Dipendenti cantonali. Nomina illegittima di due collaboratori

Incarto n.

52.2019.574

Lugano

4

giugno 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo

sul ricorso dell'11 novembre 2019 di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione del 9 ottobre 2019 (n. 4885) del

Consiglio di Stato che ha nominato CO 2 e CO 3 quali operai presso la

Divisione delle costruzioni;

ritenuto, in

fatto

A. Il __________ il

Consiglio di Stato ha pubblicato un concorso per l'assunzione di un operaio a

tempo pieno presso il Centro di manutenzione di ________ (FU _______ pag. ________

segg.).

Il bando di concorso

annunciava i seguenti compiti e requisiti:

Compiti:

-

eseguire, applicando le direttive

e le procedure di servizio, i lavori di manutenzione ordinaria alla rete

autostradale di competenza del Centro di manutenzione di __________ (taglio del

verde, pulizia, servizio invernale, piccole riparazioni, ecc.) nei tratti

aperti e in galleria

-

verificare la necessità di intervento

(sorveglianza dell'infrastruttura stradale), ordinare e controllare le

prestazioni eseguite dalle ditte esterne

-

eseguire lavori a turno (diurno o

notturno e festivo) prestando servizio di picchetto

-

provvedere a segnalare situazioni

di pericolo, mettere in atto i provvedimenti necessari nell'osservanza delle

direttive o procedure di servizio

Requisiti:

-

attestato federale di capacità

quale selvicoltore, giardiniere o muratore

-

esperienza di lavoro in analoga

posizione ed in presenza del traffico stradale

-

possesso della licenza di condurre

BE, CE e della carta di qualifica del conducente (CQC) in virtù dell'Ordinanza sull'ammissione

degli autisti (OAut)

-

spirito d'iniziativa e buona

disponibilità a lavori di squadra

-

buona costituzione fisica,

flessibilità e disponibilità a ritmi di lavoro elevati, irregolari e fuori

orario (notturni e/o festivi)

B. Il funzionario incaricato

di vagliare le candidature pervenute ha selezionato, ritenendole idonee, quelle

di RI 1, CO 2 e CO 3.

C. Preso atto di tale

preavviso, con risoluzione del 9 ottobre 2019 il Consiglio di Stato ha nominato

CO 2 e CO 3 quali operai a tempo pieno presso la Divisione delle costruzioni,

con sede di servizio a __________.

D. Informato dalla

Sezione delle risorse umane del Dipartimento delle finanze e dell'economia

dell'esito negativo del concorso a cui aveva preso parte, RI 1 è insorto

dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta decisione

governativa, chiedendone l'annullamento previa concessione dell'effetto

sospensivo al gravame. Secondo il ricorrente, la decisione sarebbe

insostenibile poiché, a differenza sua, i due candidati assunti non sarebbero

in possesso di tutti i requisiti posti dal bando di concorso.

E. All'accoglimento del

gravame si è opposto il Consiglio di Stato, difendendo la decisione impugnata

siccome corretta espressione dell'ampio potere di apprezzamento riservatogli in

materia di assunzione.

F. a. Pure CO 3 ha

sollecitato la reiezione del gravame, stimandosi idoneo a ricoprire la

posizione posta a concorso. Con riferimento ai requisiti annunciati nel bando,

ha rilevato di essere in possesso della licenza di allievo conducente CE valida

sino al 16 gennaio 2021, di modo che sarebbe perfettamente in grado di

adempiere ai propri compiti fintanto che non conseguirà la patente a titolo

definitivo. Ciò che si è impegnato a fare entro la fine del periodo di prova,

così come per la carta di qualifica del conducente (CQC).

b. Dal canto suo, CO 2

ha preso posizione sul ricorso osservando di aver seguito disciplinatamente

l'iter del concorso, esibendo la documentazione richiesta e presentandosi al

colloquio.

G. Con la replica e le

dupliche le parti hanno ribadito le proprie tesi. CO 2 ha precisato che le

proprie qualifiche e esperienze professionali adempiono pienamente alle

esigenze poste dal bando di concorso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1

della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15

marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente è certa

(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso è tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm).

1.2. La domanda di annullamento della decisione è improponibile. Lo esclude

l'art. 89 cpv. 1 LPAmm, che in caso di assunzione o nomina illegittima, impone

al Tribunale cantonale amministrativo di limitarsi ad accertarlo nella

sentenza. Entro questi limiti, il ricorso è ricevibile in ordine.

1.3. Il giudizio può

essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Fatti

I fatti decisivi sono noti.

