accessibile al pubblico nell’ambito e secondo le medesime modalità

di deposito della domanda di costruzione (cfr. art. 15 cpv. 1 OIEA, 9 cpv. 1

ROEIA). L’autorità decisionale provvede a pubblicare sul Foglio ufficiale un

avviso che indica il luogo e le modalità per la consultazione del RIA, che deve

poter essere consultato durante almeno 30 giorni, anche se la procedura

decisiva applicabile prevede termini più brevi (cfr. art. 15 cpv. 2 e 4 OEIA;

art. 9 cpv. 2 e 3 ROEIA; art. 10a LE). Conformemente a queste esigenze, la legge

edilizia prevede che in caso di progetti relativi a un impianto soggetto

all’EIA il termine di pubblicazione della domanda è di 30 giorni (anziché di 15

giorni; 6 cpv. 1 LE) e che della pubblicazione deve essere dato avviso sul

Foglio ufficiale (cfr. art. 10a LE che fa riferimento al diritto di ricorso

delle organizzazioni ai sensi degli art. 12 cpv. 1 della legge federale sulla

protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 [LPN; RS 451] e 55

LPAmb).

5.3

In concreto, come visto, l’oggetto della domanda di costruzione dell’8

maggio 2015 è stato modificato in modo sostanziale nel corso della procedura,

con un progetto che è stato sottoposto a esame d’impatto ambientale, rientrando

abbondantemente negli impianti di cui all’allegato 1 OEIA, n. 40.7. Sennonché

tale variante non ha manifestamente fatto oggetto di una nuova pubblicazione,

rispettosa in particolare dei termini e delle formalità imposte dagli art. 15

OIEA, 9 ROEIA e 10a LE (pubblicazione di 30 giorni, avviso sul Foglio

ufficiale, possibilità di consultare il RIA). Non v’è quindi chi non veda come

siano stati crassamente violati dei disposti essenziali di procedura e i

diritti procedurali di terzi (incluse eventuali organizzazioni ai sensi

dell’art. 55 cpv. 1 LPAmb).

Come indicato poc’anzi, è quindi chiaro che - prima di richinarsi sulla domanda

sospesa - il Municipio dovrà recuperare l’omessa pubblicazione, nel rispetto

delle norme sopraricordate, salvaguardando i diritti di eventuali interessati (cfr.

in tal senso RDAT II-1996 n. 27 consid. 4).

6.

6.1. Sulla base

di tutte le considerazioni che precedono, il ricorso, nella misura in cui è

ricevibile, deve essere respinto.

6.2

Dato l’esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a

carico dei ricorrenti, in solido. Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1

LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Nella misura in

cui è ricevibile, il ricorso è respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 2’500.-, dedotto l’importo già versato a titolo di anticipo, è

posta a carico dei ricorrenti, in solido.

Non si assegnano

ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

1.

CO 1

2.

CO 2

3.

CO 3

4.

CO 4

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

vicecancelliera