2. 2.1. L'art. 12 cpv. 1 LORD subordina la nomina dei

dipendenti del Cantone all'esperimento di un concorso. Questo si configura come un procedimento ordinato, mediante

il quale lo Stato sollecita chiunque sia in possesso dei requisiti fissati

dalla legge e dal bando a candidarsi per occupare un determinato posto nell'Amministrazione

cantonale. Esso mira a permettere al datore di

lavoro di individuare il candidato più idoneo a occupare la posizione vacante,

assicurando nel contempo la parità di trattamento tra i concorrenti. Il

concorso non conferisce ai partecipanti alcun diritto di essere assunti. Anche

se soddisfano i requisiti prestabiliti, i concorrenti non possono rivendicare

né la nomina, né l'incarico (cfr. RtiD I-2009 n. 2 consid. 1.2).

2.2. Nella valutazione dell'idoneità dei concorrenti ad essere assunti

per occupare un posto messo a concorso, l'autorità di nomina è anzitutto

vincolata ai requisiti fissati dalla legge. Essa deve inoltre attenersi alle

esigenze ulteriormente stabilite dalle prescrizioni di gara (RtiD I-2015 n. 3

consid. 2).

Nella misura in cui

tale valutazione è rimessa all'apprezzamento, l'autorità è tenuta a esprimere

un giudizio fondato su criteri oggettivi e pertinenti, scevro da considerazioni

estranee e rispettoso dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli

riconducibili alla parità di trattamento e alla proporzionalità.

Il suo giudizio, nella

misura in cui si fonda su apprezzamento, è sindacabile da parte del Tribunale

cantonale amministrativo soltanto nei limiti fissati dall'art. 69 LPAmm. Censurabili sono unicamente le valutazioni

insostenibili, poiché integrano gli estremi della violazione del diritto sotto

il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).

In assenza di una disposizione esplicita che glielo conferisca, il controllo

dell'adeguatezza gli è precluso (art. 69 cpv. 2 LPAmm). Il Tribunale deve

quindi evitare di sostituire il suo apprezzamento a quello esercitato

dall'autorità di nomina (cfr. messaggio

n. 6645 del 23 maggio 2012 concernente la revisione totale della legge di

procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, p. 59; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,

Lugano 1997, n. 2d ad art. 61).

2.3. Le candidature che soddisfano i requisiti per

l'assunzione, fissati dalla legge ed eventualmente integrati da quelli

stabiliti dal bando di concorso, sono di regola vagliate dai funzionari

dirigenti del servizio interessato, che vengono chiamati a esprimere una

valutazione più approfondita di quella risultante dagli atti, allo scopo di

permettere all'autorità di nomina di scegliere il miglior candidato, ovvero

quello che presenta il profilo che meglio risponde alle esigenze del posto

messo a concorso. Questo approfondimento delle candidature viene di solito

effettuato nell'ambito di un colloquio personale con il concorrente, mediante

l'assunzione di informazioni presso precedenti datori di lavoro o attraverso

altre verifiche che il datore di lavoro reputa utili e opportune. Anche se

manca un disciplinare specifico, la valutazione deve essere effettuata con

metodo, in base a criteri oggettivi e pertinenti, nell'ambito di un

procedimento che per quanto informale possa essere strutturato documenti

l'esito degli accertamenti esperiti e delle conclusioni ricavate. Lo esige il

principio della parità di trattamento tra i concorrenti, che regge anche i

concorsi per l'assunzione di dipendenti.

2.4. Le valutazioni operate dai funzionari incaricati di

vagliare preventivamente le candidature non vincolano evidentemente l'autorità

di nomina, che può scostarsene, attribuendo un peso diverso ai criteri da essi

applicati o adottando altri criteri di selezione, anch'essi comunque

riconducibili ai principi e agli obiettivi definiti dagli art. 1a lett. c e 1b

LORD. Una diversa conclusione, che

attribuisse all'avviso emesso dai funzionari e fatto proprio dal direttore del

Dipartimento interessato (cfr. art. 14 cpv. 1 lett. c LORD) una valenza

maggiore di quella di semplice atto preparatorio non entra in considerazione,

poiché si tradurrebbe in un'inammissibile delega di competenze che spettano

esclusivamente all'autorità di nomina (STA 52.2013.327 del 13 gennaio

2014 consid. 2.5).

3. Nel caso

concreto, il funzionario incaricato di vagliare le candidature ha preavvisato

favorevolmente, ritenendole idonee, sia quella dell'insorgente, sia quelle dei

due candidati infine assunti.

Sul ricorrente, il

medesimo si è espresso così:

Il sig. RI 1 è in possesso di un attestato AFC quale muratore,

adempie quindi al requisito del bando di concorso.

Dispone di tutte le licenze di condurre (C, CE, CQC), adempie quindi anche agli

altri requisiti del bando.

Non ha esperienze dirette nell'ambito della manutenzione autostradale, ma

svolge attività affini simili come lo sgombero neve sulle strade cantonali e i

lavori di manutenzione esterna.

Durante il colloquio si è mostrato interessato. […]

L'impressione generale del candidato è buona.

Su CO 2 il funzionario

ha formulato la seguente valutazione:

[…] in possesso di un attestato AFC quale costruttore

stradale. Il suo attestato AFC non è tra quelli richiesti dal bando; è stato

convocato quindi per affinità ad un AFC da muratore.

Dispone di tutte le licenze di condurre (C, CE, CQC),

adempie quindi ad uno solo dei requisiti del bando.

La sua attività attuale lo ha portato ad eseguire

lavori di sgombero neve, ma non ha alcuna dimestichezza con lavori di

manutenzione stradale, in presenza del traffico stradale e autostradale, se non

come ausiliario di polizia e macchinista. Durante il colloquio si è dimostrato

interessato. […].

L'impressione generale del candidato è sufficiente. […]

Va comunque precisato che da qualche anno egli non

svolge tali compiti nella sua attuale occupazione di autista di veicoli pesanti.

La valutazione di CO 3

è di seguito riportata.

[…] è in possesso di un attestato AFC quale muratore,

adempie al requisito del bando di concorso.

È inoltre in possesso della patente C quale conducente

veicoli pesanti ed ha attivo il patentino per ottenere la CE (veicoli pesanti

con rimorchio).

La sua attività attuale lo porta a gestire diversi macchinari affini a quelli

che sono utilizzati nella manutenzione autostradale.

Durante il colloquio si è dimostrato interessato e

propositivo.

Una sua eventuale nomina dovrebbe essere condizionata,

durante il periodo di prova, all'ottenimento della patente CE e della qualifica

CQC (patente autista professionale), così da adempiere totalmente ai requisiti

del bando di concorso, condizione che il candidato si è ritenuto disposto ad

assolvere. […]

L'impressione generale del candidato è buona.

4. Dalle predette

valutazioni, emerge chiaramente che l'unico candidato in possesso dei requisiti

posti dal bando di concorso è il ricorrente. CO 2 infatti non ha un attestato

professionale tra quelli esatti dall'autorità di nomina. Dal canto suo, CO 3

non possedeva né la licenza di condurre CE né la qualifica del conducente CQC. L'autorità

di nomina non ha addotto alcun motivo atto a giustificare una simile deviazione

dal bando di concorso né ha apportato alcun elemento a sostegno della

preferenza dei due candidati rispetto al ricorrente. Nemmeno dal preavviso del

funzionario dirigente si possono d'altra parte dedurre indizi in questo senso.

Anzi, per quanto attiene a CO 2, la valutazione mostra la debolezza della sua

candidatura per rapporto a quella dell'insorgente: l'impressione è risultata

soltanto sufficiente ed è stata messa in luce l'inesperienza nel settore. La

questione di sapere se l'AFC di costruttore stradale possa essere ritenuto

affine a quello di muratore non merita di essere esaminata. Da un lato perché

le condizioni di gara non ammettevano esplicitamente formazioni equivalenti,

dall'altro perché in presenza di un candidato munito di tutti i requisiti a cui

è stata assegnata una buona valutazione, non si poneva l'esigenza di allentare

le condizioni di partecipazione al concorso. Medesima conclusione si impone in

riferimento a CO 3, che è stato assunto pur non disponendo delle necessarie

licenze di condurre e benché vi fosse un candidato in possesso (anche) di questi

requisiti. Insostenibile è pertanto la decisione del Consiglio di Stato che, in

presenza di un candidato idoneo e valutato positivamente dal funzionario

dirigente, ha nominato gli altri due che difettavano dei requisiti da esso

posti.

Come sopra ricordato, sebbene l'autorità di

nomina goda di ampio margine di apprezzamento nella scelta dei propri

dipendenti, ciò non significa che possa decidere come le pare e piace,

scostandosi dalle regole di partecipazione al concorso preventivamente fissate.

Vi si oppongono il principio della parità di trattamento e quello della

trasparenza. In altre parole, la decisione non appare sorretta da motivi

oggettivi e pertinenti.

5. 5.1. Visto

quanto precede, il ricorso, nella misura in cui è ricevibile, va parzialmente

accolto. Non potendo annullare le controverse nomine, questo Tribunale si

limita ad accertare l'illegittimità delle stesse.

5.2. L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della

domanda di concessione dell'effetto sospensivo al gravame.

6. La tassa di

giustizia è posta a carico dello Stato, di CO 2 e CO 3, proporzionalmente al

reciproco grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Lo Stato e gli altri

due resistenti rifonderanno al ricorrente, che ai fini della ripartizione degli

oneri processuali va ritenuto parte vincente, congrue ripetibili (art. 49 cpv.

1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Nella misura

in cui è ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza

la decisione del 9 ottobre 2019 (n. 4885) del Consiglio di Stato è dichiarata

illegittima.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico dello Stato in ragione di un mezzo

(fr. 900.-) e di CO 2 e CO 3 in ragione di un quarto (fr. 450.-) ciascuno. Al

ricorrente è restituito l'anticipo versato. A titolo di ripetibili in favore

del ricorrente lo Stato verserà fr. 900.-, CO 2 e CO 3 fr. 450.- ciascuno.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. e 90 segg. della leg-ge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005;

LTF; RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1

lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera